審計監(jiān)督嵌入鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境與優(yōu)化對策

張 鳳

（廣東工業(yè)大學法學院，廣東 廣州 510090）

0 引言

隨著鄉(xiāng)村振興進程的不斷推進，地方治理審計工作受到全國各地的關注，各地紛紛出臺相關政策支持地方治理審計工作的開展，部分地區(qū)啟動了全國鄉(xiāng)村治理審計建設試點，強化關于審計方面的監(jiān)督。然而，現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村審計工作存在一些不足，鄉(xiāng)村財務糾紛頻發(fā)，包括公私事務混雜、公私權(quán)利重復、公私利益交雜、審查方式單一、審查信息管理不科學及經(jīng)濟監(jiān)管機制效率低下，導致鄉(xiāng)村審計工作難以有序展開。如果這些問題得不到有效解決，將會嚴重阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實。為此，需全面審視農(nóng)村治理的運行情況，及時發(fā)現(xiàn)審計問題，尋求解決方法，以進一步鞏固我國農(nóng)村治理和善治的基石。

有效的審計監(jiān)督是預防和控制腐敗問題的有力武器。鄉(xiāng)村審計工作的積極開展，一方面有助于鄉(xiāng)村審計人員查處違反經(jīng)濟行為準則甚至存在違法犯罪行為的村干部，并對其進行追責問責，使村干部能有效履行經(jīng)濟責任，進而促使其在行使權(quán)力時重視自我管理和自我約束能力的提升，履職盡責，擔當作為；另一方面，可以避免因為各種原因造成的鄉(xiāng)村資金使用不合理的狀況，保障鄉(xiāng)村金融安全，有序推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟可持續(xù)、高效、和諧發(fā)展。但是，在當前的審計實踐過程中還存在一些短板，財務審計資料管理不科學、鄉(xiāng)村財務審計監(jiān)督工作流程不合理、審計從業(yè)人員綜合素質(zhì)水平較低等問題成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施的掣肘。為此，如何在新時期做好鄉(xiāng)村審計工作，成為推進鄉(xiāng)村治理改革、提升治理能力必須面對和解決的現(xiàn)實問題。

1 審計監(jiān)督嵌入鄉(xiāng)村治理的價值

城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡不充分、農(nóng)村發(fā)展不足是新時期我國社會經(jīng)濟發(fā)展面臨的突出矛盾。積極探索審計監(jiān)督與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合的有效途徑，推動鄉(xiāng)村治理改革，是當前我國優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。因此，從審計監(jiān)督維度審視我國鄉(xiāng)村建設與發(fā)展，對于鄉(xiāng)村治理審計功能的發(fā)揮具有重要借鑒與啟發(fā)意義，也順應了新時期國家鄉(xiāng)村治理體系完善和治理能力提升的現(xiàn)實需要。

1.1 審計監(jiān)督是強化鄉(xiāng)村反腐倡廉建設的重要措施

農(nóng)村基層財務問題一直是國家關注的焦點，不僅關乎鄉(xiāng)村建設安全，也緊系人們的現(xiàn)實利益。為避免發(fā)生腐敗問題，開展審計監(jiān)督是關鍵。審計作為我國經(jīng)濟建設中的“免疫系統(tǒng)”，還可以監(jiān)督基層干部任免、高薪使用和重大決策等方面的責任落實情況，以此推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。因此，開展鄉(xiāng)村審計工作可以大大提高鄉(xiāng)村信息的透明度，及時有效地監(jiān)督各類基層干部行為，為鄉(xiāng)村反腐倡廉建設做出貢獻。

1.2 審計監(jiān)督是規(guī)范農(nóng)村基層財務管理的有效方式

審計工作在財務管理中發(fā)揮著重要作用。村級財務管理關系到農(nóng)民切身利益、農(nóng)村發(fā)展和社會穩(wěn)定。為確保各方利益，推動鄉(xiāng)村發(fā)展，通過審計監(jiān)督規(guī)范農(nóng)村基層財務管理是關鍵，而這也是加強農(nóng)村黨風廉政建設的核心內(nèi)容?，F(xiàn)階段，農(nóng)村基層財務管理中依然面臨諸多問題，如資產(chǎn)管理效率低、財務管理不規(guī)范等，導致財務數(shù)據(jù)信息錯漏、財務規(guī)范制度應用不合理等情況時有發(fā)生。通過全面監(jiān)督審計服務，加強鄉(xiāng)村金融審計，加大審計活動力度，可以在一定程度上便于審計人員及時了解和解決農(nóng)村基層經(jīng)濟管理問題，促進農(nóng)村基層經(jīng)濟管理工作的有序開展，進而為提升鄉(xiāng)村總體治理水平提供強作用力。因此，加大農(nóng)村財務審計力度，能夠促使農(nóng)村財務管理發(fā)揮更大效用，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

