現(xiàn)代化治理格局下健全鄉(xiāng)村治理體系的邏輯與推進思路
——基于河南省的實踐審視

李三輝 曹 夢

（1.河南省社會科學院，河南 鄭州 451464；2.中建七局安裝工程有限公司，河南 鄭州 450000）

0 引言

社會治理是國家治理的重要領(lǐng)域，而作為社會治理重心與重點的鄉(xiāng)村治理則是國家治理的基石。一直以來，加強鄉(xiāng)村社會治理始終是各級黨委和政府的重點工作。2021年，中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，更是直接為新的歷史條件下加強和改進城鄉(xiāng)基層治理提供了綱領(lǐng)遵循，意義重大。

1 健全鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在邏輯

1.1 健全鄉(xiāng)村治理體系是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義

長期以來，黨中央高度重視鄉(xiāng)村治理工作。尤其是黨的十八大以來，鄉(xiāng)村社會治理作為一項重要工作被擺在了突出位置，黨和國家多次重要會議就推進鄉(xiāng)村社會治理提出了意見或下發(fā)了文件，各級黨委和政府也將鄉(xiāng)村社會治理作為重點事項常抓推進。2019年，黨的十九屆四中全會專門研究了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大問題。2021年，中共中央、國務院又專門圍繞“城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)”印發(fā)了綱領(lǐng)性意見文件。在新的歷史條件下，抓好鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)、推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，是事關(guān)夯實黨長期執(zhí)政的基層基礎(chǔ)、確保人民安居樂業(yè)、維持國家長治久安的重大問題。從國家治理基本內(nèi)容和實踐操作來看，城鄉(xiāng)基層治理無疑是核心組成部分，治國理政的重點和難點在基層，治理創(chuàng)新完善的突破點也集中在基層，同時國家治理效能、社會治理效果的真實呈現(xiàn)也在基層。因此，進一步加強和改進鄉(xiāng)村治理，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化大局的題中之義。而鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一個重要方面就是結(jié)合社會實踐變化不斷完善鄉(xiāng)村治理體系、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理機制，從而提升鄉(xiāng)村社會治理成效。

1.2 健全鄉(xiāng)村治理體系是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然選擇

當前，我國已邁入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。在這個歷史方位的標定下，現(xiàn)代化國家圖景是全面的現(xiàn)代化，是基層建設(shè)發(fā)展提質(zhì)增效、短板補齊的現(xiàn)代化?；鶎訌妱t國家強，沒有城鄉(xiāng)基層的現(xiàn)代化，就難以真正實現(xiàn)國家整體層面現(xiàn)代化。站在偉大歷史進程交匯點上，加強和改進鄉(xiāng)村治理、健全鄉(xiāng)村治理體系、提升鄉(xiāng)村治理能力，是維護社會秩序安全與國家和諧發(fā)展、推進社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)?？梢灶A見的是，不斷完善鄉(xiāng)村治理機制、提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平、擴展鄉(xiāng)村治理效能，將有助于更好地實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標。唯有基層穩(wěn)固強大，基層治理有序安定，才能最大限度地保證社會和諧、運行有序、人民安居，才能為社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)構(gòu)建良好的外部環(huán)境和基礎(chǔ)保障。

1.3 健全鄉(xiāng)村治理體系是保障人民群眾美好生活向往日益實現(xiàn)的客觀需要

基層是國家的“細胞”，基層單元越往下越接近民生實際，其治理成效直接影響人民群眾生活質(zhì)量。中央和地方都在著力推動社會治理重心向基層下移，其背后有基層社會治理現(xiàn)實矛盾與客觀實際的需要，有基層量大面廣的支撐國家治理基礎(chǔ)的戰(zhàn)略考量，更有基層治理運轉(zhuǎn)與人民日常生活緊密相連的民本意識。隨著新時代社會主要矛盾的深刻變化，如何在發(fā)展中平衡與保障人民群眾日益增長的美好生活向往成為治國理政的核心主線，治國實踐中考驗的是基層治理成色，即在公共服務提供、發(fā)展成果共享、社會空間共建、生活品質(zhì)提升上是否能適應人民群眾的生活要求、滿足人民群眾的美好期待。而要達到此目標，運行于基層社會的治理體系必須適時依據(jù)社會實踐形勢變化做出調(diào)整，加快構(gòu)建現(xiàn)代化基層治理體系，夯實人民群眾暢享美好生活的治理基礎(chǔ)，使民眾在認同基層治理的同時增強獲得感、幸福感、安全感。

