基于老舊住宅加裝電梯的問題思考
——以重慶市長壽區(qū)為例

文／黃季 重慶市長壽區(qū)規(guī)劃和自然資源局 重慶 401220

引言：

在2022年3月召開的全國兩會上，李克強總理在政府工作報告中專門提到“有序推進城市更新，加強市政設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，開展老舊建筑和設(shè)施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，支持加裝電梯等設(shè)施”，這已是自2018年以來連續(xù)五年“加裝電梯”寫入政府工作報告，體現(xiàn)國家持續(xù)推進加裝電梯、積極回應(yīng)解決老齡化社會帶來的痛難點的決心。據(jù)第七次全國人口普查公報，60歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貫?8.7%，較2010年第六次全國人口普查60歲及以上人口的比重上升5.44個百分點，保障老年人生活質(zhì)量不“因老而降”成為構(gòu)建具有中國特色的老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系的重要一環(huán)。

基于時代歷史原因，在2000年前后竣工入住的小區(qū)中，大部分都是六、七層的步行梯住宅，隨著人口老齡化時代的到來，居住在較高樓層的老年人面臨著“出行難”問題，他們沒有足夠的經(jīng)濟實力更換電梯房。隨著年齡的增加，腿腳不便讓上下樓成為老年人日常生活的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致部分老年人成為不愿或者無法下樓的“懸空老人”。

老舊住宅加裝電梯不僅可以解決老年人的上下樓出行難題，讓“懸空老人”不再“懸空”，還可以提高老舊住宅居民的生活舒適性，特別是緊急就醫(yī)時能節(jié)省時間。此外推動加裝電梯有利于拉動內(nèi)需，提高城市發(fā)展質(zhì)量，根據(jù)目前需要加裝電梯的老舊住宅數(shù)量，可以預(yù)計電梯相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)潛力。在疫情影響的當(dāng)下，加裝電梯對帶動經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展具有重要意義。對于“空巢老人”而言，經(jīng)濟積蓄雖然不夠購買新居，但用來裝修或者購置家具等還有富余，加裝電梯后會很大程度上提高居民裝飾“新居”的欲望，起到帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和拉動經(jīng)濟增長的作用，在抗疫復(fù)產(chǎn)期具有重要意義。

2008年2月，廣東省建設(shè)廳印發(fā)了《廣東省既有住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見》，該指導(dǎo)意見是我國首部關(guān)于既有住宅加裝電梯的地方性政策文件，使得既有住宅加裝電梯工程獲得了制度上的保障。上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會于2013年11月印發(fā)了 《上海市既有多層住宅加裝電梯設(shè)計導(dǎo)則（試行）》，是國內(nèi)第一部關(guān)于既有住宅加裝電梯的地方性技術(shù)文件。2017年6月，重慶市人民政府辦公廳發(fā)布《重慶市老舊住宅增設(shè)電梯建設(shè)管理暫行辦法》支持滿足條件的老舊住宅增設(shè)電梯。2017年8月31日《重慶市長壽區(qū)老舊住宅增設(shè)電梯工作實施方案》政策文件出臺。截止2021年底，全國許多城市均已發(fā)布關(guān)于老舊住宅加裝電梯的指導(dǎo)意見或?qū)嵤┺k法，有條件的城市提供增設(shè)電梯補貼，加裝電梯工作在各地如火如荼的開展。為進一步響應(yīng)人民群眾訴求、提升老舊小區(qū)使用功能和價值，重慶市長壽區(qū)人民政府辦公室于2020年7月印發(fā)《重慶市長壽區(qū)老舊住宅增設(shè)電梯工作實施方案》，轄區(qū)內(nèi)老舊住宅加裝電梯工作取得一定成效，但在實施過程中也發(fā)現(xiàn)了種種問題亟待解決。本文在簡要介紹重慶市長壽區(qū)老舊住宅加裝電梯工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對工作過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行分析，同時提出相應(yīng)建議。

1、重慶市長壽區(qū)概況及加裝電梯工作開展情況

重慶市長壽區(qū)（后文簡稱長壽區(qū)）地處重慶腹心，全區(qū)幅員面積1424平方公里，人口90萬，轄7個街道、12個鎮(zhèn)。城區(qū)位于重慶主城以東沿江下游，緊依兩江新區(qū)，距江北國際機場和重慶火車北站60公里，萬噸級船隊常年可通江達海，渝懷、渝利、渝萬鐵路和渝宜、長涪、三環(huán)高速交織交匯，是全市水陸交通的重要樞紐。