1.3 審計監(jiān)督是增進村民福祉的保障

鄉(xiāng)村治理的主要目標是保護村民的民主權(quán)利和利益。作為黨政監(jiān)察工作的重要組成部分，審計不僅是公共財產(chǎn)的“守門員”，更是公共利益的“守護者”。加強對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施情況的監(jiān)測，是審計機關的責任和義務，也是落實相關政策的必要條件，為此需始終以保障農(nóng)民的根本利益為己任，推進農(nóng)村治理改革和治理現(xiàn)代化。為確保審計工作的有序開展，相關部門應在維護公眾根本利益的基礎上提出建設性的意見，將增進人民福祉作為起點和終點，以群眾利益作為價值尺度和評判標準，在鄉(xiāng)村治理改革過程中實施審計監(jiān)督。

綜上所述，鄉(xiāng)村治理是國家治理的微觀反映，審計監(jiān)督作為國家治理的重要工具，應在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用。此外，審計監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在落實鄉(xiāng)村治理和提高鄉(xiāng)村監(jiān)管水平方面發(fā)揮著重要作用，與推進鄉(xiāng)村治理財務規(guī)范化、提升鄉(xiāng)村監(jiān)管水平密切相關，是推動鄉(xiāng)村持續(xù)良性發(fā)展的重要途徑。

2 審計監(jiān)督嵌入鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境

在推進鄉(xiāng)村善治過程中，審計監(jiān)督具有至關重要的價值，對鄉(xiāng)村治理的貢獻不容忽視。審計監(jiān)督工作的開展不僅可以大大提高村干部的素質(zhì)和工作效率，而且可以提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。但是，從審計參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)村審計監(jiān)督工作還存在一些問題。

2.1 審計監(jiān)督法律制度不完善

建立健全合理、高效的審計監(jiān)督法律制度是推進鄉(xiāng)村治理的關鍵。然而，截至目前，我國對于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟活動尚未構(gòu)建相對完整的審計監(jiān)督法律制度。目前，唯有農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計規(guī)定》，其只規(guī)范了農(nóng)村審計組織的架構(gòu)及各部門的工作內(nèi)容，無法為鄉(xiāng)村審計工作的開展提供明確的法律依據(jù)，導致審計工作流于形式，審計數(shù)據(jù)真實性大打折扣，難以滿足實際審計工作的需求。

2.2 審計程序不規(guī)范

規(guī)范化的審計程序是審計結(jié)果合法性的有力證明，也有助于避免審計過程中發(fā)生紛爭。然而在鄉(xiāng)村地區(qū)進行財務審計的過程中，針對審計報告的制訂、審計信息的收集、審計過程的處理和維護等均沒有相對詳細的規(guī)定。同時，一些工作人員出于減少工作量的私心，在審計工作中簡化審計流程，一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，后期查證難度非常大，無法確定問題源頭及相關責任人，導致審計工作往往流于形式，對審計工作成效產(chǎn)生了惡劣影響。

2.3 監(jiān)管機制協(xié)同不足

村級的監(jiān)督機制分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分，只有確保內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的協(xié)同進行，才能有效保證鄉(xiāng)村審計監(jiān)督工作的開展。然而，在實踐中，一方面部分地區(qū)迫于鄉(xiāng)村政治權(quán)力異化的壓力，村委會難以行使其獨立的監(jiān)督職能；另一方面，內(nèi)部審計與外部審計缺乏合作。村委會難以履行內(nèi)部審計職能，只能依靠外部審計，隨著時間的推移，內(nèi)部監(jiān)督空缺與有限的外部監(jiān)督之間出現(xiàn)了不平衡。此外，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督責任分工界限不清、管控不力等，大大降低了審計監(jiān)督成效。

2.4 審計人員綜合素質(zhì)欠缺

審計人員的綜合素質(zhì)是影響審計質(zhì)量的重要因素。農(nóng)村審計是農(nóng)村管理的重要組成部分，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、村民生活和社會穩(wěn)定起著不可或缺的作用。相對于城市而言，鄉(xiāng)村審計人員專業(yè)能力和素質(zhì)欠缺。此外，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差距的拉大，農(nóng)村待遇不佳，大部分優(yōu)秀的人才流往城市，導致農(nóng)村“空心化”嚴重，鄉(xiāng)村審計隊伍結(jié)構(gòu)失衡，老齡化嚴重。老齡化的鄉(xiāng)村審計隊伍在開展業(yè)務時，因能力問題很容易出現(xiàn)紕漏，影響鄉(xiāng)村審計工作的開展。近年來，部分地區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審計員經(jīng)常錯過定期職業(yè)培訓和學習的機會，在實際工作中存在知識匱乏、操作技能不足、工作力不從心等問題，導致審計質(zhì)量不盡如人意。

