私填水庫(kù)建別墅，如何查處引紛爭(zhēng)

□ 朱迪

案 情

近日，某縣生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源等部門同時(shí)收到了該縣檢察院訴前檢察建議，要求立即查處并組織拆除位于該縣三江水庫(kù)范圍內(nèi)的違建。

三江水庫(kù)是一座占地10.67 萬(wàn)平方米的小型水庫(kù)，地處丘陵山區(qū)，環(huán)境優(yōu)美，由鐘某承包進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖。

2020 年1 月，該縣集中清理整頓水源保護(hù)地網(wǎng)箱養(yǎng)殖后，鐘某轉(zhuǎn)而開發(fā)旅游業(yè)，堆填了幾處庫(kù)岔水面修建別墅。

2020 年6 月，鐘某已建成休閑別墅4 座，總占地面積約1600 平方米，建筑面積約3600 平方米，另有8處別墅正在施工堆填平整。鎮(zhèn)水利站接村民舉報(bào)后，要求鐘某停止施工，并通知鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府隨即通報(bào)縣生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源等部門，卻因各部門對(duì)于執(zhí)法主體理解不同，遲遲未能啟動(dòng)查處程序。直到縣檢察院在三江水庫(kù)附近的村莊開展扶貧助農(nóng)活動(dòng)時(shí)了解到相關(guān)情況，才啟動(dòng)公益訴訟程序，正式對(duì)相關(guān)管理部門提出訴前建議。

分 歧

鐘某填庫(kù)建房行為涉嫌違反《防洪法》等多部相關(guān)法規(guī)，但由誰(shuí)作為執(zhí)法主體，各方意見不一。

縣水利主管部門認(rèn)為，三江水庫(kù)不是國(guó)家注冊(cè)水庫(kù)，不屬于部門管理范圍。2018 年，生態(tài)環(huán)境主管部門將三江水庫(kù)劃為飲用水水源保護(hù)區(qū)，鐘某在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為，屬污染飲用水水體的活動(dòng)，涉嫌違反《水污染防治法》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)由縣生態(tài)環(huán)境主管部門組織查處。

縣生態(tài)環(huán)境主管部門認(rèn)為，已對(duì)鐘某在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)箱養(yǎng)殖的行為進(jìn)行了查處整頓。但在核查鐘某填庫(kù)建房時(shí)，他出具了臨時(shí)建筑的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，鐘某未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，涉嫌違反《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)由縣自然資源主管部門組織查處。

縣自然資源主管部門認(rèn)為，建設(shè)工程規(guī)劃許可證是鎮(zhèn)規(guī)建站20 世紀(jì)90年代核發(fā)給三江水庫(kù)管理所的，在水庫(kù)大壩東側(cè)建設(shè)臨時(shí)管理用房，有效期是1 年，無(wú)論是批準(zhǔn)建設(shè)位置，還是許可對(duì)象，都與鐘某建設(shè)行為不符。鐘某堆填水體建房占用的是水體，而不是土地，并不屬于違法占地范疇，違反的是《防洪法》《水法》等法律法規(guī)，應(yīng)由縣水利主管部門組織查處。

評(píng) 析

要點(diǎn)一：填庫(kù)建房影響防洪安全

無(wú)論是填埋水庫(kù)，還是庫(kù)區(qū)建房，都可能會(huì)影響防洪安全，在實(shí)施前應(yīng)經(jīng)過充分論證，并經(jīng)水利主管部門審批。在沒有合法手續(xù)的情況下，在水庫(kù)庫(kù)區(qū)范圍內(nèi)私自填庫(kù)建房，違反了《水法》第三十七條規(guī)定：“禁止在江河、湖泊、水庫(kù)、運(yùn)河、渠道內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪的物體和種植阻礙行洪的林木及高稈作物。禁止在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物以及從事影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)?！币约啊斗篮榉ā返诙l規(guī)定：“河道、湖泊管理范圍內(nèi)的土地和岸線的利用，應(yīng)當(dāng)符合行洪、輸水的要求。禁止在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)。禁止在行洪河道內(nèi)種植阻礙行洪的林木和高稈作物。在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，應(yīng)當(dāng)限定航速。限定航速的標(biāo)志，由交通主管部門與水行政主管部門商定后設(shè)置?！备鶕?jù)上述規(guī)定，雖然部分小型水庫(kù)日常管理職責(zé)下放到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利站，但對(duì)侵占、破壞水利設(shè)施的執(zhí)法查處職責(zé)仍為水利主管部門，無(wú)論此類行為是否同時(shí)違反了其他法律法規(guī)，水利主管部門都應(yīng)履職到位。

本案中，鐘某為建休閑別墅，私自填埋水庫(kù)的水體水面6666.67 平方米，渣石規(guī)模近萬(wàn)立方米，已涉嫌建設(shè)妨礙行洪的建筑物。按該縣的“三定”方案來看，縣水利主管部門的職責(zé)包括了負(fù)責(zé)全區(qū)范圍內(nèi)重大涉水違法事件的查處，在發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法線索后，應(yīng)依據(jù)《水法》《防洪法》等相關(guān)法律法規(guī)及時(shí)組織查處，查處過程中，若發(fā)現(xiàn)同時(shí)涉及縣生態(tài)環(huán)境等其他主管部門職責(zé)的可將線索移交，或協(xié)調(diào)聯(lián)合查處。

