農(nóng)村土地管理與規(guī)劃中的核心問題淺析

文／吳濟烈 廣西浦北縣自然資源局 廣西欽州 535000

引言：

土地是國家發(fā)展的基礎(chǔ)，土地資源是我國最重要的資源之一。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市化進程不斷加快，為縮短城鄉(xiāng)之間存在的差距，需要對農(nóng)村土地進行科學(xué)、合理的管理和規(guī)劃。但在具體針對農(nóng)村土地進行規(guī)劃和管理過程中，還存在很多的核心問題，如亂用土地、肆意開荒開墾等違法亂紀(jì)情況日益凸顯出來。要想解決這些問題，相關(guān)管理人員必須要對農(nóng)村土地進行妥善的管理和規(guī)劃，從根本上實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

1、農(nóng)村土地管理和規(guī)劃核心問題的基本概述

在農(nóng)村地區(qū)，有很多的土地資源，能夠為廣大農(nóng)民群眾提供基礎(chǔ)的生活保證。根據(jù)農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中核心問題來說，需注重其界定的標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中，不同時代具有不同的特征，如管理政策的差異性、規(guī)劃方向的差異性和農(nóng)村地區(qū)的實際發(fā)展情況有很大的關(guān)系，也和當(dāng)時的時代背景存在莫大的關(guān)聯(lián)。

目前，在農(nóng)村土地管理和規(guī)劃過程中，存在很大的核心問題，主要表現(xiàn)在城市化發(fā)展和農(nóng)業(yè)用地之間存在的問題、旅游開發(fā)用地和農(nóng)業(yè)用地之間存在的問題。如何處理這些核心問題，是相關(guān)工作人員急需解決的事情，如果處理不當(dāng)，不僅影響社會文明進程，也會影響人民群眾的基本溫飽需求。

2、農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中核心問題的標(biāo)準(zhǔn)分析

2.1 典型性的標(biāo)準(zhǔn)

“核心”和“關(guān)鍵”的含義極為相似，在農(nóng)村土地管理和規(guī)劃過程中，有很多關(guān)鍵性問題需要解決。對于這些核心問題、或者關(guān)鍵性問題進行解決，為農(nóng)村土地管理和規(guī)劃提供一定的理論參考；從實踐方面為處理其他地域與之相同的問題提供一定的指導(dǎo)。

2.2 時代性的標(biāo)準(zhǔn)

在不同的時代背景下，農(nóng)村土地管理和規(guī)劃面對的背景也存在一定差異。不同的時代背景所影響農(nóng)村土地管理和規(guī)劃的核心問題也是不同的。在城市化進程不斷加快發(fā)展的趨勢下，有很多的開發(fā)商想讓廣大農(nóng)民群眾轉(zhuǎn)讓自己的使用權(quán)，加大對土地資源的開發(fā)力度，并在農(nóng)村建設(shè)景區(qū)、工廠、住宅，獲得最大化的經(jīng)濟效益。因此，農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中的核心問題就是建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地之間存在的矛盾，對于這一矛盾的處理，直接影響城市化的發(fā)展進程，在一定程度上對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也會產(chǎn)生影響。農(nóng)村土地管理和規(guī)劃直接關(guān)系到糧食生產(chǎn)的安全性。

3、農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中核心問題的基本特征分析

3.1 新

“新”是指在新時代背景下存在的、從沒有在農(nóng)村土地管理和規(guī)劃期間存在的問題。比如隨著城市化進程的加快發(fā)展，城市建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地之間存在巨大的問題：

（1）城市化的加快發(fā)展需要占用大量的農(nóng)村土地資源。

（2）隨著農(nóng)村地區(qū)土地資源的減少，很容易造成農(nóng)村地區(qū)的社會不穩(wěn)定，嚴(yán)重的情況下甚至不能滿足人們的基本生活需求。

3.2 共性

從哲學(xué)層面來說，共性和個性之間是可以進行過度轉(zhuǎn)化的。但在實際農(nóng)村土地管理和規(guī)劃過程中，更注重其“共性”。只有具備共性的農(nóng)村土地管理和規(guī)劃問題，才具有一定的代表性，這是其他問題所不能體現(xiàn)的意義。

