村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的問題及對策

楊甜甜

（延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000）

1 問題的提出

我國在2018年開始實施農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，并頒布實施《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》。此外，2021 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，其中指出改善農(nóng)村人居環(huán)境是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點任務(wù)。

農(nóng)村人居環(huán)境的改善僅靠政府這單一主體發(fā)揮作用是遠遠不夠的。村民作為多元主體中的一元，必須充分認識到自己的主體地位，積極主動地參與農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。只有村民充分參與進去，由被動轉(zhuǎn)為主動，才能快速而有效地解決農(nóng)村人居環(huán)境整治問題。但是，從農(nóng)村實際情況來看，基層政府處于行政事務(wù)管理的末端，對所有的事務(wù)大包大攬，嚴重忽視了村民的自治能力及參與村級事務(wù)管理的權(quán)利，以至于農(nóng)村人居環(huán)境整治工作尚存在一定問題。因此，基層政府需要深刻認識到村民的主體地位，提高村民參與的積極性，保障農(nóng)村人居環(huán)境整治工作順利實施。

2 村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的必要性及其意義

2.1 必要性

農(nóng)村人居環(huán)境整治不僅僅是基層政府的事，更是與每一位生活在農(nóng)村的村民密切相關(guān)。只有讓村民最大限度地參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，才能確保村民的合法利益得到有效保障。在大力推進農(nóng)村人居環(huán)境整治工作開展的過程中，政府要充分發(fā)揮自身的引導(dǎo)作用，注重依靠村民的力量，充分調(diào)動村民的積極性。此外，與城市的環(huán)境整治工作相比，農(nóng)村的人居環(huán)境整治工作呈現(xiàn)出過度依賴政府的現(xiàn)象，其原因在于村民自身存在一定的局限性。因此，要想農(nóng)村人居環(huán)境整治工作取得有效進展，村民必須克服這種局限性，主動參與環(huán)境整治工作?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025 年）》提出，到2025年農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。為了能夠盡快實現(xiàn)這一目標，必須要激發(fā)村民參與的積極性。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作本身存在一定的復(fù)雜性及困難性，一元主體占據(jù)主導(dǎo)地位的模式已經(jīng)成為過去式，現(xiàn)階段要充分發(fā)動村民的力量，力求共商、共建、共享這一目標。

2.2 意義

農(nóng)民參與鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的前提，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的廣度與深度也深刻影響著農(nóng)村人居環(huán)境整治的進程。村民作為重要的參與主體之一，在其中所發(fā)揮的作用不可小覷。

2.2.1 促進村民自身利益的表達，實現(xiàn)真正的當家做主。村民自治制度在一定程度上劃定了村民所擁有的權(quán)利及權(quán)利行使范圍。在農(nóng)村人居環(huán)境整治的過程中，村民作為多元參與主體中的一元，能夠在此過程中真切地表達自己的利益訴求，從而激發(fā)對環(huán)境的保護欲。此外，基層政府部門也能夠及時準確地了解村民的真實意愿，隨時轉(zhuǎn)變思路，從村民自身的利益出發(fā)，督促基層政府提高自身的辦事能力，最大限度地滿足村民的利益訴求。

2.2.2 監(jiān)督公共權(quán)力的行使。從本質(zhì)上而言，村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作是一種對公共權(quán)力進行監(jiān)督的行為，能夠有效預(yù)防權(quán)力濫用及腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作開展的過程中，村民考慮到自身的某些限制，加之農(nóng)村人居環(huán)境整治是由政府主導(dǎo)、村民負責(zé)配合的工作，使得多數(shù)農(nóng)民認為人居環(huán)境整治是政府的事，對于自己所擁有的權(quán)利認識不到位，而基層政府工作人員可能會因此濫用自身權(quán)力。因此，村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治不僅可以對公共權(quán)力的行使起到監(jiān)督的作用，而且可以保證村民參與權(quán)力的行使，使得農(nóng)村人居環(huán)境整治工作得到持續(xù)展開。

2.2.3 提高村民環(huán)境保護意識。村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的過程也是一個不斷學(xué)習(xí)的過程。農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量關(guān)系村民的自身利益，村民在參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作時，不僅能夠意識到環(huán)境對于自身生產(chǎn)生活的重要性，而且能夠提高自身的環(huán)保意識，樹立保護環(huán)境的理念。

