蘇北地區(qū)鄉(xiāng)村公共空間治理的實踐與經(jīng)驗啟示
——以宿遷市為例

張 琴 夏 卉

（1.江蘇海洋大學，江蘇 連云港 222005；2.新疆農(nóng)業(yè)大學，新疆 烏魯木齊 830052）

0 引言

加強鄉(xiāng)村公共空間治理，對于構建和諧的人居環(huán)境，推動國家治理能力提升和治理體系現(xiàn)代化具有重要意義。2016 年，江蘇省邳州市率先開展鄉(xiāng)村公共空間治理，并取得了顯著成效。2019 年，宿遷市在全市范圍內(nèi)開展鄉(xiāng)村公共空間治理，雖然較邳州市起步晚，但也取得了顯著成效。2020 年江蘇省委一號文件將鄉(xiāng)村公共空間治理作為夯實農(nóng)村基層治理根基的一項重大任務，并明確提出在全省范圍內(nèi)“推進鄉(xiāng)村公共空間治理，推廣宿遷市、邳州市鄉(xiāng)村公共空間治理有益經(jīng)驗”。2020 年10 月，江蘇省委辦公廳在《關于依法有序推進鄉(xiāng)村公共空間治理的指導意見》（蘇辦〔2020〕15 號）中明確提出加強鄉(xiāng)村公共空間治理的新要求，將鄉(xiāng)村物質空間治理、鄉(xiāng)村空間組織治理和權屬治理三者協(xié)同進行，促進鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化、精細化和法 治化。

為夯實農(nóng)村基層治理根基，相關部門根據(jù)開展鄉(xiāng)村公共空間治理的需要，建立了新型的現(xiàn)代化善治機制。馮健、趙楠認為：一方面，政府作為鄉(xiāng)村公共空間建設和管理的主導者，應將現(xiàn)有公共空間與村民的實際需求匹配；另一方面，行政權力的弱化進一步促進多元主體共同參與治理，更好實現(xiàn)善治。許阿 香把鄉(xiāng)村公共空間作為村民治理的一個支撐點，提出應發(fā)揮多元主體治理的作用，即黨組織領導、基層政府主導、村民參與、民間精英協(xié)助，共同推進鄉(xiāng)村公共空間治理。謝君通過分析鄉(xiāng)村公共空間存在的不足與原因，提出相應的解決措施，認為加強鄉(xiāng)村公共空間治理能夠有效提升政治、經(jīng)濟、文化和社會等方面的效益。

“公共資源不能為少數(shù)人壟斷享用?！比欢?，鄉(xiāng)村公共空間被侵占的現(xiàn)象卻不容小覷。筆者認為，鄉(xiāng)村公共空間治理主要指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導下，以地方政府為核心主體，鼓勵社會組織、民間精英等多元主體共同參與，依法通過多種形式協(xié)同治理地方公共空間及相關事務。此外，筆者認為鄉(xiāng)村公共空間的主要治理對象包含兩個層面：一是鄉(xiāng)村公共空間的實體空間，如灘面、邊坡、堤防、村口、道路等；二是農(nóng)村集體公共資產(chǎn)資源。因此，基于宿遷市鄉(xiāng)村公共空間治理實踐，在實地調研的基礎上，系統(tǒng)梳理典型經(jīng)驗，以期為其他地區(qū)更好推進鄉(xiāng)村公共空間治理提供有益借鑒，促進鄉(xiāng)村公共空間治理體系的完善以及鄉(xiāng)村治理能力的提升。

1 鄉(xiāng)村公共空間治理的內(nèi)容

從土地的控制線角度，鄉(xiāng)村公共空間主要包括3種類型：一是道路紅線、綠線控制范圍內(nèi)的邊坡、溝渠；二是河道藍線控制范圍內(nèi)的灘面、邊坡、堤防；三是農(nóng)村集體的公共資產(chǎn)資源。因此，鄉(xiāng)村公共空間可以理解為除農(nóng)戶宅基地及其附著物（房屋）、以家庭為單位的土地承包經(jīng)營權證書范圍內(nèi)的承包地、人們認可的自留地外的所有資產(chǎn)資源都是農(nóng)村的公共空間。鄉(xiāng)村公共空間治理的內(nèi)容主要包含3 個方面：道路公共空間治理、河道公共空間治理、村莊外集體資產(chǎn)資源和村莊內(nèi)公共空間治理。

