工程投融資建設(shè)模式回購風(fēng)險(xiǎn)與控制策略研究

文／陳天 中鐵投資集團(tuán) 北京 100073

引言：

工程投資建設(shè)模式，作為我國當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的全新模式，具有多元性、精細(xì)化等一系列的特點(diǎn)，也有著特定的政府回購的性質(zhì)需求?；诜傻慕嵌榷?，政府回購實(shí)際上是一種民事行為，也是政府為了更好地得到所涉及到的建筑工程項(xiàng)目，通過工程投融資建設(shè)的模式、合同形式來確定合理的回購款項(xiàng)，并且在約定的回購節(jié)點(diǎn)向投資人支付工程費(fèi)用的一種新型的支付方式。因此，工程投資建設(shè)模式一經(jīng)興起，得到了社會各界的廣泛關(guān)注，這種方式提高了建筑工程領(lǐng)域的發(fā)展，但是潛在的回購風(fēng)險(xiǎn)仍然值得注意。

1、工程投融資建設(shè)模式回購特征及風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

1.1 回購特征

目前我國工程投融資建設(shè)模式中的回購風(fēng)險(xiǎn)具有以下幾方面的特點(diǎn)：

（1）多元化

建筑工程投融資的建設(shè)主體具有多元化的特點(diǎn)，但是在具體分析中發(fā)現(xiàn)仍然是由地方政府所承擔(dān)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，并且在這一系列項(xiàng)目中，政府會作為公共利益的代表，也是項(xiàng)目的主要授權(quán)者，所涉及到的一系列惠公資金來源是政府未來預(yù)期的財(cái)政資金，因此，政府也成為了工程投融資建設(shè)回購中的特定主題所在。

（2）階段性

政府在工程投融資建設(shè)模式過程中，需要結(jié)合投資人的實(shí)際情況以及具體的投資節(jié)點(diǎn)等一系列的內(nèi)容，還要包括投資額度和分期投資目標(biāo)來制定相應(yīng)的合同，并且分階段的確定投資人的成本以及相應(yīng)的投資效益。

（3）回購期限浮動性

根據(jù)工程投融資建設(shè)模式的性質(zhì)及投資的額度，一般回購期限短則一兩年長則七八年。除此之外，政府會給工程投融資、建設(shè)合同設(shè)置提前的回購條款，從而盡量的縮短回購的期限。而工商投融資建設(shè)模式項(xiàng)目并非是投資人與政府之間針對項(xiàng)目移交及宣告雙方之間的關(guān)系結(jié)束，需要在得到政府應(yīng)付的回購款項(xiàng)或者是完成相應(yīng)的承諾條件以后，才能夠宣告正式結(jié)束。

（4）浮動性

“十一五”期間，在水利工程勘測、設(shè)計(jì)、施工及材料方面，引進(jìn)了67項(xiàng)國際先進(jìn)技術(shù)，創(chuàng)新轉(zhuǎn)化了88項(xiàng)產(chǎn)品或技術(shù)，實(shí)現(xiàn)國產(chǎn)化儀器和設(shè)備18項(xiàng)，開發(fā)軟件30套，取得各項(xiàng)專利52項(xiàng)，成果在658個工程中得到成功運(yùn)用，促進(jìn)了我國水利工程建設(shè)技術(shù)的長足進(jìn)步。

根據(jù)工程投融資建設(shè)模式、項(xiàng)目自身特征以及不同地區(qū)的投融資模式各有不同。一般來講，整體投資金額的期限在一到八年左右，對于一些時(shí)間較短的回購跡象而言，也為兩年左右。因此，政府會根據(jù)項(xiàng)目合同來明確提前回購的內(nèi)容、條款，從而盡量縮短回購的期限。項(xiàng)目回購期間，政府及投資人彼此之間合同關(guān)系并非是在移交之后結(jié)束，而是需要在付清相應(yīng)款項(xiàng)以后才能解除。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