根據(jù)《長壽統(tǒng)計年鑒—2021》，長壽區(qū)60歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貫?5.36%，已經(jīng)遠(yuǎn)超國際通用的10%的老齡化社會標(biāo)準(zhǔn)，其中鳳城街道較為突出。鳳城街道所轄人口為20.93萬人，其中60歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貫?3.19 %，老齡化程度較為明顯。鳳城街道即平時所稱老城區(qū)，大多為建于20世紀(jì)八九十年代和21世紀(jì)初的六至八層住宅，由于設(shè)計修建時間久遠(yuǎn)，相關(guān)規(guī)范未強制要求6層左右建筑設(shè)計電梯，且基礎(chǔ)配套設(shè)施、住宅周邊環(huán)境等因素相落后，小區(qū)未成立業(yè)委會。根據(jù)對長壽區(qū)典型住宅小區(qū)的走訪，由于對周邊環(huán)境和心理因素的影響，相比于年輕人前往新城區(qū)居住而言，老年人更會選擇居住在老城區(qū)。隨著老齡化時代的逐漸到來，各種問題開始出現(xiàn)，無法滿足當(dāng)前居民追求高品質(zhì)高質(zhì)量生活的需求。當(dāng)前居家養(yǎng)老社區(qū)養(yǎng)老依然是我國養(yǎng)老的主要形式，在不搞大拆大建的今天，總體發(fā)展方向已轉(zhuǎn)為城市存量空間資源提質(zhì)增效，改造原有住宅，提升住宅適老化水平是當(dāng)前一個重要的課題。

自2017年開始實施《重慶市老舊住宅增設(shè)電梯建設(shè)管理暫行辦法》到2022年3月以來，累積受理加裝電梯申請211件，組織公示240余次，因異議暫緩辦理20余件，辦理完結(jié)工程規(guī)劃許可149件。

異議多由低樓層業(yè)主提出，訴求包括：影響采光通風(fēng)、房屋貶值要求補償、擔(dān)心房屋結(jié)構(gòu)安全、通道變窄影響出行、費用分?jǐn)偛缓侠砗瓦\行噪音大影響日常生活等。

2、主要問題

2.1 籌集資金難度大

首先是錢的問題，經(jīng)估算，加裝一臺電梯費用約30萬元，包含前期管線遷移、土建施工和購買電梯等，加裝費用相對較高，根據(jù)《重慶市長壽區(qū)老舊住宅增設(shè)電梯工作實施方案》，7層以上老舊住宅加裝電梯有相應(yīng)補助，但加裝電梯費用主要靠業(yè)主自行協(xié)商籌集，分?jǐn)傎M用的多少需要根據(jù)層數(shù)和戶數(shù)確定，低樓層居民一般不出錢或只出較少部分，一梯四戶分?jǐn)傎M用明顯少于一梯兩戶，加之部分居民為社會弱勢群體或是經(jīng)濟條件較差，一次性支出萬余元，對他們來說是一個不小的負(fù)擔(dān)。后續(xù)電梯運行維修也將是一個持續(xù)的費用支出。如果業(yè)主對加裝電梯及后續(xù)運行產(chǎn)生的費用分?jǐn)傠y以達成一致意見，電梯后續(xù)工作將無法開展。