1.1 道路公共空間治理

道路公共空間治理主要包含公路用地范圍和公路建筑控制兩方面。從公路用地范圍來看，重點治理道路旁亂搭亂建、亂扔垃圾、放養(yǎng)牲畜和私植私種等情況；從公路建筑控制來看，重點治理國道、省道、縣道及鎮(zhèn)區(qū)主要道路兩側的空間，按照公路建筑區(qū)控制范圍進行治理。同時，可在遵循村民意愿的前提下，結合實際情況，將整理出來的公共空間進行綠化美化，確保道路兩側干凈整齊，道路利用規(guī)范合理。

1.2 河道公共空間治理

河道公共空間治理主要包含縣管河道、流域性河道及非承包地灘涂地三方面。河道公共空間治理要重點解決公共空間亂建、亂占、亂排等問題。例如，未經(jīng)批準擅自修建房屋、養(yǎng)殖柵、阻水壩埂等建筑物，向河道排放污水、垃圾和石渣等物體，私占河道、溝渠、灘面和邊坡，私自取土、亂耕亂種等。此外，還需重點治理流域性重點骨干河道、縣級骨干河道和鄉(xiāng)級河道及溝渠邊河道，嚴格按照國家標準，控制河道邊界范圍。

1.3 村莊外集體資產(chǎn)資源和村莊內(nèi)公共空間治理

對于村莊外集體資產(chǎn)資源，需全面摸清村組集體資產(chǎn)資源，如丈量核實確權承包面積、以前年度發(fā)包土地面積等，對侵占集體資產(chǎn)資源發(fā)包、租賃、交易過程中簽訂的陰陽合同、“敗家”合同、顯失公平合同及超期合同等不規(guī)范合同進行分類、登記、完善、裝檔，以確保集體資產(chǎn)資源登記權屬明確，管理規(guī)范，利用得當。對于村莊內(nèi)公共空間治理，需重點治理村莊內(nèi)部各種侵占公共空間的行為，如房前屋后亂堆亂放、小廣場亂搭亂建等行為，及時收回舊村部、廢棄村小和空置廠房等集體資產(chǎn)，提高閑置資源利 用率。

2 宿遷市推進鄉(xiāng)村公共空間治理的舉措及成效

2019 年3 月，宿遷市泗洪縣率先開展了鄉(xiāng)村公共空間治理試點工作，取得了顯著成效。之后，宿遷市其他地區(qū)立足當?shù)貙嶋H情況，積極創(chuàng)新，采取相關措施，開展鄉(xiāng)村公共空間治理，并摸索出一條頗具特色的鄉(xiāng)村公共空間治理之路。到2019 年底，江蘇省宿遷市累計治理道路問題15 254 個、水體問題 10 038 個；收回集體土地2.2 萬hm，收回集體建筑資產(chǎn)67.2 萬m。

2.1 通過線上、線下方式宣傳

為了更好地加強鄉(xiāng)村公共空間治理，相關部門開展了全方位宣傳，鼓勵人們參與鄉(xiāng)村空間治理。一是加強線上宣傳。利用電視臺、微信群、線上會等多種途徑進行全面深入宣傳。例如，宿豫區(qū)電視臺開辟“治理公共空間 共建幸福家園”專欄，對該區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等公共空間治理的典型案例進行宣傳報道。二是開展線下交流。通過開展線下會議、發(fā)放宣傳單、懸掛相關橫幅等方式進行宣傳。