2 健全鄉(xiāng)村治理體系的河南省實踐審視

從近些年來河南省的鄉(xiāng)村治理實踐來看，許多地方都在夯實鄉(xiāng)村社會治理基礎(chǔ)上下了很大力氣，在推動社會治理重心向基層下移方面做了不少探索，在健全鄉(xiāng)村治理體系上進行了創(chuàng)新實踐，形成了一些成效凸顯的鄉(xiāng)村治理運行經(jīng)驗與治理樣本。

2.1 優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的政策體系

近年來，河南省認真貫徹落實黨中央的決策部署，將加強和改進基層治理工作列為重點任務持續(xù)推進，圍繞健全基層社會治理體系、完善基層社會治理格局出臺了一系列政策文本意見。近年來，河南省委一號文件持續(xù)關(guān)注加強農(nóng)村基層治理問題，結(jié)合貫徹落實《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，始終堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導，持續(xù)推進鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。為有效推進社會治理重心向基層下移，河南省不斷優(yōu)化完善“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”體制，2012年3月就確定了社會管理創(chuàng)新的試點區(qū)域，著力搭建網(wǎng)格化管理的長效機制。同時，河南省還積極落實依法治理、源頭治理、系統(tǒng)治理理念，建立省、市、縣三級矛盾化解機制，并于2014年11月出臺《省委政法委、省綜治委關(guān)于完善基層矛盾糾紛預防化解機制的指導意見》。2019年3月，河南省委、省政府正式印發(fā)了《中共河南省委、河南省人民政府關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實施意見》，對完善全省城鄉(xiāng)社區(qū)治理作出了系統(tǒng)性謀劃安排。2020年12月，中共河南省委全面依法治省委員會出臺了《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實施意見》，為河南省法治鄉(xiāng)村建設(shè)工作進行了系統(tǒng)性部署。2022年3月，《河南省鄉(xiāng)村振興促進條例》正式施行，其中要求建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，健全鄉(xiāng)村社會治理體系。

2.2 實踐運行：鄉(xiāng)村治理樣本涌現(xiàn)

考察河南省鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新性做法，發(fā)現(xiàn)鄧州市的“4+2”工作法無疑是知名度和影響力極高的典型代表。從其實施成效和后續(xù)發(fā)展看，“四議兩公開”的決策程序在全省得到了推廣，“4+2”工作法還獲得了黨和國家領(lǐng)導人的高度肯定和評價，“四議兩公開”更是被寫進了2010年中央一號文件，并明確提出要推廣此經(jīng)驗做法以加強農(nóng)村基層組織建設(shè)。為解決鄉(xiāng)村治理中的“小微權(quán)力”影響民生的大問題，漯河市郾城區(qū)緊緊圍繞河南省委提出的“基層四項基礎(chǔ)制度”，制度化推進了厘權(quán)、履權(quán)、監(jiān)權(quán)的“陽光三權(quán)”體系建設(shè)，強化了基層組織建設(shè)，促進了村級權(quán)力行使機制的規(guī)范化建設(shè)，深化了群眾參與鄉(xiāng)村治理的程度，完善了鄉(xiāng)村社會治理體系。南陽市鎮(zhèn)平縣郝堂村在新農(nóng)村建設(shè)中探索出了“政府主導、農(nóng)民資源、專家協(xié)作、就地改造”的建設(shè)模式，其在集體經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、鄉(xiāng)村社會治理上都取得了顯著成效，于2013年成為河南省唯一入選全國首批12個“美麗宜居村莊示范”名單，2014年又被原農(nóng)業(yè)部列為全國“美麗鄉(xiāng)村”首批創(chuàng)建試點鄉(xiāng)村，形成了“郝堂經(jīng)驗”。

實際上，河南省許多地方都在基層組織建設(shè)融通社會治理上下了很大功夫，形成了一些黨建引領(lǐng)下的基層治理經(jīng)驗做法。開封市自2018年以來主動適應社會結(jié)構(gòu)的新變化和城市治理的新需求，把加強基層黨的建設(shè)作為貫穿基層治理的一條紅線，強力推進了“一中心四平臺”建設(shè)，推動社會治理工作重心不斷下移，促進了基層社會治理和服務群眾水平的提升。洛陽市孟津縣探索發(fā)展了黨建引領(lǐng)“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，形成了“1+3+1”的鄉(xiāng)村治理模式，以黨支部建設(shè)筑牢了鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)，以“三治結(jié)合”促進治理效能提升，以“為民服務入村行動”增強了社會活力和人民滿意度。

3 現(xiàn)代化治理格局下健全鄉(xiāng)村治理體系面臨的問題

新形勢下的基層治理工作，尤其是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平提升方面依然存在不少問題，還有很多改善空間，需要繼續(xù)完善鄉(xiāng)村治理機制，不斷推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效。