如具有良好景觀條件的土地是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的基本前提，但由于土地產(chǎn)權(quán)界定問題、依法征地法律制度、土地流轉(zhuǎn)法定方式、農(nóng)村土地資源的市場體制不完善等，在農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村旅游用地過程中，政府部門、開發(fā)商、村民之間均存在違規(guī)違法行為，嚴(yán)重損害廣大農(nóng)民群眾的基本土地權(quán)利，在一定程度上也會限制鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。雖然發(fā)展鄉(xiāng)村旅游有助于推動農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，但是它也會帶來新的農(nóng)村土地管理和規(guī)劃問題。在土地產(chǎn)權(quán)界定期間，它涉及多方面內(nèi)容，如土地管理制度不完善、土地流轉(zhuǎn)管理問題、同時存在管理違法違規(guī)等問題。對此，在農(nóng)村土地管理和規(guī)劃過程中，如果存在這些問題，相關(guān)工作人員便可以總結(jié)它的共性，從而提出具體的解決方案。

4、農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中存在的核心問題分析

4.1 相關(guān)法律制度體系不健全

在我國，對農(nóng)村地區(qū)土地資源的使用也制定了相關(guān)了法律法規(guī)，如《土地管理法》、《憲法》，任何人在使用土地時必須按照相關(guān)法律法規(guī)走流程，從而確保農(nóng)村地區(qū)土地資源使用的合理性。但是，從目前我國農(nóng)村土地資源使用現(xiàn)狀來看，大部分農(nóng)民群眾缺乏相關(guān)的法律意識，在農(nóng)村土地管理和使用過程中存在諸多違法亂紀(jì)的問題，如隨意擴建土地、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、私自開墾土地等，都屬于違背《土地管理法》的問題，若是情節(jié)嚴(yán)重，相關(guān)人員甚至?xí)艿椒傻闹撇谩５珜τ谕恋厥褂脵?quán)一般都屬于一個集體，目前相關(guān)法律法規(guī)對于這一概念并沒有統(tǒng)一的界限，因此在實際農(nóng)村土地管理和規(guī)劃過程中略顯困難，從而造成土地流失問題嚴(yán)重。

4.2 缺少對土地資源利用的可持續(xù)發(fā)展性考慮

我們國家在農(nóng)村土地管理和規(guī)劃過程中，對于城市土地資源的管理和規(guī)劃明顯大于農(nóng)村土地資源的管理和規(guī)劃，規(guī)劃和管理實施的主要目的是指導(dǎo)社會方面對土地資源進行規(guī)范使用。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展速度的提升，城市化發(fā)展進程越來越快，促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度逐漸提升，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，城市邊界不斷擴張，城市周邊的農(nóng)村農(nóng)用地是根據(jù)政府部門統(tǒng)一征收后、并按照相關(guān)的程序進行開發(fā)的，導(dǎo)致農(nóng)村土地越來越少。與此同時，在鄉(xiāng)村振興過程中，大部分企業(yè)開始到農(nóng)村地區(qū)投資，占用大量耕地資源建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品加工廠，導(dǎo)致耕地數(shù)量因此減少，糧食安全也受到一定影響。

4.3 耕地管理不規(guī)范

在我國農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中，耕地管理也不太規(guī)范，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）侵占耕地問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)、水利工程的開發(fā)等，占用基本耕地面積。

（2）由于我國少數(shù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為落后，致使大部分年輕勞動力外出打工，造成當(dāng)?shù)赝恋刭Y源得不到充分利用。

（3）一些人對于開發(fā)積極性極高，但實施起來資金成本過大，致使土地資源在開發(fā)一半的時候，被迫中途停止。

（4）耕地土地資源分配不均的問題，隨著在基層土地承包聯(lián)合體制的推行，出現(xiàn)“一人承買所有土地”的現(xiàn)象，導(dǎo)致其他農(nóng)民無地可耕種。