2.2 業(yè)主意見難一致

一般來說，老舊住宅申請加裝電梯時，首先申請業(yè)主需要征求業(yè)主意見，準(zhǔn)備申請書、業(yè)主書面同意意見和示意圖等申請材料，經(jīng)過公示征求意見等流程。但是在實際操作中，申請業(yè)主往往未廣泛征求低樓層業(yè)主意見，或是對現(xiàn)行政策有所誤解，認(rèn)為戶數(shù)面積達到三分之二就可以審批動工；亦或是知道低樓層業(yè)主不同意，不主動溝通。協(xié)調(diào)不同樓層業(yè)主之間的訴求，確保全部業(yè)主一致同意加裝電梯是老舊住宅成功加裝電梯的關(guān)鍵。就加裝電梯而言，高樓層業(yè)主使用電梯的意愿非常強烈，低樓層業(yè)主則較少使電梯，特別是一樓業(yè)主不使用電梯。同時因原住宅設(shè)計時未預(yù)留電梯井，加裝電梯后難免對原住宅采光通風(fēng)有所影響，部分電梯還會出現(xiàn)占用小區(qū)綠地的現(xiàn)象。此外，加裝電梯帶來的低樓層和高樓層之間的利益失衡，使得業(yè)主矛盾更加突出。就房價而言加裝電梯高樓層可能升值，低樓層特別是一樓因加裝電梯帶來的采光通風(fēng)影響存在相對貶值可能，低樓層業(yè)主還面臨著加裝電梯帶來的電梯維修費、電梯安全責(zé)任等相關(guān)的隱形成本的壓力。加之如果一層業(yè)主與高樓層業(yè)主存在潛在矛盾，如下水管疏通費用分?jǐn)偛缓侠?、高空拋物等，協(xié)調(diào)工作將難見成效。而且在實際工作中，部分高樓層業(yè)主協(xié)調(diào)態(tài)度強硬，認(rèn)為電梯是必須加裝的，輿論也傾向高樓層，低樓層業(yè)主的利益得不到保障，提出異議的業(yè)主直接就不接受調(diào)解，這也導(dǎo)致業(yè)主難以達成一致意見。

不使用電梯的一樓業(yè)主在加裝電梯后，或多或少會損失利益，主要表現(xiàn)為出行便利度降低或影響日常生活，而往往受影響的程度難以直接評估，沒有一個公認(rèn)的市場價格來衡量加裝電梯造成的損失和獲得的收益，業(yè)主之間存在信息差，也出現(xiàn)過一層業(yè)主“獅子大開口”，要求得到大額補償，這也是意見難達成一致的重要原因。

2.3 存在潛在合同糾紛

電梯公司水平參差不齊，導(dǎo)致安裝電梯質(zhì)量存在潛在風(fēng)險。電梯品牌繁多，如果業(yè)主選擇小眾品牌電梯，可能會出現(xiàn)多年以后無相關(guān)零部件更換。老舊住宅在加裝電梯時，出現(xiàn)過拖延工期、欺騙業(yè)主甚至偽造審批手續(xù)和“卷款跑路”等不良現(xiàn)象，因業(yè)主過早與第三方電梯公司簽訂合同，但公示階段出現(xiàn)異議，電梯不能審批通過，導(dǎo)致電梯合同無法履行，就可能會出現(xiàn)無法協(xié)商退款，需要起訴解決等問題。同時電梯公司可能將土建部分外包出去，易出現(xiàn)施工現(xiàn)場材料亂堆放、安全防護措施不到位和未嚴(yán)格按圖施工等現(xiàn)象。

2.4 居民自治能力不足

老舊住宅加裝電梯大多是政府引導(dǎo)，居民自行申請，但部分老舊小區(qū)沒有物業(yè)和業(yè)委會，缺乏專業(yè)指導(dǎo)，在加裝電梯過程中往往導(dǎo)致項目推進緩慢。以長壽區(qū)為例，加裝電梯主要包括征求意見、確定電梯方案、公示、規(guī)劃許可、施工圖備案、申請檢驗監(jiān)督、現(xiàn)場施工等步驟。在過程中還需要協(xié)調(diào)管線、設(shè)計等單位，業(yè)主牽頭人多為熱心代表，不了解相關(guān)專業(yè)知識，同時與屬地街道社區(qū)缺乏溝通協(xié)商。一旦遇到業(yè)主提出異議，加裝電梯就可能失敗。加裝電梯施工過程和后續(xù)維保過程業(yè)主自身難以進行有效監(jiān)督。

2.5 權(quán)責(zé)主體不清

以長壽區(qū)加裝電梯為例，實施方案規(guī)定“電梯產(chǎn)權(quán)人自主管理的，電梯產(chǎn)權(quán)人為電梯使用單位；電梯產(chǎn)權(quán)人委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理的，物業(yè)服務(wù)企業(yè)為電梯使用單位；電梯屬共有產(chǎn)權(quán)的，共有產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當(dāng)書面委托電梯管理人，電梯管理人為使用單位；建設(shè)單位未將電梯移交、委托給其他單位管理的，建設(shè)單位為使用單位”?？紤]部分小區(qū)和單體樓棟沒有物業(yè)，較大可能申請增設(shè)電梯的所有業(yè)主成為電梯使用單位，因申請時低樓層業(yè)主出資費用較少，在后續(xù)維?；虬l(fā)生安全問題時低樓層業(yè)主承擔(dān)多少責(zé)任和費用，業(yè)主內(nèi)部如何達成一致意見、承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。比如誰與電梯維保公司簽訂協(xié)議，履行義務(wù)；電梯因安全問題被特種設(shè)備行業(yè)主管部門要求整改，相關(guān)的法律文書由誰簽字，其余業(yè)主是否認(rèn)可，具體責(zé)任分配等一系列問題將會出現(xiàn)。