3.1 鄉(xiāng)村治理體系中的黨組織治理主體建設(shè)薄弱，黨組織引領(lǐng)社會治理的凝聚力和效能不足

一方面，部分基層黨組織建設(shè)質(zhì)量和水平較低，呈現(xiàn)出軟弱渙散、組織建設(shè)不規(guī)范和黨員管理無規(guī)章等問題。另一方面，部分相關(guān)人員對黨建引領(lǐng)基層社會治理的思想認識不到位，沒有從全局視野深刻理解“抓好黨建就是最大政績”，沒有正確認識到基層黨建在社會治理乃至國家治理中的重要地位，沒有從政治上把握夯實執(zhí)政基礎(chǔ)、維護社會安定、保障服務人民的黨建指向，存在將黨建看作是“虛功”、非主業(yè)的現(xiàn)象。同時，基層黨建和社會治理有機融合不夠，存在黨建和治理“兩張皮”的現(xiàn)象，“懸浮”的黨建很難真正融入鄉(xiāng)村社會治理全域，加劇了基層黨建工作的形式主義風險。

3.2 鄉(xiāng)村治理體系中的社會組織參與社會治理存在內(nèi)外制約，沒有發(fā)揮出真正的效用

一方面，社會組織的培育機制尚不完善，雖然多地政府發(fā)布有支持社會組織發(fā)展的政策文件，但文件細化落實、試點操作培育的力度遠遠不足。另一方面，社會組織自身建設(shè)不力，力量弱小且分散，缺乏自主性和與政府組織平等合作的意識。同時，因欠缺專業(yè)人才隊伍保障，影響了社會組織提供高質(zhì)量、專業(yè)化服務。

3.3 鄉(xiāng)村社會治理工作機制有待優(yōu)化，治理主體職責邊界模糊且存在缺位問題。

一方面，要解決好鄉(xiāng)村社會治理中的組織體系建設(shè)不強的問題。當前基層黨建工作在機制設(shè)計上還不夠完善，權(quán)力控制的態(tài)勢傾向比較明顯?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責不統(tǒng)一的問題依然存在，公眾和社會力量參與社會治理的渠道仍未通暢便捷，仍需不斷健全共建、共治、共享治理格局中的公眾參與機制。另一方面，從國內(nèi)一些地區(qū)的鄉(xiāng)村社會治理實踐來看，治理體系中各類治理主體的職責定位仍需進一步厘清，黨組織領(lǐng)導下的村（居）民組織、民眾、市場及社會組織等參與社會治理的機制不健全。社區(qū)的過度行政化已成普遍現(xiàn)象，而承擔過多非必要職能勢必會導致其主要職能壓縮或效果大打折扣。

4 現(xiàn)代化治理格局下不斷健全鄉(xiāng)村治理體系的對策

作為國家治理的一個重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村社會治理是重點領(lǐng)域，也是難題集結(jié)領(lǐng)域。透過社會實踐的歷史演進可以發(fā)現(xiàn)，不論是中央精神要求，還是各地實踐探索，始終強調(diào)不斷健全鄉(xiāng)村治理體系，因為只要鄉(xiāng)村治理實踐持續(xù)在推進、社會發(fā)展階段持續(xù)在進階，與之相對應的鄉(xiāng)村治理體系就必須隨之更新改善。具體來說，有以下3個方面的基礎(chǔ)工作，需要在推進新時代鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中去實踐并著重做好。

4.1 持續(xù)強化黨組織建設(shè)，不斷提升鄉(xiāng)村治理體系中的黨組織治理引領(lǐng)力

中國共產(chǎn)黨百年基層治理實踐變革，百年城鄉(xiāng)社會發(fā)展變遷，百年城鄉(xiāng)治理成就躍進，如果要找尋其中最重要的成功秘籍，歸納總結(jié)其核心密碼，必定集中指向于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。順利推進黨和國家各項工作的根本保障也在于堅持黨的全面領(lǐng)導地位不動搖。新時代，無論是開展治理行動，還是標定治理方向，堅持黨的領(lǐng)導是推進基層治理的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以黨建引領(lǐng)促進基層社會治理各項工作有序開展，能夠從根本上保障基層治理穩(wěn)定有序?；赝l(xiāng)村治理實踐和農(nóng)村發(fā)展成就可以發(fā)現(xiàn)，黨的基層組織建設(shè)越強而有力，當?shù)氐陌l(fā)展程度、建設(shè)水平則越高，反之，則發(fā)展落后。因此，為更好地推進鄉(xiāng)村治理新征程，需一如既往地堅持且加強黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)，把黨的領(lǐng)導貫穿于鄉(xiāng)村社會治理全領(lǐng)域，發(fā)揮黨組織的政治引領(lǐng)和協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導作用，最大限度地發(fā)揮各大治理主體在鄉(xiāng)村治理過程中的合力，共同推進共建、共治、共享鄉(xiāng)村社會治理格局的構(gòu)筑。