目前工程投融資建設(shè)模式的回購風(fēng)險(xiǎn)具有以下幾個特點(diǎn)：

（1）投資、融資風(fēng)險(xiǎn)的存在，投資資金大，資金回流風(fēng)險(xiǎn)可能增加，融資渠道過少，工程獲得投資資金比較少，極容易出現(xiàn)資金鏈斷裂的情況，所以，投融資之間具有很大的關(guān)聯(lián)性。在采用這種新型的投融資建設(shè)模式下完成的一系列工程項(xiàng)目，在經(jīng)過驗(yàn)收和竣工以后，回購方可以按照以往所簽訂的合同去履行一系列的義務(wù)。對于發(fā)起方而言，回購的風(fēng)險(xiǎn)并非是單方面的，而是會關(guān)系到整個工程建設(shè)的各個階段，因此這種風(fēng)險(xiǎn)會存在著極大的關(guān)聯(lián)性，例如工程項(xiàng)目建設(shè)時(shí)存在的一系列質(zhì)量方面的問題，或是因?yàn)橥饨缢鶎?dǎo)致的施工時(shí)間延長等情況，都無形中會對工程項(xiàng)目后續(xù)的竣工驗(yàn)收帶來一定的影響。這些消極影響若是不斷擴(kuò)大時(shí)，會導(dǎo)致工程項(xiàng)目很難按照具體預(yù)期的時(shí)間節(jié)點(diǎn)來實(shí)施后續(xù)的回購行為。

（2）工程的可控性較低。當(dāng)可控性較低時(shí)，會說明整個工程的投融資、建設(shè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)會增加。通常情況下，發(fā)起方在投融資建設(shè)項(xiàng)目中，會參與前期的準(zhǔn)備工作，但是后期投資以及項(xiàng)目的公司組建，管理參與程度較低。而許多工程所涉及到的工作主要內(nèi)容是由項(xiàng)目公司進(jìn)行管理。在這種情況下，可能會導(dǎo)致發(fā)起方對于工程項(xiàng)目以及施工的具體內(nèi)容缺乏足夠的了解，導(dǎo)致控制性以及能夠把控的內(nèi)容較少，因此發(fā)起方很難對于工程項(xiàng)目實(shí)際施工進(jìn)行監(jiān)管，會出現(xiàn)后期的材料采購以及實(shí)際性的建設(shè)問題，問題重重，更是為整個工程帶來無形中的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）發(fā)起方過于依賴。工程投融資建設(shè)中的回購工作也是在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格之后發(fā)起方所實(shí)施的。因此回購工作本身的質(zhì)量，對于評價(jià)工程投融資建設(shè)而言具有重要意義，更是衡量投融資工作建設(shè)是否能夠成功的關(guān)鍵依據(jù)所在而發(fā)起在回購過程中也要具有很大的責(zé)任，但是作為回購方，若是在回購前沒有及時(shí)分析回購過程中可能出現(xiàn)的問題、產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，以及如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，或是沒能制定相應(yīng)的策略是會很容易，因?yàn)樵诰唧w回購的過程中，一系列的問題而很難達(dá)到預(yù)期的效果，從而加劇風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

2、工程投融資建設(shè)模式回購風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容

目前工程建設(shè)投融資、回購過程中會存在以下幾點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)：

2.1 相關(guān)立法不完善

由于部分投資商“投資取巧”行為的存在，導(dǎo)致立法約束內(nèi)容仍然需要進(jìn)一步完善。目前我國仍然有許多地區(qū)政府。工作人員對于投融資建設(shè)模式的認(rèn)知和了解不夠充分。雖然這類工程項(xiàng)目已經(jīng)開始得到了法律法規(guī)的保護(hù)，但是我國與西方發(fā)達(dá)國家相比，對于工程投融資、建設(shè)模式的實(shí)踐以及法律建設(shè)方面仍然處于起步和探索階段，尚未形成專項(xiàng)的立法，導(dǎo)致在實(shí)踐中，雖然各地區(qū)政府陸續(xù)出臺了一系列地方性的文件內(nèi)容，并且支持鼓勵總承包模式。但由于立法層面尚未形成統(tǒng)一，導(dǎo)致很多地區(qū)對于工程投融資建設(shè)模式的立項(xiàng)、審批、資金使用等一系列的環(huán)節(jié)也沒能形成成熟完善的監(jiān)督管理體系。例如，在2021年5月20日，《河北省建筑工程最高限價(jià)和竣工結(jié)算備案監(jiān)督管理辦法》中，對最高限價(jià)成果文件、竣工結(jié)算文件，向省工程建設(shè)造價(jià)管理機(jī)構(gòu)告知或者備案，但是，在實(shí)際執(zhí)行中，仍然存在財(cái)政預(yù)算與實(shí)踐資金不符的情況，無法按照應(yīng)有的法律意識去進(jìn)行回購，法律意識淡薄中也加劇了投資人自身的投資風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 延遲撥付

2.3 承諾無法兌現(xiàn)