3、有效推進加裝電梯的建議

3.1 引導(dǎo)社會資本加入

現(xiàn)加裝電梯費用多由業(yè)主自行籌集，對部分經(jīng)濟困難業(yè)主有一定壓力。建議引導(dǎo)鼓勵社會資本積極參加老舊住宅加裝電梯，制定地區(qū)準(zhǔn)入門檻、成本收益、風(fēng)險分擔(dān)等標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)資本進入?？刹捎枚喾N融資模式，擴展資金來源的途徑主要包括：業(yè)主自籌、社會投資、政府補貼、使用大修基金、公積金等?？刹捎蒙鐣Y本前期投資修建電梯和負(fù)責(zé)電梯維保，后期業(yè)主刷卡使用或者按年繳納使用費用，電梯廣告收益歸社會資本所有等方式減輕經(jīng)濟困難業(yè)主一次性支出較大的壓力，讓更多人使用上電梯、回家更便捷。

3.2 建立民主協(xié)商機制

高低樓層利益失衡是老舊住宅加裝電梯失敗的主要原因之一。這需要屬地街道社區(qū)充分宣傳，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，合理引導(dǎo)確定補償標(biāo)準(zhǔn)，形成各方利益均衡的局面。社區(qū)是政府體系中最基層的組織架構(gòu)，其治理能力影響城市治理績效。社區(qū)作為政府與業(yè)主之間溝通交流的橋梁，有著不可忽視的作用。申請業(yè)主應(yīng)與社區(qū)保持溝通，讓社區(qū)了解項目進程，由社區(qū)指導(dǎo)業(yè)主廣泛征求意見，特別是低樓層業(yè)主，必要時可通過電話、現(xiàn)場走訪等方式保證業(yè)主應(yīng)知盡知，在前期把異議協(xié)調(diào)好，做好異議業(yè)主的工作，了解異議業(yè)主訴求，將矛盾前移，避免出現(xiàn)手續(xù)辦理完成有業(yè)主反對甚至阻撓施工等問題。引導(dǎo)業(yè)主通過屬地鎮(zhèn)街矛盾協(xié)調(diào)平臺解決問題，避免矛盾激化導(dǎo)致反對業(yè)主不接受調(diào)解。

3.3 加強施工現(xiàn)場監(jiān)管

老舊住宅加裝電梯施工位置多為單元樓道出口，施工前應(yīng)制定安全防護方案，減少施工噪聲，科學(xué)合理堆放材料，兼顧周邊業(yè)主的生活和出行。在保證質(zhì)量和安全的前提下，盡快完成施工。施工完成后，將建筑垃圾和未使用的材料及時撤場，恢復(fù)場地平整。同時，各管線權(quán)屬單位需密切配合，做好與業(yè)主對接工作，迅速響應(yīng)搬遷管線，杜絕施工單位自行遷移管線，保證施工現(xiàn)場及周邊管線安全。建設(shè)行業(yè)主管部門需對現(xiàn)場進行檢查，對發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范施工行為及時責(zé)令整改。

3.4 強化加裝電梯宣傳

政府可通過報紙、活動日等方式強化政策宣傳，使廣大群眾知曉加裝電梯的條件、申請流程等，樹立正確的輿論氛圍，形成群眾支持加裝電梯的良好氛圍，在宣傳過程中可結(jié)合講解合同簽訂法律知識來提高業(yè)主積極性。可通過舉辦最美電梯、講加裝電梯故事等活動來向社會展示電梯形態(tài)美與樓棟和諧美。引導(dǎo)業(yè)主結(jié)合城市更新項目，統(tǒng)一設(shè)計，協(xié)調(diào)時間同時施工，避免出現(xiàn)改造道路管線和加裝電梯重復(fù)破壞場地、減少施工對業(yè)主的生活影響，打造具有可復(fù)制性的標(biāo)準(zhǔn)化示范小區(qū)，向社會宣傳推廣。