（5）現(xiàn)如今的人口增長速度過快，從根本上可分配的耕地土地數(shù)量明顯減少，甚至大部分家庭都不能滿足自給自足的生活。

4.4 農(nóng)民群眾參與意識不強

農(nóng)村土地管理和規(guī)劃工作的根本目的就是重新整合并利用農(nóng)村土地資源，提高廣大農(nóng)民群眾的生活水平，改變農(nóng)民群眾的物質(zhì)水平。因此，在農(nóng)村土地管理和規(guī)劃過程中，相關(guān)工作人員要積極響應(yīng)農(nóng)民群眾的參與度和號召力。但是，從目前的農(nóng)村土地管理和規(guī)劃情況來看，農(nóng)民群眾參與度還需進一步提高，大部分農(nóng)民群眾對農(nóng)村土地管理和規(guī)劃的重視度相對較低，是因為這其中涉及到利益紛爭，農(nóng)村土地管理和規(guī)劃必然會導(dǎo)致集體利益和個人利益二者存在沖突，如果農(nóng)民群眾認為自身的基本利益受到侵犯時，便會采取漠視的態(tài)度，不僅影響農(nóng)村土地管理和規(guī)劃效果，也會給社會發(fā)展帶來負面、消極的影響。

5、農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中核心問題存在的原因分析

5.1 土地規(guī)劃缺少系統(tǒng)性

結(jié)合目前我國對于農(nóng)村土地管理和規(guī)劃現(xiàn)狀分析，還存在土地管理規(guī)劃和當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況結(jié)合不密切、不能做到因地制宜的開發(fā)土地資源等問題，以農(nóng)村居住房屋規(guī)劃問題比較突出。

在居住房建設(shè)之前，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，也沒有制定相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)村居住房屋隨意建造、位置凌亂，甚至房屋建造的高度、方位等都是農(nóng)民群眾自己決定的，在一定程度上很容易影響農(nóng)村的外在形象，甚至對土地資源的使用情況也產(chǎn)生很大的影響。

同時隨著農(nóng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展速度不斷增加，廣大農(nóng)民群眾的物質(zhì)生活質(zhì)量也有了很大的提升，有一定經(jīng)濟能力的農(nóng)民群眾會選擇到市里買樓，但是對于農(nóng)村地區(qū)的房屋卻依然還保留，這一部分房屋因為長時間沒人居住、沒人看管，久而久之，很容易導(dǎo)致房屋成為“危房”，嚴(yán)重的造成土地資源的浪費。

5.2 土地資源遭受嚴(yán)重的破壞

我們國家幅員遼闊，地形、地貌較為復(fù)雜，而且，我們國家的農(nóng)業(yè)用地從整體分析是比較分散的，尤其是部分在山區(qū)或者丘陵地區(qū)的農(nóng)村耕地，也呈現(xiàn)出碎片化的分布狀態(tài)，甚至不能滿足水、電、路全通的基本條件。因此，大部分農(nóng)民群眾在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，會存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強度高、作業(yè)量大、投資回報少的情況，從而加快農(nóng)村土地資源的流轉(zhuǎn)速度。在土地資源完成流轉(zhuǎn)后，當(dāng)?shù)亟⒉糠旨庸て髽I(yè)，但在農(nóng)村地區(qū)，對于加工企業(yè)的管理要求比較寬泛，再加上加工企業(yè)對土地資源執(zhí)行掠奪式耕種，很容易破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。雖然在短時間內(nèi)會增加農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟利益，但若長遠考慮會發(fā)現(xiàn)這對于農(nóng)村地區(qū)的土地資源造成十分嚴(yán)重的破壞。

由于我國加強城市化、工業(yè)化建設(shè)，大部分政府部門為了追求最大化的經(jīng)濟利益，盲目地追求建設(shè)速度和建設(shè)成效，過度使用農(nóng)村地區(qū)的土地資源，沒有對農(nóng)村和城市土地資源進行科學(xué)、合理分配，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源浪費的現(xiàn)象比比皆是，在一定程度上不僅忽略自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡性，也會造成農(nóng)村地區(qū)的土地資源利用效率偏低，嚴(yán)重時會造成農(nóng)村土地資源緊張，從而給農(nóng)村土地管理和規(guī)劃工作帶來較大的困難。

5.3 管理方法上存在問題

農(nóng)村土地管理和規(guī)劃主要目的是為了實現(xiàn)土地資源利用的最大化，但在實際農(nóng)村土地管理和規(guī)劃過程中，因為受到各種因素的影響，導(dǎo)致農(nóng)村土地管理和規(guī)劃的實際結(jié)果和預(yù)期目標(biāo)之間存在巨大的差距。雖然政府部門明確規(guī)劃農(nóng)民宅基地的使用面積，并具體規(guī)定要按照相關(guān)的審核程序去辦理，但是，在實際使用過程中，部分農(nóng)民群眾為了方便從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還是會存在占用耕地的情況。