3 村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的研究現(xiàn)狀

無論是村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的現(xiàn)狀，還是影響村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的因素分析，以及如何提升村民的參與意識來更好地推進農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，此方面的研究層出不窮。邵愛云認為在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，政府一定要充分考慮村民在此過程中的主體地位，讓村民能夠自我管理、自主決策。李伯華從農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體展開論述，他認為在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，村民的參與是至關(guān)重要的。徐麗指出農(nóng)村人居環(huán)境整治工作要想取得有效進展，必須提高村民參與的積極性。徐佳慧認為村民是參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的主體，村民不僅是環(huán)境污染的制造者，也是環(huán)境整治效果的受益者。孫前路指出，村民必須要把自己的身份進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，基層政府要加大宣傳力度，投入大量的資金，引導(dǎo)村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。分析以上學(xué)者對于村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治這一問題的研究可知，村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治雖然取得了一些進展，但在具體的工作中，村民參與的形勢依舊嚴峻，總是伴隨著一些問題的發(fā)生。

4 村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的問題

我國農(nóng)村地區(qū)人口眾多，在全國總?cè)丝谥姓紦?jù)著較大比重。村民參與人居環(huán)境整治程度的高低對農(nóng)村人居環(huán)境整治工作意義重大。與過去相比，村民參與人居環(huán)境整治在內(nèi)容、形式、層次等方面都有了明顯提高，但仍然存有較多問題。這在一定程度上阻礙了村民參與農(nóng)村地區(qū)村級公共事務(wù)。

4.1 村民參與意識較弱

在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，村民由于自身的局限性，加之普遍受教育程度不高，對一些問題的認識不是特別全面，保護環(huán)境的意識也相對較為淡薄，缺乏參與人居環(huán)境保護所需具備的知識。此外，村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治是一種較為理性的經(jīng)濟行為，他們在參與某種事務(wù)的時候會優(yōu)先考慮自身利益得失。如果參與這件事情得大于失，能夠從中獲得某些利益，村民就會選擇參與其中；如果相反，他們則會保持沉默，更不會主動參與其中。他們只是在不違背公共道德的前提下，以追求自身利益最大化為目標。上述兩方面使得村民參與村級農(nóng)村人居環(huán)境整治的意識明顯降低。

4.2 村民參與機制不完善

4.2.1 激勵機制。在多數(shù)情況下，激勵機制往往都能起到積極的作用。然而，基層政府并沒有意識到給予村民適當?shù)莫剟羁梢约ぐl(fā)村民的主動參與意識，也沒有認識到村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要性，沒有形成一套切實可行的激勵機制。村民作為農(nóng)村人居環(huán)境整治的受益者，沒有足夠的主動參與意識去參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，習(xí)慣了享受由政府整治環(huán)境所帶來的利益，存有“搭便車”的心理。在村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，政府給予村民適當?shù)募畈粌H能夠提高村民參與的積極性，也能夠緩解村民的一些抵觸情緒，便于更好地開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。

4.2.2 信息公開機制?；鶎诱即鍎?wù)信息的方式比較單一，使得農(nóng)民對于村務(wù)不甚了解，從而影響了村民參與的積極性。國家環(huán)境保護總局于2007 年發(fā)布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》也沒有對信息公開的范圍進行明確界定，這在一定程度上影響了公眾的環(huán)境知情權(quán)。同時，部分農(nóng)村基層干部對村務(wù)信息公開過于表面，在涉及實質(zhì)性的內(nèi)容上往往是一筆帶過，使村民對村級事務(wù)信息的掌握及對相關(guān)法律知識的了解都較為淺薄。此外，村務(wù)信息公開缺乏村民的有效監(jiān)督。目前，大部分農(nóng)村地區(qū)關(guān)于村務(wù)信息公開并沒有建立健全監(jiān)督管理機制，并且對公開的信息內(nèi)容管理也不到位，導(dǎo)致很多地區(qū)村務(wù)信息公開的內(nèi)容和時間都具有隨意性，使村民對村務(wù)信息了解得更少，也起不到監(jiān)督作用。

