高校審計助推高校治理：職能、范式與路徑

■牛媛媛

一、引言

高校治理作為國家治理的一部分，其理念創(chuàng)新和制度安排對于高校的自我發(fā)展、健康發(fā)展十分重要。在推進高校治理進程中，要達到權力制約、責任履行和行政效率提升，離不開高校審計的職能發(fā)揮，高校審計又作為高校治理的一項制度安排，通過不斷強化理念、方法的創(chuàng)新，推進高校治理現(xiàn)代化。當然，高校治理的獨特屬性及復雜性，使得審計職能有別于其他范疇的審計，聚焦于教育目標實現(xiàn)，審計結果在于完善高校管理控制及人才培養(yǎng)。而不同高校治理進程和治理水平的差異，在審計協(xié)同治理的結構、內(nèi)容、任務和方法上都要適時調(diào)整；顯然，高校審計要服從高校治理的要求，為高校治理能力現(xiàn)代化服務。不過，傳統(tǒng)的合規(guī)性審計已不適應高校治理的要求，審計職能在監(jiān)督檢查的基礎上需要不斷拓展和深化，高校審計在積極融入高校治理體系的前提下，應重新審視職能定位，尋求新的路徑突破。

二、高校審計職能取向：為高校治理結構優(yōu)化提供服務

1.職能轉(zhuǎn)型。

審計作為國家治理體系的有力“執(zhí)行者”，其職能轉(zhuǎn)變必須服從服務于國家治理的客觀需要，隨著國家治理現(xiàn)代化進程不斷推進，審計職能不應局限于單一的經(jīng)濟監(jiān)督，而要擔負多職能的服務角色，延伸到審計管理，要求提供管理咨詢的增值型服務。以服務高校治理需求為導向，高校審計作為高校治理體系中的關鍵環(huán)節(jié)，不僅要做好查錯防弊的工作，對高校受托的高層管理在重大決策、資源配置情況實施審計監(jiān)督，對基層部門及責任人實施責任監(jiān)督，還要對高層管理在重大決策、制度建設以及基層部門政策落實、制度執(zhí)行等方面做出績效評價，這些方面都是高校治理的重要內(nèi)容，高校審計實際上已成為服務于高校全面治理的重要憑仗。以突出學校人才培養(yǎng)為目標，通過審計的評價建議，幫助高校完善管理流程、優(yōu)化管理結構，扎實各部門責任履行，最終促進高校事業(yè)發(fā)展。審計項目實施都要圍繞學校的教學、科研及高校建設而展開，提出具有可行性的審計意見和建議，為決策層解決治理問題提供決策依據(jù)。

2.職能定位。

審計職能轉(zhuǎn)型，關鍵在于理清新的職能定位，而定位反映的是審計工作的價值取向。在國家治理背景下，審計工作在實施審查和評價一切經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的同時，應發(fā)揮建設性作用，著力于治理結構和治理體系完善中深層次問題的審查與分析，并尋求解決問題的更有效路徑。由此，審計應跳出“為控制而審計”的思維范式，審計視角將由關注微觀執(zhí)行層向宏觀戰(zhàn)略層傾斜，在做好合法性和合規(guī)性審計的同時，更好促進組織總體發(fā)展目標的實現(xiàn)。高校治理包括制度建設、資源利用、部門效率和教育目標實現(xiàn)等多層面內(nèi)容，高校審計作為高校治理的重要手段，著眼于“管理+效益”，其職能應定位于創(chuàng)造價值和提高組織運作效率，積極參與學校戰(zhàn)略、經(jīng)濟決策、風險控制等一系列學校發(fā)展事務，并對內(nèi)部治理結構運行的績效進行評價。目前，大部分高校審計側(cè)重于事后的查錯補漏，大量工作具體于財務收支、經(jīng)濟業(yè)務的細節(jié)，沒有能從學校治理高度著手，難以從機制上、價值創(chuàng)造上全面服務于高校治理的需要。

3.職能分解。

高校治理帶來高校審計職能轉(zhuǎn)型和新定位，其服務的專有屬性不斷得到強化，既在審計過程和審計環(huán)節(jié)達到了制衡目的，又能跳出具體操作的傳統(tǒng)束縛框架，從高校治理的戰(zhàn)略性、全局性的制度建設上發(fā)揮積極作用，其職能已涵蓋高校治理的全部活動。