4.2 不斷深化基層黨組織和各主體協(xié)同共建的“一核多元”共治模式

鄉(xiāng)村治理從本質(zhì)上看是一個系統(tǒng)工程，重在實踐操作過程，這就需要治理主體強大有力，從而更好地推進治理工作的開展。因為無論是具體實施各類治理方式、采用治理技術(shù)手段，還是達到治理高效高質(zhì)的預期目標，都需要治理主體去行動。透過中國共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理百年實踐，可以直觀地看到我國鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)一直處在變動調(diào)整之中，其大致趨勢是由單一性權(quán)力結(jié)構(gòu)走向多元分散。事實上，不管是考察國外鄉(xiāng)村社會治理模式，還是分析國內(nèi)鄉(xiāng)村治理實踐，都很容易發(fā)現(xiàn)治理體系中的主體構(gòu)成是多元化的。奮進新時代，鄉(xiāng)村治理也應當繼續(xù)堅持多元共治的治理理念和治理模式，在黨的堅強領(lǐng)導下，持續(xù)深化居民自治、社會多元力量共治實踐，不斷推動形成融合正式與非正式力量的鄉(xiāng)村社會治理共同體，不斷提升“一核多元”治理主體能力，推動鄉(xiāng)村治理不斷開創(chuàng)新局面。基層黨組織要自覺擔當起推進新時代鄉(xiāng)村治理的政治責任，切實為鄉(xiāng)村治理實踐發(fā)展把準方向、錨定目標，持續(xù)將黨的政治優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)換為治理能力和治理效能。從鄉(xiāng)村社會治理的主體參與來看，政府的政策引導與資金投入是重要推動力，但政府的權(quán)力邊界要清晰明確，基層政府應當以強化和促進公共服務為抓手轉(zhuǎn)變職能，推進政府管理與鄉(xiāng)村自治有效對接，改善政府與自治主體間的關(guān)系。同時，村民作為鄉(xiāng)村治理的最重要主體的地位必須充分體現(xiàn)，并通過激發(fā)其內(nèi)生動力來拓展居民自治實踐，提升自治能力。此外，應積極培育鄉(xiāng)村社會領(lǐng)域的各類合作社、協(xié)會及其他社會組織，以政府、社會、市場的關(guān)系理順并集聚社會共治力量，豐富鄉(xiāng)村治理主體，并充分發(fā)揮社會力量參與鄉(xiāng)村社會治理的協(xié)調(diào)作用。

4.3 著力推進鄉(xiāng)村治理方式變革，持續(xù)完善新時代鄉(xiāng)村社會治理機制

加強和改進社會治理，需要不斷完善社會治理機制，以逐步促進治理體系效能提高。從我國的鄉(xiāng)村治理實踐操作來看，始終堅持黨對鄉(xiāng)村社會治理的全面領(lǐng)導是最基本和最核心的治理邏輯，完善社會治理機制也一定是不斷健全黨組織領(lǐng)導下的鄉(xiāng)村治理體系，吸納不同社會力量共同創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式、提升鄉(xiāng)村治理質(zhì)效。構(gòu)建黨組織領(lǐng)導的鄉(xiāng)村治理體系，不管是從本質(zhì)指向還是操作實踐上，都不是一個簡單的疊加組合，而是一個復雜的系統(tǒng)優(yōu)化，無論是治理實踐的先導理念與價值思維，還是制度設(shè)計與運行體系，或是治理結(jié)構(gòu)與方式方法，都應當與時俱進地進行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向，要以更新治理理念為先導，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理意識，著重從制度建設(shè)層面來理順鄉(xiāng)村治理的機制和體系設(shè)置，提升鄉(xiāng)村治理的科學民主化與協(xié)同化水平。從治理運行思路與治理方式手段整合上來說，應堅持黨對鄉(xiāng)村社會治理的領(lǐng)導，堅持自治為本、德法共濟，激發(fā)社會組織等多元主體社會治理積極性，將自治、法治、德治這些治理原則融合進紛繁復雜的治理實踐中，使它們在不同領(lǐng)域、不同事務情境下能夠恰當發(fā)揮應有的作用，并自覺對接時代更迭中的信息技術(shù)革新與技術(shù)治理銜接，豐富完善“自治、法治、德治、智治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。從鄉(xiāng)村社會治理力量的基礎(chǔ)維度上講，村民自治無疑是核心方式，這也是我國長期以來鄉(xiāng)村治理實踐發(fā)展得出的重要有效經(jīng)驗，只有鄉(xiāng)村居民內(nèi)生動力強勁、能力充足、精氣凝聚，治理實踐才會推進迅速且高效，最終趨同于自我治理和自主治理的本質(zhì)追求。