4.3 村民參與渠道匱乏

村民參與人居環(huán)境整治的渠道比較單一，基本都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接召集各個村的村干部開會，然后布置環(huán)境整治工作，基本上所有的工作都部署好后，由村干部通知村民，自上而下傳遞信息。村級的各項事務(wù)往往直接由各個村的村干部開會商量決定，村民很少參與會議，村民的參與權(quán)被忽視。長此以往，村民也不愿意參與村里的事務(wù)管理，即使被要求發(fā)表意見與看法，也只是隨著村干部的要求而附和，不愿意表達自己真實的利益訴求。這導(dǎo)致在整個農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，村民并不熱衷于參與進去，僅僅是作為一個旁觀者。

4.4 村民參與形式流于表面

在村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的過程中，基層政府占據(jù)著絕對的主導(dǎo)地位，對各項公共事務(wù)有著絕對的話語權(quán)。正因為如此，才客觀上降低了村民的參與程度，使村民對于基層政府產(chǎn)生了過度的依賴性。這導(dǎo)致村民作為農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中最主要的參與主體，在參與環(huán)境整治的過程中表現(xiàn)為“被動”參與。大多數(shù)村民對人居環(huán)境的整治都采取觀望的態(tài)度，或者完全把希望寄托在政府身上。大部分村民不僅沒有意識到村民個體作為農(nóng)村人居環(huán)境污染的制造者應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任，更沒有意識到作為農(nóng)村人居環(huán)境的受益者應(yīng)更加主動地參與環(huán)境整治工作，以維護自身的權(quán)利。

5 村民參與農(nóng)村人居環(huán)境存在問題的解決對策

5.1 加大宣傳力度，培養(yǎng)村民參與意識

農(nóng)村人居環(huán)境的整治工作若想得到有效實施，更主要的在于村民這一龐大群體，使廣大村民轉(zhuǎn)變對人居環(huán)境整治的看法，提高村民參與人居環(huán)境整治的意識至關(guān)重要。首先，在環(huán)境方面，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保組織機構(gòu)必須認識到村民對于環(huán)境保護的缺失，采用一些村民樂于接受的方式對環(huán)保理念進行宣傳，引導(dǎo)村民樹立保護人居環(huán)境的理念。只有村民在認知上接受了這一理念，才能夠從生活中的小事上做起，才有興趣參與環(huán)境整治工作。其次，基層政府與村干部要從根本上找到村民參與意識缺失的原因，鼓勵村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，并且要帶頭樹立榜樣，使村民意識到參與環(huán)境整治不僅僅是一項自身的權(quán)利，也是自身在行使該權(quán)利時所應(yīng)盡的義務(wù)。最后，在進行廣泛宣傳的時候，政府要充分發(fā)揮村廣播的作用，同時在村里張貼標語，并利用好各個村的微信群，通過這些方式使村民更進一步了解農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的內(nèi)容，明確自身所扮演的角色及應(yīng)該具備的參與意識。

在培養(yǎng)村民參與意識方面，政府要讓村民充分認識到參與農(nóng)村人居環(huán)境整治是對自身擁有的參與權(quán)的正當維護，從而增強其參與的自覺性和主動性。一方面，政府要整體、全面地提高村民的主體意識，宣傳村民權(quán)利與義務(wù)，通過開展講座培訓(xùn)培養(yǎng)村民民主意識。另一方面，政府要拓寬村民參與范圍，不僅僅局限于參與農(nóng)村人居環(huán)境整治，而是讓村民充分參與村級各項公共事務(wù)的決策或會議，并在這些決策或會議中充分行使自己的權(quán)利，使其認識到自身對于保護農(nóng)村人居環(huán)境的義務(wù)和責(zé)任。

5.2 完善村民參與機制

5.2.1 建立合理的獎懲機制。給予適當?shù)莫剳褪羌ぐl(fā)村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作積極性的重要措施。一種健康、長效、合乎情理的獎懲機制必須以村民的實際需求為出發(fā)點，結(jié)合各個村莊的經(jīng)濟狀況，分析村民在參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中的各種顧慮，進而建立合理的獎懲機制來激發(fā)村民的參與熱情。首先，考慮各個村莊的人居環(huán)境整治現(xiàn)狀，預(yù)計需要的資金數(shù)目及達到怎樣的要求可以對其給予獎勵或違背什么樣的規(guī)定對其進行懲罰。其次，對于各個整治項目要設(shè)置多少獎勵、獎勵的形式有哪些等問題都要著重考慮。最后，獎懲機制一定要清楚明確，盡量使每一位村民都有一個基本的了解，不至于引起盲目參與。同時，獎勵與懲罰一定要及時，不能拖拉，否則會降低村民的期待感，進而影響村民的參與熱情。村民只有在看到了獎懲機制所涵蓋的利益時，才有可能激起參與積極性。