6、農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中核心問題的解決方案分析

6.1 完善相關(guān)管理制度

農(nóng)村土地管理和規(guī)劃是一項綜合性、較為復(fù)雜的工作，需要政府工作人員采用宏觀調(diào)控手段，只有政府工作人員高度重視農(nóng)村土地管理和規(guī)劃，才能加強農(nóng)村土地管理和規(guī)劃效果的監(jiān)管。在此過程中，這就需要各部門相關(guān)工作人員一起配合完成，通過政府工作人員采取強力有效的措施，共同推動農(nóng)村土地管理和規(guī)劃工作順利執(zhí)行。

由于農(nóng)村土地管理和規(guī)劃工作比較復(fù)雜，為提升農(nóng)村土地管理和規(guī)劃質(zhì)量，政府工作人員要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況，完善相關(guān)土地管理的制度，建立切實可行的土地資源規(guī)劃機制，提高管理標(biāo)準(zhǔn)，在進行高質(zhì)量的農(nóng)村土地管理和規(guī)劃過程中，必須要區(qū)分農(nóng)村耕種用地、自用地以及商業(yè)用地，從而達到動態(tài)化管理的目的。同時，相關(guān)政府部門還要建立完善的、具有導(dǎo)向作用的系統(tǒng)框架，做好農(nóng)村土地管理的引導(dǎo)性規(guī)劃，明確農(nóng)村土地管理和規(guī)劃的基本目標(biāo)。

對于農(nóng)村常住居民的搬遷問題來說，在規(guī)劃新農(nóng)村的前提下，政府部門需要集中建設(shè)集體住房，增強農(nóng)村土地管理和規(guī)劃的效率，同時做好空置房屋、危房的管理工作，通過建設(shè)用地增減掛鉤的手段，節(jié)省建設(shè)用地面積。在比較偏遠的農(nóng)村地區(qū)開展土地管理和規(guī)劃工作過程中，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況，綜合考慮農(nóng)村土地管理和規(guī)劃情況，從而實現(xiàn)提升偏遠農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度的主要目標(biāo)。借助農(nóng)村來引導(dǎo)城市，必要的情況下可以擴寬農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展范圍。

6.2 科學(xué)合理規(guī)劃土地使用

農(nóng)村土地資源是不可再生資源，而且農(nóng)村地區(qū)的土地資源有限，因此，在具體開發(fā)農(nóng)村地區(qū)土地資源過程中，相關(guān)工作人員一定要科學(xué)、合理的對農(nóng)村土地進行管理和規(guī)劃，并通過合理的規(guī)劃模式對土地使用情況進行強制管理。

（1）相關(guān)工作人員要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地利用情況，遵照自然生態(tài)環(huán)境法則，切實解決城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中對于土地占用的矛盾，并且提高人民群眾節(jié)省用地的思想覺悟。

（2）科學(xué)、合理規(guī)劃土地使用情況，不能盲目減少耕地面積，也不能盲目占用土地資源而擴大建筑投資。從科學(xué)的層面來分析合理規(guī)劃土地情況和地方經(jīng)濟發(fā)展之間的二者關(guān)系，避免開發(fā)商為了擴大經(jīng)濟增長而無視農(nóng)村土地管理和規(guī)劃。也就是說，相關(guān)工作人員必須嚴(yán)格按照科學(xué)、合理的手段規(guī)劃農(nóng)村地區(qū)土地資源，任何人不得逾越。

（3）以保護和改善土地生態(tài)環(huán)境為基本目標(biāo)，對被工業(yè)化生產(chǎn)和歷史遺留問題遭到破壞的土地資源進行修復(fù)，保證農(nóng)村耕地用地的質(zhì)量。具體來說，相關(guān)工作人員應(yīng)使用科學(xué)、合理的手段，確定需要整治和改善的重點土地，制定具體的管理模式和管理標(biāo)準(zhǔn)，采用合理的工程技術(shù)手段對其進行有效的治理。