2.2 摸清公共空間利用現(xiàn)狀

在開展鄉(xiāng)村公共空間治理之前，各鎮(zhèn)、村在上級領導的指導下，對當?shù)毓部臻g利用現(xiàn)狀開展摸底調查，核實資源資產(chǎn)情況。一是摸清資源資產(chǎn)底數(shù)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在明確治理內(nèi)容之后，通過實地調研，對集體資產(chǎn)資源重新盤點，并做好記錄。二是了解資源資產(chǎn)使用情況。對資源資產(chǎn)利用過程中存在的問題進行全面梳理，建立詳細、真實的集體資產(chǎn)資源和鄉(xiāng)村公共空間利用問題臺賬。三是建立相關舉報機制，便于人們對濫用資源資產(chǎn)的情況進行舉報，實現(xiàn)相互監(jiān)督。

2.3 合理利用資源資產(chǎn)

各縣區(qū)在推進鄉(xiāng)村公共空間治理的過程中，立足于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色和優(yōu)勢，發(fā)揮資產(chǎn)資源在促進村集體經(jīng)濟增收方面的積極作用。一是規(guī)范平臺交易。針對收回的各類集體資產(chǎn)資源，明確專人負責產(chǎn)權交易管理工作，通過“三資”平臺進行交易，并以合理的方式進行重新發(fā)包、租賃等，增加村集體經(jīng)濟收入。二是種植相關農(nóng)作物或林木。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)立足當?shù)靥厣蛢?yōu)勢，將清理出來的各類公共空間進行發(fā)包，對一些不易發(fā)包的地塊統(tǒng)一經(jīng)營，種植相應的農(nóng)作物或林木，促進資源增值。以沭陽縣桑墟鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)立足于“花木之鄉(xiāng)”特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，加強公共空間綜合治理，落實綠色發(fā)展觀念，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，走上富民發(fā)展之路。三是建立治理示范點。各縣區(qū)以當?shù)靥厣椖繕淞⒌湫?，發(fā)揮示范引領作用，形成治理工作示范點。例如，泗陽縣將張家圩顏泥河菊花產(chǎn)業(yè)項目、三莊柴塘河綜合整治等公共空間治理作為典型案例，組織其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實地考察，促進干部間積極交流經(jīng)驗，提高各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共空間治理的有 效性。

2.4 開展合同審查規(guī)范工作

開展鄉(xiāng)村公共空間治理工作的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可按照“先易后難”“逐步推進”的方式解決治理難題。針對各種侵占集體資產(chǎn)資源發(fā)包、租賃、交易過程中簽訂的不規(guī)范合同，分為兩種情況進行解決。一是農(nóng)戶侵占資源但沒有合同。針對此類情況，嚴格按照相關法律規(guī)定補簽合同，對于堅決抵制簽訂合同的農(nóng)戶，耐心協(xié)調，協(xié)商不成，通過法律途徑依法解決。二是農(nóng)戶利用資源但簽訂的合同不規(guī)范。對于周期明顯較長、價格明顯偏低的合同，與承包商加強溝通，抬高價格；對于合同不規(guī)范、不完整、不準確等問題，找到相關責任人補充完整；對于無效合同，要及時 終止。通過排查合同，理順權屬關系，進一步規(guī)范了市場交易行為，增加了集體經(jīng)濟收入。例如，泗洪縣通過公共空間治理，清理廢止6 137 份違規(guī)合同，清理債權總額2 740 萬元，化解債務2 670 萬元。

3 鄉(xiāng)村公共空間治理經(jīng)驗背后的內(nèi)在邏輯

宿遷市針對鄉(xiāng)村公共空間治理存在的問題，采取相關措施，并總結了一套典型的治理經(jīng)驗，而經(jīng)驗背后的內(nèi)在機制與我國經(jīng)濟發(fā)展、政治現(xiàn)象及社會背景緊密相關。加強鄉(xiāng)村公共空間治理，需要市級統(tǒng)籌、縣區(qū)管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責和村級實施等共同發(fā)揮作用。首先，鄉(xiāng)村公共空間存在社會秩序混亂和公共利益受到損害等眾多問題，僅靠村委會這一主體，無法落實鄉(xiāng)村公共空間治理任務。其次，一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村公共空間治理的受益者，因而需要超過利益一方的更高層級進行統(tǒng)籌；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有執(zhí)法權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要依托村干部開展工作，他們之間具有利益關聯(lián)。最后，由于更高層級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村干部沒有直接利益聯(lián)系，出現(xiàn)問題也可以由更高層級政府負責協(xié)調解決。