評價與監(jiān)督。此項職能作為審計的基本職能，體現(xiàn)高校審計概念化、既定式的部門分工和責任，審計有責任對高校經(jīng)濟活動的真實性、合法性和有效性監(jiān)督檢查，對各部門的責任履行評價建議，并通過跟蹤審計督促審計整改，使各種經(jīng)濟活動和管理更符合制度要求，并且對學校內(nèi)部方針政策執(zhí)行情況及高校運營風險進行監(jiān)控，達到內(nèi)部控制精細化、精準化?？傮w上，其基本職能旨在建立健全內(nèi)控制度，強化管理，達到糾正錯誤、嚴防弊漏、提高效益的目的。

咨詢與建議。監(jiān)督和評價更多是發(fā)現(xiàn)問題，而要解決問題，審計職能還要進一步延伸，被審計對象更期待的是提供咨詢建議，審計需要提供更多這樣的增值服務。從內(nèi)容上看，審計建議更側(cè)重于管理流程、風險控制，審計重點從財務收支的規(guī)范性向政策落實、履職盡責、揭示風險等管理范疇演變，審計咨詢與建議的職能在擴大，其影響越來越高。對于高校治理而言，咨詢與建議重在發(fā)現(xiàn)治理中的問題，并通過揭示問題和提供解決方案，達到高校治理優(yōu)化，審計工作更多聚焦于學校風險管理和部門績效，其活動范圍涉及高校制度建設、教學效果、科研成果、責任落實的各個方面，其職能也更傾斜于體制、機制的構建，提出合理化建議，促進高校制度建設。

考核與修正。經(jīng)濟責任審計延伸到績效審計，對被審計單位執(zhí)行效率做出審核和評價，是審計參與治理的又一項職能改變。高校主要業(yè)務活動具有更強專業(yè)性，以培養(yǎng)人才為中心，績效審計的內(nèi)容分解最終歸為人才培養(yǎng)的目標實現(xiàn)，以契合高校治理服務教育事業(yè)發(fā)展的需要。對于部門的績效審計是以評價教學科研管理的制度建設為重點，以部門協(xié)同管理和執(zhí)行力度為主線，從管理機制健全、運行成本、管理效率、履職效能、可持續(xù)發(fā)展等方面實施績效審計，具體指向的是部門責任履行以及服務于學生教學水平、學科建設、師資隊伍建設等問題。對于項目的績效審計是對照預算目標和具體指標，考核項目實施的投入產(chǎn)出率、進展程度、服務滿意度等。通過部門與項目考核，變審計監(jiān)督為績效考核，達到制度化考核的效果。

三、高校審計因應高校治理的審計范式改變

1.由單一情形審計向全面型審計轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)審計只關注經(jīng)濟責任的審計，而現(xiàn)代審計已擴展到績效審計、風險審計，不僅審查制度執(zhí)行的合理性、合法性，還要考核管理運行的效率性、效益性，審計對象和審計內(nèi)容全覆蓋。從審計過程來看，審計已由事后審計向事前、事中的審計前移，重在對風險進行預知和防范，而不僅是揭示問題。事實上，從國家治理實現(xiàn)社會綜合性發(fā)展的目標以及全社會參與的屬性認識，審計不僅要全面介入治理的各項社會事務，更要介入全部的治理環(huán)節(jié)。由此出發(fā)，為完善學校內(nèi)部治理，高校審計也要以經(jīng)濟責任審計為基點，對學校制度建設的合理性、政策執(zhí)行的有效性、公共資金的效益性進行監(jiān)督、評價和建議，在專項資金使用、基建、后勤、科研、資產(chǎn)等領域?qū)崿F(xiàn)審計全覆蓋。而由全面性審計延伸到全過程審計，對重大項目審計，要審查其合法性、完整性及效益性；對風險點較大的領域，要將審計監(jiān)督關口前移。聚焦風險預知和發(fā)現(xiàn)問題，加強審計跟蹤，為審計整改提供切實可行的意見建議，實現(xiàn)高校治理有效。