5.2.2 完善環(huán)境信息公開制度。對于環(huán)境信息公開制度的完善主要包括兩個方面：一是環(huán)保組織機構(gòu)，二是基層政府組織。從環(huán)保組織機構(gòu)來看，環(huán)境信息公開制度需要涉及法律層面。村民對于法律知識了解甚少，尤其是環(huán)境保護相關(guān)的法律。環(huán)保組織機構(gòu)要最大限度地打破農(nóng)村閉塞的信息孤島現(xiàn)象，使村民能夠準確了解環(huán)境保護方面的法律信息，關(guān)注農(nóng)村人居環(huán)境污染問題。對于基層政府而言，如何把政府部門和環(huán)保組織所發(fā)布的環(huán)境信息有效且快速地傳達給村民是保障村民參與環(huán)境整治工作的首要前提。此外，對村民反饋信息的獲取也是必要的?；鶎诱獜V泛聽取村民的意見與建議，對村民所反映的內(nèi)容給予積極的回復(fù)與解決，將環(huán)境整治工作做到公開透明，讓每一位村民都享有足夠的知情權(quán)?；鶎诱嚓P(guān)工作人員要定期與村民進行溝通與交流，提高村民參與環(huán)境整治的主動性。

5.3 拓寬村民參與渠道

拓寬村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治渠道包括兩個方面。一是在原有的基礎(chǔ)上細化線下參與渠道?；鶎诱M織要加大對村民意見的收集力度，通過信訪制度、政務(wù)熱線咨詢服務(wù)、村級政務(wù)信息公開欄、意見信箱等方式，給予村民充分的自由選擇權(quán)來表達自己的利益訴求，刺激村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治行動意識的產(chǎn)生。二是建立線上與線下連接渠道。目前，政府辦公的網(wǎng)絡(luò)化與現(xiàn)代化已經(jīng)取得不錯的進展，各種政務(wù)App 也在不斷優(yōu)化。基層政府組織可以對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各個村的網(wǎng)頁進行構(gòu)建，營造良好的網(wǎng)絡(luò)參與氛圍，強化村民與村級領(lǐng)導(dǎo)干部的互動，提升村級干部的服務(wù)意識與水平，使村民能夠及時通過手機、平板、電腦等智能終端了解所在村莊的環(huán)境整治狀況，激發(fā)其參與的積極性。

5.4 發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，完善村民參與及村民自治制度

村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，如果只是浮在參與的表面而不深入實質(zhì)，那么這種所謂的象征性參與將毫無意義。因此，基層政府組織需要充分發(fā)揮“引導(dǎo)者”的作用，在確立正確績效評價標準的基礎(chǔ)上改進評價和考核方法，構(gòu)建完善科學(xué)的干部績效考核體系。同時，政府應(yīng)提高農(nóng)村基層干部的綜合素質(zhì)，落實村民的政策知情權(quán)，防止決策產(chǎn)生的隨意性，杜絕村民“被動式”參與現(xiàn)象的發(fā)生，保證農(nóng)村人居環(huán)境整治工作持續(xù)展開。

此外，村民自治制度對我國廣大農(nóng)村地區(qū)的村民來說，在一定程度上維護了其權(quán)利行使的完整性，也在村級各項公共事務(wù)的決策與處理上起到了一定的促進作用。但從具體方面來看，尤其是村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的效果，在很大程度上取決于基層組織能否完全自治。在村民自主管理下，基層政府要轉(zhuǎn)變自己的身份，從管理者到服務(wù)者，賦予基層自治組織更多的權(quán)限，落實基層自治組織的責(zé)任，幫助基層自治組織構(gòu)建更加高效的運作體系，優(yōu)化村民自治制度設(shè)計，賦予基層組織中的村民更多的權(quán)利，提高村民參與的積極性，鼓勵他們參與人居環(huán)境整治工作。