公共資源長期被侵占的現(xiàn)象與公權位缺失相互關聯(lián)，因此，各級干部應及時摸清阻礙鄉(xiāng)村公共空間治理的黑惡勢力，然后以切身行動參與鄉(xiāng)村公共空間治理工作。一方面，鄉(xiāng)村公共空間治理工作是縣級政府年度考核目標的內(nèi)容之一，關乎縣級政府的績效考核，因而，各部門高度重視，同時確保鄉(xiāng)村公共空間治理工作得到進一步落實。另一方面，加強鄉(xiāng)村公共空間治理可以增加村集體經(jīng)濟收入，調動村集體工作積極性，通過回收被侵占的公共資源、拆除違規(guī)建筑等，盤活大量資產(chǎn)資源，通過把資源轉變?yōu)橘Y產(chǎn)，增加村集體經(jīng)濟收入，提升人們的生活水平。

4 加強鄉(xiāng)村公共空間治理的啟示

鄉(xiāng)村公共空間治理是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。為加強鄉(xiāng)村公共空間治理，需充分挖掘鄉(xiāng)村公共空間潛力，不斷改善農(nóng)民住房條件，提升農(nóng)村人居環(huán)境和社會管理水平。宿遷市加強鄉(xiāng)村公共空間治理，取得了顯著成效，樹立了典型，具有重要的啟示作用。

4.1 發(fā)揮基層黨組織領導核心作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織作為鄉(xiāng)村公共空間治理的重要主體之一，發(fā)揮著意識引領、模范帶頭、組織協(xié)調等核心作用。一是意識引領作用。黨員干部在鄉(xiāng)村公共空間治理過程中發(fā)揮著重要的意識形態(tài)引領作用，基層黨委堅決落實上級黨組織關于鄉(xiāng)村公共治理作出的方針、政策、原則等。二是模范帶頭作用。黨員干部堅持發(fā)揮模范帶頭作用，率先主動退出私占的公共資產(chǎn)資源，并帶領村民積極參與公共空間治理。三是組織協(xié)調作用。在鄉(xiāng)村公共空間治理過程中，應遵循各主體積極參與的工作思路，堅持黨管方向、政府落實、公眾積極建言獻策，從而使鄉(xiāng)村公共空間治理有效落實，有序推進。在黨組織的領導下，各主體通力合作，共同解決鄉(xiāng)村公共空間治理難題，完善鄉(xiāng)村公共空間治理體系，推進基層治理體系現(xiàn)代化、高水平化。

4.2 建立適宜的村居公共場所

在鄉(xiāng)村公共空間治理過程中，針對清理出來的空間，應建立適宜村民生活的公共場所。一是做好人性化設計。設計者在鄉(xiāng)村公共空間設計過程中要避免盲目的城市化建設傾向，做好人性化設計，并且設計的公共空間位置不應過于分散，建設過程中注重數(shù)量的同時要保證質量。為保證鄉(xiāng)村公共空間建設質量，需要定期做好清潔，加強環(huán)境整治，營造宜人的空間環(huán)境。二是注重當?shù)靥厣Ｔ卩l(xiāng)村公共空間治理過程中要注重發(fā)揮當?shù)靥赜械娜瞬偶班l(xiāng)賢優(yōu)勢，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的榜樣作用，推進鄉(xiāng)村精神文化的提升，開展多樣的民俗活動，加強對公共空間的保護，形成鄉(xiāng)村的獨特記憶，喚醒人們的鄉(xiāng)土記憶和歸屬感。三是形成鄉(xiāng)村集體記憶。結合本土文化特征及特色，發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)，探索獨特的文化發(fā)展模式，形成鄉(xiāng)村集體記憶。在鄉(xiāng)村公共空間建設過程中，要注意許多公共設施應是“因需而建”，而不是“因建而建”。而要想本著地方實際需要，推動鄉(xiāng)村公共空間的重建發(fā)展，就離不開村民的自覺維護，政府規(guī)劃者也應從人們的實際需求出發(fā)，不僅要關注居住空間的外部環(huán)境，更要重視村民的內(nèi)部居住品質。