政府回購承諾或是擔(dān)保的措施無法及時(shí)的兌現(xiàn)。當(dāng)投資人考慮到工程投融資、建設(shè)模式、項(xiàng)目投資回報(bào)以及回購風(fēng)險(xiǎn)，一般是要求政府提供或者出具一系列的承諾或擔(dān)保條件，但是根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)分析得知，許多城市的單位投資工程投融資建設(shè)項(xiàng)目，使政府能夠給予企業(yè)的擔(dān)保承諾相對有限。并且即便是進(jìn)行了一些承諾和擔(dān)保，在不影響政府實(shí)質(zhì)性利益的前提下，也會在合同條款中予以體現(xiàn)。但一旦投資落地，并且在較長的建設(shè)期以及投資期內(nèi)，這一系列的擔(dān)保承諾卻很難真正得到應(yīng)有的兌現(xiàn)。

回購價(jià)款仍然需要政府最終的審計(jì)確定，因此而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)仍然值得規(guī)避。在具體實(shí)踐的過程中，許多投融資建設(shè)項(xiàng)目發(fā)起人會在合同的約定中，以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收以后政府最終的審計(jì)作為結(jié)算的付款依據(jù)，而這一條款也會導(dǎo)致投資人會承擔(dān)著巨大的不確定性風(fēng)險(xiǎn)和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，主要是因?yàn)樵诠こ添?xiàng)目投資建設(shè)以后，根據(jù)合同約定的驗(yàn)收工價(jià)計(jì)價(jià)并非是最終的結(jié)算依據(jù)。可能也會因?yàn)槭艿秸膶徲?jì)而出現(xiàn)大幅度的縮減，或者因?yàn)閷徲?jì)人員缺乏應(yīng)有的工程造價(jià)知識，導(dǎo)致一系列的審計(jì)內(nèi)容偏離正常軌道，導(dǎo)致出資人會因此而承擔(dān)更大的資金風(fēng)險(xiǎn)。

3、工程投融資建設(shè)模式回購風(fēng)險(xiǎn)控制思路及優(yōu)化策略

3.1 控制思路

為更好地提高工程投融資建設(shè)模式的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避效果，需要明確回購風(fēng)險(xiǎn)控制的思路。

（1）加強(qiáng)回購風(fēng)險(xiǎn)的識別力度，提高回收資料的鑒別能力，也要提高建設(shè)管理的識別能力。對于前者而言，在進(jìn)行工程投融資建設(shè)項(xiàng)目具體操作過程中，對于一些與回購風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的資料及相關(guān)的數(shù)據(jù)，要積極的識別管理這一系列資料數(shù)據(jù)，包括財(cái)務(wù)情況，以及各類的回收協(xié)議以及一系列的工程招標(biāo)文件和設(shè)計(jì)文件等等。因此，要加強(qiáng)回購材料的數(shù)據(jù)分析能力，才能夠提高項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識別能力。對于后者而言，工程項(xiàng)目的環(huán)境信息更多會包括國家對于工程投融資項(xiàng)目政策方面的調(diào)整和完善。工程項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際政策以及建設(shè)環(huán)境等各個方面的內(nèi)容，而通過工作人員的鑒別，能夠客觀準(zhǔn)確的分析項(xiàng)目的環(huán)境信息，從而明確的降低整個投融資工程建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，更能夠保障投融資建設(shè)工程項(xiàng)目和回購項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（2）保障工程投融資建設(shè)前期的工作質(zhì)量。在工程項(xiàng)目投融資建設(shè)之前，務(wù)必要確保對于工程項(xiàng)目的一系列建設(shè)項(xiàng)目投資預(yù)算的可明確與合理。經(jīng)過政府相關(guān)部門嚴(yán)格審批以后，要形成相應(yīng)的投資方案，確保整個工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)以及最終的清單量彼此之間相匹配。明確建設(shè)前期的工作質(zhì)量，也更有利于后期在竣工驗(yàn)收以后，安全質(zhì)量、環(huán)保、節(jié)能、回購這些風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，再提交到相關(guān)財(cái)務(wù)部門接受審核，結(jié)合市場的實(shí)際情況制定相應(yīng)的措施，并明確投資回報(bào)額、項(xiàng)目的成本投資以后，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行招商工作，更能夠從根源上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（3）不斷提高地方的管控能力，并且尋求合理的經(jīng)濟(jì)途徑來有效的規(guī)避并預(yù)防潛在的風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)投資人需要結(jié)合工程投融資、建設(shè)實(shí)際情況來制定合理的規(guī)劃，并且確定投資方式，還要加強(qiáng)投融資合同以及協(xié)議的監(jiān)督管理力度，制定科學(xué)合理的投資回報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，還要嚴(yán)格把控工程內(nèi)容建設(shè)投資中的一系列審批流程，明確投融資各個方面的責(zé)任和義務(wù)，確保工程的投融資建設(shè)工程科學(xué)性、合理性與規(guī)范性。更要加強(qiáng)對于現(xiàn)有專業(yè)管理人員的培訓(xùn)，不斷提升其理論知識培訓(xùn)水平，同時(shí)要加強(qiáng)對于工程投融資建設(shè)內(nèi)容話題探討和培訓(xùn)工作，并且引入新鮮的血液，為整個工程投融資模式風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避保駕護(hù)航。