如前所述，我國鄉(xiāng)村審計監(jiān)督存在著審計法律制度不完善、審計程序不規(guī)范、審計監(jiān)督機制協(xié)同不足以及審計人員綜合素質(zhì)欠缺等問題，不利于鄉(xiāng)村的良性發(fā)展。當前，我國鄉(xiāng)村進入現(xiàn)代化發(fā)展的關鍵時期，必須以審計監(jiān)督為抓手，有序推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程。

3 審計監(jiān)督嵌入鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化對策

加強審計監(jiān)督是實現(xiàn)鄉(xiāng)村良好治理的有效方式。充分挖掘和拓展審計監(jiān)督在鄉(xiāng)村治理中的作用，對于加強基層干部黨風廉政建設、規(guī)范農(nóng)村基層經(jīng)濟管理、維護農(nóng)村居民切身利益具有重要意義。因此，必須強化鄉(xiāng)村審計監(jiān)督工作，推進鄉(xiāng)村的有效治理。

3.1 完善審計監(jiān)督相關法律制度，提升工作規(guī)范性

一方面，完善審計監(jiān)督嵌入鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)體系，探索建立專屬鄉(xiāng)村審計的審計指南，明確鄉(xiāng)村治理主體的職責，以保證審計工作依法進行；另一方面，定期評估審計法律制度的落實情況，及時發(fā)現(xiàn)并解決其中的低效和錯誤問題，并以此為依據(jù)優(yōu)化鄉(xiāng)村審計監(jiān)督法律制度。實踐證明，審計監(jiān)督法律制度是審計工作有效推進和農(nóng)村善治的重要保障，對我國鄉(xiāng)村審計朝制度化、法治化、規(guī)范化方向發(fā)展發(fā)揮著關鍵作用。

廣東省廣州市過去存在鄉(xiāng)村審計監(jiān)督制度不健全的問題。為此，2018 年2 月，廣州市委、市政府出臺了《廣州市關于完善審計制度若干重大問題的實施意見》及相關配套文件。2021 年，廣州市黃埔區(qū)為切實做好村級換屆審計工作，確保專項審計質(zhì)量，進一步健全和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理機制，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟審計監(jiān)督制度化和規(guī)范化建設，為農(nóng)村集體經(jīng)濟審計監(jiān)督提供了制度依據(jù)。

3.2 優(yōu)化審計程序，保障過程公正性

標準的審計程序有助于減少審計差錯，切實提升審計工作的針對性及有效性，便于審計人員用較少的精力和時間完成審計任務。如果審計流程混亂不清，審計工作方向不明確，就容易出現(xiàn)遺漏，最終影響整體審計結(jié)果。在審計程序上，相關人員要認真遵守相關規(guī)章制度，重點抓好兩點。一是要了解政策的邊界。在解決審計過程中出現(xiàn)的問題時，要堅持以事實為依據(jù)，以法律為標準，遵循有關法律、法規(guī)和政策要求，保證審計過程的客觀性、準確性。二是要通過明確信息來保證審計質(zhì)量。各被審計單位應當備有審計報告、工作表、原始資料副本、輔助資料等一系列幫助審計的材料與信息，堅持信息的完整性，并且嚴格執(zhí)行歸檔的操作流程。

黨的十九大以來，廣州市審計機關深刻理解和準確把握新時代的新特點、新使命、新部署、新要求，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以實際行動踐行習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，在廣州市勇當“四個走在全國前列”排頭兵中積極發(fā)揮審計監(jiān)督服務作用。廣州市增城區(qū)審計工作嚴格按照《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟審計條例》相關規(guī)定進行，規(guī)范審計程序，審計結(jié)果及時向公眾公布，接受監(jiān)督，取得良好成效。