（4）土地質(zhì)量還需要和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，將土地治理和產(chǎn)量較低的耕地用地改善串連在一起，將土地治理和發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營結(jié)合在一塊，借助現(xiàn)代化技術(shù)、設(shè)備對土地資源進行治理，并實行日常監(jiān)測、監(jiān)管體系，通過改良土地資源和修復(fù)土地，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

6.3 加大宣傳力度

農(nóng)村土地管理和規(guī)劃不僅是政府工作部門的職責(zé)，同樣也是全民參與的一項工作，人人都要樹立起保護土地的意識。由政府部門作為引導(dǎo)，利用網(wǎng)絡(luò)媒體、電視、報紙、微信公眾號、朋友圈、短視頻等多種方式進行相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，增強廣大農(nóng)民群眾對于農(nóng)村土地管理和規(guī)劃的意識，同時提升農(nóng)民群眾對于土地歸國家、歸集體所有的觀念意識。

此外，政府工作人員必須做到深入宣傳，確保農(nóng)民群眾能夠從源頭上認識到農(nóng)村土地管理和規(guī)劃的重要性，進一步實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的節(jié)約利用。政府工作人員要積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾合理開發(fā)土地資源，而不是依靠冷酷無情的法律條款去約束農(nóng)民群眾的行為。

6.4 最大限度地保護耕地資源

耕地是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，也是糧食生產(chǎn)的重要保證，在一定程度上關(guān)系著國家社會穩(wěn)定發(fā)展情況。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下，相關(guān)工作人員在開展農(nóng)村土地管理和規(guī)劃工作過程中，要重視耕地資源的保護力度，嚴(yán)格按照國家出臺的《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，最大程度的保護我們國家現(xiàn)有的耕地資源。

（1）對于基本農(nóng)田，必須要給予最基本的保護，相關(guān)政府部門需要將其作為自身重要的工作責(zé)任。為促進農(nóng)村土地管理和規(guī)劃活動的順利執(zhí)行，將耕地保護和政府管理績效相結(jié)合，并將其列入年度重點目標(biāo)考核工作中，明確承包單位在保護基本農(nóng)田方面的責(zé)任和義務(wù)。同時，國家還需要加大土地執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊耕地利用過程中存在的違法行為，便于保證基本農(nóng)田的面積。

（2）國家還應(yīng)建立新增耕地的準(zhǔn)備制度，拓寬耕地的補充和來源渠道，積極做好土地資源的整理和復(fù)墾工作，加大農(nóng)村土地的整治力度，并采用相關(guān)方式方法鼓勵單家獨院進行異地搬遷工作，有助于擴大耕地面積。通過開展土地整治工作，有助于增加農(nóng)村耕地的數(shù)量。農(nóng)村土地管理和規(guī)劃工作的開展對于美化農(nóng)村地區(qū)的居住環(huán)境提供一定的條件，實現(xiàn)集中連片居住的目標(biāo)。

（3）土地管理部門要大力落實國家《土地管理法》，加大執(zhí)法力度，對于私自占用耕地的違法行為要進行嚴(yán)厲打擊。在開展農(nóng)村土地管理和規(guī)劃工作過程中，相關(guān)工作人員還應(yīng)該和公安部門建立合作機制，對于存在違規(guī)建設(shè)的房屋建筑，必須要勒令其進行拆除；對于建設(shè)墳地和挖沙等行為，必須要督促其回復(fù)原狀，并依照相關(guān)法律法規(guī)加強農(nóng)村土地管理和規(guī)劃，對于耕地資源的保護工作，必須要將其作為一項重要的工作，不斷加大對耕地資源保護的重視，從而為鄉(xiāng)村振興的實施奠定更為堅實的基礎(chǔ)。

結(jié)語：

綜上所述，農(nóng)村土地管理與規(guī)劃工作是一項比較復(fù)雜、長期的工作，在一定程度上關(guān)系著我國國民經(jīng)濟增長的快慢。對此，在具體農(nóng)村土地管理與規(guī)劃過程中，相關(guān)工作人員要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況，在農(nóng)村地區(qū)加大土地管理和規(guī)劃的宣傳、推廣力度，促使廣大農(nóng)民群眾認識到農(nóng)村土地管理與規(guī)劃工作的重要性，從而積極、主動地參與到土地管理和規(guī)劃工作中。同時，政府部門要配合相關(guān)工作人員，確保土地資源的合理利用，提升土地利用效率。