其次可以通過政策進小區(qū)或結(jié)合普法活動一起進行政策信息宣傳，為業(yè)主宣傳講解加裝電梯的好處、申請流程和財政補貼等信息，保證信息完整直達業(yè)主，告知業(yè)主需要協(xié)調(diào)時主動聯(lián)系社區(qū)，提高業(yè)主知法懂法水平。

3.5 全過程引入第三方機構(gòu)

整個加裝電梯流程較為復(fù)雜，需要有專業(yè)工程經(jīng)驗的業(yè)主參與監(jiān)督，在實際申請過程中，可由政府部門、社會機構(gòu)和熱心業(yè)主組成第三方機構(gòu)，指導(dǎo)業(yè)主完成申請材料準(zhǔn)備、電梯位置型號選擇等，同時業(yè)主提出異議時，指導(dǎo)搭建協(xié)調(diào)平臺，提升業(yè)主間矛盾協(xié)調(diào)能力。在業(yè)主與電梯安裝公司簽訂合同時，引入法律咨詢機構(gòu)，保證業(yè)主權(quán)益不受損害。在合同費用方面，可參照農(nóng)民工工資監(jiān)管平臺，業(yè)主將費用交至第三方機構(gòu)（如銀行監(jiān)管平臺），在加裝電梯過程中按照合同約定完成一步，付一部分費用，讓整個流程在陽光下，防止出現(xiàn)合同詐騙。同時政府搭建多方市場平臺，邀請資質(zhì)較好的電梯安裝公司、物業(yè)及電梯維保公司加入，讓業(yè)主看得見、有的選，對其中公司出現(xiàn)合同違約等問題采取風(fēng)險警示或者降級等措施，降低風(fēng)險，提高業(yè)主的認(rèn)同感。由政府聯(lián)合電梯行業(yè)、業(yè)主代表指導(dǎo)加裝電梯費用分配標(biāo)準(zhǔn)，如以4層分配系數(shù)為1,3層為0.9,2層為0,5層為1.1，6層為1.2，樓層數(shù)越高系數(shù)越大，同一層的分配可選擇均分或者專有部門面積占樓層總面積比例，同時考慮樓棟是否經(jīng)濟較為困難的業(yè)主（如低保戶），約定電梯使用過程產(chǎn)生的費用分配，引導(dǎo)對加裝電梯確受影響的低樓層業(yè)主給予適當(dāng)補償，讓小區(qū)環(huán)境更加和諧融洽。

3.6 明確權(quán)責(zé)劃分

如果老舊住宅加裝電梯出現(xiàn)無物業(yè)公司的情況，可由申請加裝電梯業(yè)主共同委托專業(yè)電梯維保公司或者引入物業(yè)進行日常維保，將第三方公司或者物業(yè)作為使用單位，明確相關(guān)責(zé)任；如果業(yè)主未進行委托，可由一名受委托業(yè)主作為使用單位，享受權(quán)利承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，其余業(yè)主承擔(dān)安全連帶責(zé)任，簽訂書面協(xié)議，如果受委托業(yè)主出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)變更，新產(chǎn)權(quán)業(yè)主重新與申請業(yè)主簽訂協(xié)議，明確責(zé)任權(quán)利?？捎上嚓P(guān)政府部門出臺標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，指導(dǎo)業(yè)主簽訂，能有效業(yè)主與使用單位之間的權(quán)利義務(wù)劃分，更好的解決電梯加裝后續(xù)問題。

結(jié)語：

老舊住宅加裝電梯是一項讓“懸空老人”追求更高品質(zhì)生活的有效途徑，我們需要嚴(yán)格落實中央和省市部署要求，更好更快的讓更多群眾裝上電梯，解決好老舊住宅“出門第一步回家最后一公里”。隨著長壽區(qū)加裝電梯工作的開展，越來越多的樓棟有了電梯，老年人下樓變輕松了。為繼續(xù)推進長壽區(qū)加裝電梯工作的順利進行，切實辦好辦扎實民心工程，不讓民心工程變成民怨工程，應(yīng)在政府統(tǒng)籌下，不斷優(yōu)化工作方案，反思總結(jié)問題，積極探索更有效的、科學(xué)的工作體制機制，努力把長壽區(qū)老舊住宅加裝電梯這一民心工程做好做實。