2.由聚焦內(nèi)部權力運行向?qū)W校治理效能轉(zhuǎn)變。

審計焦點在于對權力的制約和監(jiān)督，無論是財務審計、績效審計還是管理審計，都是使權力運行更加規(guī)范化，以此保證資源利用更符合公共利益的需要。通常，這種監(jiān)督主要圍繞內(nèi)部控制展開，并作為廉政建設的一個重要手段，審計重點以權力運行軌跡為主線。但在服務于國家治理背景下，防范化解各種風險成為審計的突出方向，審計職能重在加強社會風險監(jiān)管，理清責任鏈條，提高履責能力。聚焦高校治理，審計職能發(fā)揮旨在改善組織運營和實現(xiàn)人才培養(yǎng)目標，以經(jīng)濟責任審計為起點，不斷加強對高校權力運行的制約和監(jiān)督力度，并且使高校管控機制更加完善、制度建設更加長效化。圍繞高校教育目標的實現(xiàn)，以“改進高校治理”為導向，建立權責明晰的工作推進機制，把高校審計納入高校治理體系中，逐步建立并完善內(nèi)部控制監(jiān)督評價制度，揭示和防范重大風險，從整體上提升高校治理效能。

3.由內(nèi)部控制向治理能力轉(zhuǎn)變。

治理效能的提高，關鍵在解決問題中的能力突破，治理能力體現(xiàn)的是主體參與社會治理活動中發(fā)揮功能的程度，參與積極性及參與的有效辦法、技術支持，都會對治理效能產(chǎn)生影響。審計中的監(jiān)督、鑒證、評價、建議等職能發(fā)揮能制約和促進治理主體創(chuàng)新管理理念、提高辦事效率，進而提升治理能力。高校審計作用發(fā)揮體現(xiàn)高校治理能力的高低，作為一種基本制度安排，可以有效約束權力運行和經(jīng)濟責任落實，使教學工作、科研工作、財務管理、人事管理等各項事務做到執(zhí)行有度。但這種審計僅限于責任界定，旨在保障政策制度的有序運行，而不可能達到全面有效治理，要使高校治理達到更高效率和更高效益，還需通過治理績效審計改變整個高校治理的能力結構，重點在于各參與治理主體的業(yè)務能力、責任履行、工作作風以及工作方法的創(chuàng)新。從學校管理角度出發(fā)，加強績效的考核、評價，更能反映主體參與治理的積極狀態(tài)，將審計結果的整改與獎懲考評相結合，是把審計作為一種績效考核的制度范式對治理能力提升施加影響，審計也將跳出一般內(nèi)部控制的框架，作為一種治理能力建設發(fā)揮強有力的監(jiān)督評價功能。

4.由單一審計部門審計向協(xié)同審計轉(zhuǎn)變。

治理格局建立于共建共治的制度基礎，只有促使各主體的積極參與和各部門的協(xié)同努力，才能達到有效治理。審計參與共建共治的制度安排，并非審計部門單打獨斗，而是要與紀檢監(jiān)察、財務管理、組織人事等部門通力合作，包括審計計劃制定、審計實施、審計跟蹤、后續(xù)問題整改等環(huán)節(jié)，都需要取得相關部門的理解支持和共同參與。積極促成審計與這些部門聯(lián)動，形成審計“合力”，有利于審計觸及真實問題、深層次問題，也有利于審計工作順暢開展，并可以保證審計意見落實整改。高校審計對高校經(jīng)濟活動、政策執(zhí)行及教學目標完成情況的檢查驗證，所涉及的部門、任務要求比較復雜，黨委、行政部門、教師、學生等多主體參與其中，缺少這些力量的有力配合，將難以達到審計的更好效果。目前，相關主體參與高校協(xié)同審計的積極性并不高，審計業(yè)務與其他部門業(yè)務之間相互隔離，信息交流匱乏，審計工作所獲得的支持有限，不利于審計工作的有效開展，審計質(zhì)量難以保證，審計整體效果有待改善。