4.3 加強多元主體參與空間治理

地方事務治理具有復雜性及特殊性，尤其是鄉(xiāng)村公共空間治理，需要地方政府在把握治理方向的同時進一步提升治理能力。這就凸顯了地方政府將公共空間治理轉向地方善治的重要性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村公共空間治理過程中起著導向作用；鄉(xiāng)賢包含兩方面，即本土鄉(xiāng)賢和市外鄉(xiāng)賢，是有效加強社會治理的關鍵；村委會作為公共資源的提供者和實施政策的傳達者，在鄉(xiāng)村治理過程中承擔著承上啟下的作用，是鄉(xiāng)村公共空間治理得以延續(xù)的關鍵；村民是鄉(xiāng)村公共空間治理的直接受益者，治理的最終目的是滿足村民日常生活需要，提升個體村民的話語權和多元需求的滿足程度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)賢、村委會、村民等應圍繞公共資源配置、公共服務供給進行協(xié)商與合作，共同管理村莊公共事務，從而更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益的提升，促進鄉(xiāng)村公共空間治理的不斷完善和 進步。

4.4 構建嚴格有效的監(jiān)督體系

地方政府在鄉(xiāng)村公共空間治理過程中要利用好行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論及民眾監(jiān)督，形成有效的公共空間治理監(jiān)督體系，從而保障鄉(xiāng)村公共空間治理的成效。一是提高地方政府的行政監(jiān)督能力。一方面，加強地方政府行政監(jiān)督人員的培養(yǎng)與教育，組建一支專業(yè)性強、素質過硬、政治原則高的行政監(jiān)督隊伍，提升政府行政自查能力；另一方面，切實加強地方政府行政監(jiān)督的公開性，具體包括公共空間治理相關政策、解決手段及治理結果等。二是提升地方政府的司法監(jiān)督能力。其一，確保司法監(jiān)督的獨立性。司法監(jiān)督和行政監(jiān)督相互配合的同時，能夠根據(jù)鄉(xiāng)村公共空間治理過程中的司法要求切實發(fā)揮監(jiān)督作用。其二，確保司法監(jiān)督的配合性。在鄉(xiāng)村公共空間治理監(jiān)督過程中，發(fā)揮行政監(jiān)督的過程性、治理性監(jiān)督效能，發(fā)揮司法監(jiān)督的審判性、結果性監(jiān)督效能，確保行政監(jiān)督的治理性與司法監(jiān)督的權威性相輔相成。其三，確保司法監(jiān)督的系統(tǒng)性。把司法監(jiān)督引入地方政府公共空間治理法治過程，從而形成地方生態(tài)文明治理法治體系。三是鼓勵引導輿論及民眾監(jiān)督。為發(fā)揮好輿論監(jiān)督的作用，需要地方政府通過行政權力，利用好新聞輿論的時效性、宣傳性特點，確保公眾及時了解公共空間治理過程及部分未解決的問題，同時借助新聞媒介增強地方政府對鄉(xiāng)村公共空間治理的透明性，借以調動人們參與公共空間治理的積極性，同時提高人們的治理意識。為發(fā)揮好群眾監(jiān)督的作用，需利用好群眾監(jiān)督的現(xiàn)實性、直接性特點。為此，地方政府在鄉(xiāng)村公共空間治理過程中要起到引導作用，重視居民意見反饋，并引導人們做好監(jiān)督工作，為加強鄉(xiāng)村公共空間治理獻力 獻策。