（4）通過尋求有效的經(jīng)濟(jì)途徑來預(yù)防回購風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以使用投資者的退出機(jī)制。主要是在實(shí)際投資過程中，投資者要詳細(xì)的了解實(shí)際情況，并且給予足夠的重視，避免出現(xiàn)違約和延遲撥付的情況。一旦出現(xiàn)上述情況，要第一時(shí)間立刻停止投資，還要完善模式，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，做出充分的準(zhǔn)備，盡量地保留所有權(quán)，以確保投資的回報(bào)額度。完善監(jiān)督管理體系，來提升對于工程投融資模式的外部監(jiān)督管理的力度，也能夠提高回購風(fēng)險(xiǎn)的識別和監(jiān)控能力，明確各個方面的主體責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)外部和內(nèi)部的監(jiān)督管理，更能夠很大程度上去減少回購風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 優(yōu)化策略

通過上述分析得知，目前關(guān)于工程投融資建設(shè)模式所涉及到的一系列回購風(fēng)險(xiǎn)借貸規(guī)避。但是，我國尚未形成與之相匹配的回購風(fēng)險(xiǎn)管理體系和相關(guān)立法，使得回購風(fēng)險(xiǎn)問題重重，也無形中加劇了工程投融資建設(shè)的難度。針對這種情況更是需要從以下幾方面予以完善。

（1）需要提前做好工程投融資建設(shè)模式的項(xiàng)目可行性報(bào)告，不斷的提高對于項(xiàng)目的法律論證力度，使得工程投融資建設(shè)的回購風(fēng)險(xiǎn)能夠有充分的思路依據(jù)。換言之，工程投融資建設(shè)模式是否能夠得到順利的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)，其前提更加取決于前期的調(diào)查和論證是否充分客觀。在這過程中，要不斷的加強(qiáng)政府履約的情況，以及財(cái)政能力方面的調(diào)查，確保工程投融資建設(shè)模式完成以后，政府能夠有充分的資金去支付。而通過對于這類內(nèi)容的調(diào)查時(shí)，也主要看當(dāng)?shù)氐恼?cái)政收支情況。

例如，當(dāng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)政府有著較高的外部負(fù)債率時(shí)，則要重點(diǎn)去調(diào)查政府的負(fù)債與城市總體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平以及償債能力，是否能夠與其相互匹配。若是政府負(fù)債過多，或是通過調(diào)查中發(fā)現(xiàn)回購的準(zhǔn)備資金不足時(shí)，也能夠就此判定該工程投融資建設(shè)項(xiàng)目的回購風(fēng)險(xiǎn)較大。也要另做打算。除此之外，也要提前調(diào)查好政府回購資金的支付程序，以及渠道內(nèi)容是否被列入到政府的城建年度計(jì)劃，以及回購資金是否列入到財(cái)政預(yù)算、收支和審批流程、支付渠道等一系列的內(nèi)容，從而更能夠全面客觀的評價(jià)工程投融資建設(shè)模式、潛在的回購風(fēng)險(xiǎn)。

（2）要積極向政府去爭取合法有效的回購擔(dān)保措施。近年來，我國越來越多的建筑工程項(xiàng)目主動朝向工程投融資建設(shè)模式，這一方向轉(zhuǎn)型也為工程投融資建設(shè)帶來了巨大的機(jī)遇。而作為投資人，如何更好地回避其潛在的回購風(fēng)險(xiǎn)，仍然是一個亟待探索的過程。擔(dān)保作為一項(xiàng)新型的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略不僅合法有效也能夠幫助投資人去控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，可以從以下幾方面著手：