四、高校審計在優(yōu)化高校治理結構中職能發(fā)揮的途徑

1.服務高校治理要求，提高高校審計水平。

高校審計在降低學校決策風險、促進責任履行和提升部門效率等方面，發(fā)揮了無可替代的作用。無論是開展的專項審計調(diào)查、識別重大風險，還是對接管理需求，搭建審計咨詢服務平臺，高校審計都是以服務高校治理為導向?；趯徲嬄毮艿母淖儯咝徲嬕獓@人才培養(yǎng)的目標實現(xiàn)，聚焦高校事業(yè)發(fā)展中面臨的重大問題去布局，一方面推動高校審計職能轉(zhuǎn)型定位，增加價值增值能力。另一方面開展全面型審計和全過程審計，對高校的中長期發(fā)展提出合理建議，提升學校治理效能。具體說來，就是在對高校治理結構、治理環(huán)境等總體治理狀況進行分析與評估的基礎上，確定審計方向和審計重點，立足于服務思維，不斷提高審計水平。

2.優(yōu)化審計結構設置，推進審計治理制度化與常態(tài)化。

審計結構設置是推進審計治理制度化的基石，只有審計結構更優(yōu)化，才能從組織上和制度上保證審計的獨立性和權威性。從高校治理的戰(zhàn)略思維出發(fā)，以制度建設的完整性和制度執(zhí)行的有效性為基本框架依據(jù)，賦予高校審計在高校治理結構中的獨特地位。通過加強審計機構獨立設置與審計人員配備力量，突出審計的獨立性和權威性，并由審計獨立提升高校審計在治理體系中的地位，在此基礎上不斷推進高校審計的制度化與常態(tài)化。

3.建立多主體參與的協(xié)同審計模式。

增強審計監(jiān)督合力，構建全覆蓋、多部門協(xié)同、互動的高校審計監(jiān)督體系，必將大大提升審計質(zhì)量和審計效益。首先應建立計劃協(xié)同機制，審計計劃的制定是審計流程的切入點，須與其他各監(jiān)督部門、職能部門積極溝通，將其他監(jiān)督部門的意見和建議融入審計計劃中，有利于審計活動展開時獲得更多部門的理解和支持。其次要建立聯(lián)系協(xié)調(diào)機制，依靠信息共享和共用，激發(fā)校委、部門、教師和學生參與審計的積極性，依靠信息共享和共用，使審計全覆蓋，發(fā)現(xiàn)審計盲區(qū)，把內(nèi)控缺陷或舞弊行為遏制在萌芽狀態(tài)。三是建立整改協(xié)同機制，審計部門和其他監(jiān)督部門形成對問題整改的聯(lián)動，能增強整改的主動性，促進被審計單位對問題的積極整改。

4.提升高校審計能力。

高校審計能力水平反映出高校治理能力水平，提升高校審計能力，應打破審計思維模式，創(chuàng)新審計方式方法。其中首要的是加強審計人員的專業(yè)技術能力[5]。專業(yè)技能受制于知識結構和實踐鍛煉，因此，應優(yōu)化高校內(nèi)部審計人員的知識結構，而提升審計人員的知識水平重在培養(yǎng)，所以更需要健全審計人才的培養(yǎng)機制。信息化、大數(shù)據(jù)化背景下，還要加強高校審計人才的信息化能力建設?；诖?，審計人員必須加強業(yè)務學習，擴展審計業(yè)務知識面，并且能善于理論與實踐相結合，根據(jù)審計項目具體要求，在審計項目實踐訓練中，提高審計操作技能，使自己成為查賬取證能手、分析研究高手。另外，還要加強審計人員的思想作風建設和品質(zhì)培養(yǎng)，打造一支思想過硬，道德品質(zhì)過硬的審計隊伍，提升審計執(zhí)行的自覺性與主動性。

總之，要提升高校治理下的審計效能，就要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單一的審計思維，著力增強審計人員的創(chuàng)新意識，提升高校審計人員創(chuàng)新能力，要重視內(nèi)部審計人員的配備和培養(yǎng)。不僅如此，還要加強高校審計自身建設，進一步明確內(nèi)部審計定位和職能，完善高校內(nèi)部審計工作機制，增強高校審計獨立性；在加強對學?；A性工作審計監(jiān)督的同時，不斷拓展審計的新方法、新領域和新模式，從而更好建立制度化、常態(tài)化的高校審計全覆蓋的工作機制。