要點(diǎn)二：填庫(kù)建房影響水源安全

水庫(kù)除了蓄洪、灌溉等水利功能，若劃入飲用水水源保護(hù)區(qū)，還承載著為周邊區(qū)域提供干凈、安全飲用水的生態(tài)功能。飲用水水源保護(hù)區(qū)周邊區(qū)域的環(huán)境狀況及污染風(fēng)險(xiǎn)由環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行監(jiān)管。

在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)填庫(kù)建房威脅到飲用水水源安全，依據(jù)《水污染防治法》第六十五條規(guī)定：“禁止在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目；已建成的與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉。禁止在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動(dòng)。”以及第六十九條規(guī)定：“飲用水水源受到污染可能威脅供水安全的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令有關(guān)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采取停止排放水污染物等措施，并通報(bào)飲用水供水單位和供水、衛(wèi)生、水行政等部門；跨行政區(qū)域的，還應(yīng)當(dāng)通報(bào)相關(guān)地方人民政府。”因此，環(huán)境保護(hù)主管部門有責(zé)任對(duì)填庫(kù)建房造成飲用水水源受污染的情況進(jìn)行查處。

本案中，鐘某無(wú)論是在飲用水水源保護(hù)區(qū)搞網(wǎng)箱養(yǎng)殖，還是后來的填庫(kù)建房行為，都違反了《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定。縣生態(tài)環(huán)境主管部門未向自然資源主管部門核實(shí)，便以鐘某出示了三江水庫(kù)管理所的臨時(shí)建筑建設(shè)工程規(guī)劃許可證為由，不對(duì)其進(jìn)行查處，屬于未正確履行法律所賦予的職責(zé)。

要點(diǎn)三：填庫(kù)建房不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃

無(wú)論是在什么地方建設(shè)都應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃，都要辦理用地、規(guī)劃等相關(guān)手續(xù)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十五條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的鐵路、公路、港口、機(jī)場(chǎng)、道路、綠地、輸配電設(shè)施及輸電線路走廊、通信設(shè)施、廣播電視設(shè)施、管道設(shè)施、河道、水庫(kù)、水源地、自然保護(hù)區(qū)、防汛通道、消防通道、核電站、垃圾填埋場(chǎng)及焚燒廠、污水處理廠和公共服務(wù)設(shè)施的用地以及其他需要依法保護(hù)的用地，禁止擅自改變用途。”可見，在水庫(kù)范圍內(nèi)建房也應(yīng)辦理相關(guān)的審批手續(xù)，未經(jīng)批準(zhǔn)填庫(kù)建房應(yīng)由自然資源主管部門根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十六條的規(guī)定依法進(jìn)行處罰。

本案中，鐘某違法建筑物位于水庫(kù)飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，既不符合該縣的土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃，也未辦理任何用地、規(guī)劃等相關(guān)手續(xù)?？h自然資源主管部門認(rèn)為其不屬于違法占地范疇的說法，屬于未正確理解法律規(guī)定。無(wú)論是用地堆填水面體，還是原來的水庫(kù)庫(kù)岸，只要?jiǎng)e墅建設(shè)的用地是在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，就違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十五條的規(guī)定，縣自然資源主管部門應(yīng)依法組織查處，并強(qiáng)制拆除恢復(fù)原貌。

綜上所述，水庫(kù)在防洪、灌溉、城市供水等方面具有非常重要的作用，是重要的民生工程。為確保水庫(kù)安全運(yùn)行，《水法》《防洪法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《水污染防治法》等多部法律法規(guī)都有規(guī)范水庫(kù)管理的相應(yīng)條款。

近年來，隨著城市擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的不斷擴(kuò)大，侵占水庫(kù)管理范圍土地、破壞工程設(shè)施、污染水質(zhì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了水庫(kù)的安全，使得飲用水源經(jīng)受著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。填庫(kù)建房是侵占水庫(kù)的常見形式，產(chǎn)生的垃圾不僅污染水源，也破壞水庫(kù)及岸邊的生態(tài)，違反了水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等方面的法律法規(guī)。

飲水安全和我們每個(gè)人的生活息息相關(guān)，水源地一旦被污染將危及千家萬(wàn)戶。而這類生態(tài)環(huán)境問題屬公益訴訟重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等相關(guān)管理部門在查處填庫(kù)建房等違法行為的依法履職情況也受到檢察部門的監(jiān)督，各職能部門不應(yīng)以執(zhí)法查處也涉及其他部門職能而相互推諉。從執(zhí)法實(shí)踐來看，處理填庫(kù)建房需要綜合運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)等手段，僅靠單個(gè)部門往往難以快速解決問題，需要整合行政資源，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，組織聯(lián)合執(zhí)法，切實(shí)增強(qiáng)查處的針對(duì)性和有效性。

本案中，三江水庫(kù)庫(kù)容250 萬(wàn)立方米，除了灌溉之用，也是縣自來水廠的水源?？h檢察院就水庫(kù)管理履職問題發(fā)出公益訴訟的訴前檢察建議，引起縣政府的高度重視，責(zé)成相關(guān)部門立即處理?？h生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合城管、水利、自然資源以及公安等多部門組成的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)，對(duì)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法建筑開展聯(lián)合清拆行動(dòng)，對(duì)水庫(kù)庫(kù)區(qū)范圍內(nèi)的違建房屋依法進(jìn)行了查處拆除。