第一，盡量去取得財(cái)政回購承諾。在許多地區(qū)的工程投融資建設(shè)項(xiàng)目中，雖然也得到了相關(guān)政府部門的承諾書。但是，許多地方政府的回購承諾，本質(zhì)上能夠幫助政府提供償債能力，增信措施，但實(shí)際上卻很難真正達(dá)到。擔(dān)保法中具有民事?lián)５淖饔茫膊⒉灰虼硕邆漭^強(qiáng)的執(zhí)行力，因此，在實(shí)時(shí)執(zhí)行的過程中仍然會存在一系列的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要印證工程投融資建設(shè)模式，規(guī)范操作，也要從回購款項(xiàng)基于財(cái)政預(yù)算收支和審批方面起到一定的證明作用，確保資金來源回購的合理性、合法性。

第二，由于一些金融機(jī)構(gòu)以及信譽(yù)較好且資金優(yōu)良的單位會作為回購的第三方擔(dān)保，也能夠?yàn)檎蚬こ掏度谫Y建設(shè)方提供相應(yīng)的回購承諾。而通過設(shè)置第三方擔(dān)保，也可以采用一種土地出讓的收益作為回購的擔(dān)保。這種模式也開始被許多工程投融資、建設(shè)模式的投資人所采用和認(rèn)可。通過相關(guān)法律法規(guī)得知，土地出讓收支全額納入到地方的政府資金預(yù)算管理，能夠徹底實(shí)施收支兩條線的管理模式，而土地收益尚未列入到地方國庫，并且未經(jīng)政府及財(cái)政審批安排之前，則無權(quán)就未來土地出讓金做出提前的安排。

第三，對于一些土地資源尚未明確的情況下，則需要進(jìn)一步去評估地塊的變現(xiàn)能力。要求政府去承諾簽訂土地出讓第三方監(jiān)督管理協(xié)議的方式，保證投資人對于使用權(quán)的流轉(zhuǎn)以及出讓金收支情況的跟蹤調(diào)查。還可以采用一種證券化融資的方式進(jìn)行回購。例如，將工程投融資、建設(shè)模式未來的收益作為回報(bào)，將收益分成具體的份額向社會公開發(fā)售，也能夠吸引更多的公眾資金。

（3）要將合同條款與風(fēng)險(xiǎn)防范有效結(jié)合

由于許多建筑工程的投融資建設(shè)合同都是要求雙方當(dāng)事人務(wù)必要遵守相關(guān)法律法規(guī)及合同條款。只有將相關(guān)的合同條款與回購風(fēng)險(xiǎn)的防范有效結(jié)合，才能夠最大程度上去規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

第一，科學(xué)合理地設(shè)置一些合同的回購款價(jià)。是因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)的費(fèi)用，不僅是回購款價(jià)中的重要組成部分，更是融資費(fèi)用的重要基礎(chǔ)所在，因此對于回購款價(jià)會起到重要的影響作用。

第二，明確回購的支付節(jié)點(diǎn)時(shí)間的確定，在考慮到工程項(xiàng)目完成竣工驗(yàn)收備案的時(shí)間，并非是項(xiàng)目投資人所能決定的，而政府的審計(jì)期限也無法得到控制，針對這種情況，要明確支付節(jié)點(diǎn)。一般來講，許多工程項(xiàng)目的合同條款中都會約定自本工程竣工驗(yàn)收之日或是相關(guān)管理部門和業(yè)主同意之日作為首期回購款計(jì)算的節(jié)點(diǎn)。而每12個月作為一期，可以將其作為回購的節(jié)點(diǎn)，以等額本金的方式來回購支付。

第三，通過違約責(zé)任的方式，對于政府按期回購起到一定的約束和監(jiān)管力度。由于上述分析得知，政府會因?yàn)閮攤芰蚴瞧渌囊蛩囟鵁o法在預(yù)期的時(shí)間內(nèi)去支付賬款。針對這種風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，投資人可以根據(jù)政府的原因，未能按期回購的違約行為，在合同中會具體的設(shè)置一些明確違約責(zé)任的條款，通過回購利息?；蚴峭ㄟ^違約條款雙重措施來進(jìn)一步去約束政府的行為，保證政府能夠在工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)按期回購。這對于政府而言具有一定的約束力度，其中違約金比例適當(dāng)調(diào)高時(shí)，更能夠確保投資人的融資成本的回購。

結(jié)語:

綜上所述，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，工程投融資建設(shè)模式優(yōu)化完善已經(jīng)成為了一種必然的選擇。為了進(jìn)一步規(guī)避潛在的回購風(fēng)險(xiǎn)，并且不斷的提高其工程建設(shè)模式，則更是需要及時(shí)識別一系列的回購風(fēng)險(xiǎn)并加以規(guī)避。此外，健全相關(guān)的法律條款，并制定成熟合理的監(jiān)督管理體系，從而根本上促進(jìn)工程投融資建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益雙贏。