3.3 建立審計監(jiān)督聯(lián)動機制，維護結(jié)果有效性

建立健全鄉(xiāng)村審計監(jiān)督聯(lián)動機制是實現(xiàn)鄉(xiāng)村良治的關鍵保障。一方面，在審計監(jiān)督嵌入鄉(xiāng)村治理過程中，應注意加強內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的有效結(jié)合，提升內(nèi)外審計的協(xié)同性，有效彌補協(xié)同不足導致的缺陷，進而推動監(jiān)督效能和效率的最大化；另一方面，審計監(jiān)督不應囿于傳統(tǒng)模式，可以與輿情監(jiān)測相結(jié)合，及時在網(wǎng)上發(fā)布農(nóng)村治理信息及相關問題，促進問題的解決。這不僅會增強審計工作的透明度，而且會在一定程度上增強審計的公正性和客觀性。

廣州市黃埔區(qū)借助網(wǎng)絡、微信、短信、公開欄等途徑，多渠道、全方位地開展審計工作宣傳和輿論引導，為鄉(xiāng)村審計工作的順利開展營造了良好的輿論氛圍。東莞、惠州、中山、陽江、清遠等市審計局與財政等職能部門建立信息共享和工作協(xié)調(diào)機制，做到溝通協(xié)調(diào)、協(xié)助配合、信息互通、成果共享。其中，東莞市截至2020 年12 月底共對556 個村進行了換屆審計工作，審查資產(chǎn)總額為1 900 多億元，發(fā)現(xiàn)問題1.9 萬項，提出意見被采納 1.1 萬條?；葜菔袑徲嬀旨哟髾z查力度，積極會同當?shù)丶o檢監(jiān)察、財政等單位對7 個縣76 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 043 個村開展聯(lián)合巡查工作，對審計內(nèi)容的側(cè)重、審計方法的運用、審計報告的編寫等方面提出了更精準的要求和建議，極大地加強了協(xié)調(diào)聯(lián)動和工作合力，提升了鄉(xiāng)村審計工作的嚴肅性和有效性。

3.4 加強審計隊伍建設，增強治理權(quán)威性

一支高素質(zhì)的審計隊伍能夠為促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供人才保障。為此，必須加強對農(nóng)村審計人員的培訓、考核和監(jiān)督，規(guī)范隊伍組織和業(yè)務活動，提高農(nóng)村審計隊伍的整體素質(zhì)。一方面，應加強對農(nóng)村審計人員的培訓，提高他們的知識和技能水平，提升鄉(xiāng)村審計工作技術水平；另一方面，應當增強審計人員的責任意識，引導其樹立科學的服務理念，積極為公眾服務，保障人民利益。此外，要建立鄉(xiāng)村財務信息共享平臺和審計人員交流平臺，加強審計人員與有關部門負責人之間的溝通。

鄉(xiāng)村審計是一項政治性、專業(yè)性較強的工作，要求審計人員具備較強的職業(yè)能力、較高的政治水平和良好的職業(yè)道德。以廣州市為例，在2020 年村級換屆選舉過程中，廣州市增城區(qū)通過對審計人員的業(yè)務知識培訓和紀律教育，嚴肅了審計紀律，增強了工作人員依法審計的責任意識。

做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，離不開審計監(jiān)督的助力，要通過審計監(jiān)督促進農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富目標的實現(xiàn)。針對鄉(xiāng)村審計監(jiān)督過程中存在的問題，可通過健全審計法律制度、優(yōu)化審計工作程序、構(gòu)建審計監(jiān)督體系、培訓審計隊伍等措施進行解決，最終推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設。

4 結(jié)論與討論

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對“三農(nóng)”政策的延續(xù)，帶動了鄉(xiāng)村金融政策的落實，推動了鄉(xiāng)村財務管理的改革，將審計職能發(fā)揮到實處，加強鄉(xiāng)村審計工作也有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實。審計機關加強實施審計監(jiān)督，是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實，維護公眾根本利益，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。實踐證明，審計監(jiān)督在鄉(xiāng)村治理中不僅可以維護村民的切身利益，同時有利于增強干部自律意識，推動村級事務民主決策，規(guī)范村級財務管理，推進鄉(xiāng)村治理民主化和科學化。就此而言，鄉(xiāng)村治理審計監(jiān)督工作的有序推進是未來鄉(xiāng)村治理和發(fā)展的重要內(nèi)容，豐富和拓展鄉(xiāng)村治理制度化形式，挖掘鄉(xiāng)村治理審計的積極作用，可促進鄉(xiāng)村優(yōu)化治理，推動鄉(xiāng)村村民自主治理的實現(xiàn)。

從審計監(jiān)督制度上入手，加強對審計工作的監(jiān)督，不斷提高審計工作的質(zhì)量和實效，做到審計助力于戰(zhàn)略、服務于鄉(xiāng)村，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在此背景下，基于鄉(xiāng)村審計推動政府、社會、個人的良性互動，對鄉(xiāng)村基層治理建設意義重大，由此推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。