新野縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展現(xiàn)狀與對策研究

□鄒儀凰，譚 丹

（中南林業(yè)科技大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，湖南 長沙 410004）

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是一種“保姆式”的經(jīng)營管理模式，可以有效解決土地撂荒、粗放經(jīng)營等問題。2022 年中央一號文件明確指出，要圍繞重點、薄弱環(huán)節(jié)、小農(nóng)戶，大力發(fā)展單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)、全過程的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)。

1 新野縣農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)基本情況

新野縣地處河南省西南部，轄266 個行政村，農(nóng)戶數(shù)15.8 萬戶，耕地面積7.13 萬hm，是全國無公害蔬菜生產(chǎn)基地示范縣和全國糧食生產(chǎn)先進縣，在農(nóng)業(yè)種植業(yè)中，以小麥、棉花為兩大支柱產(chǎn)業(yè)，芝麻、花生、玉米、薯類、瓜類、煙、麻等占有一定比重，年產(chǎn)小麥17 萬t、玉米6.8 萬t、花生及其他油料18.5 萬t。該縣擁有規(guī)模較大的蔬菜基地2.33 萬hm，無公害蔬菜0.04 萬hm，6 個品種獲得了國家無公害農(nóng)產(chǎn)品的認證。該縣開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作社有736 個，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有179 個，企業(yè)有116 個，各類農(nóng)業(yè)服務(wù)專業(yè)戶有412 個，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面積0.99 萬hm，占該縣耕地面積的13.8%。

2 新野縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

采取隨機抽樣的方法，以問卷調(diào)查和訪談相結(jié)合的方式進行，針對新野縣農(nóng)村的實際情況展開調(diào)研，范圍較廣，調(diào)查結(jié)果可以為新野縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展提供有益的借鑒。

為確保抽樣數(shù)據(jù)來源的代表性，選取沙堰鎮(zhèn)、五星鎮(zhèn)、新甸鋪鎮(zhèn)、上港鄉(xiāng)和城郊鄉(xiāng)等5 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共發(fā)放問卷250 份，有效回收243 份，問卷有效率為97%。調(diào)查問卷圍繞以下4 個方面進行設(shè)計，分別是農(nóng)戶主體特征、農(nóng)戶家庭特征、農(nóng)戶外部環(huán)境特征及農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管意愿情況。

2.1 農(nóng)戶主體特征

農(nóng)戶是參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的主要決策者，其年齡、身體狀況、受教育程度、農(nóng)戶類型以及家庭耕地面積，對農(nóng)戶是否參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管縣有一定的影響作用。

通常情況下，年齡較小、受教育程度較高的農(nóng)民更有可能通過各種渠道了解農(nóng)業(yè)農(nóng)村新政策，更容易接受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)。相反，年長者的戀土情結(jié)相對于年輕人來說更重，并且對于新政策缺乏足夠的參與熱情和能力，在處理此類問題時常常充當“旁觀者”，不太愿意接受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)。

在243 份問卷中，45 歲以上的農(nóng)戶占63.4%，初中及以上學(xué)歷的農(nóng)戶占35.8%，表明多數(shù)被調(diào)查者年紀較大、文化程度較低。另外，農(nóng)戶健康水平越低，越需要耕收、田間管理托管服務(wù)，參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的意愿就越強，受訪者中有29.3%的農(nóng)戶身體健康狀況較差。

2.2 農(nóng)戶家庭特征

非農(nóng)收入方面，年非農(nóng)收入在1 萬元以下、1 萬～2 萬元、2 萬～3 萬元、3 萬～4 萬元和4 萬元以上的農(nóng)戶分別是24 戶、38 戶、31 戶、74 戶和76 戶，分別占樣本總量的9.8%、15.6%、12.7%、30.4%和31.5%，說明新野縣農(nóng)戶通過外出打工可以獲得更高的非農(nóng)業(yè)收入。

家庭勞動結(jié)構(gòu)方面，非農(nóng)業(yè)人口為1人、2 人、3人和4 人或4 人以上的農(nóng)戶數(shù)分別為18 戶、64 戶、93 戶、36 戶和32 戶，分別占樣本總量的7.4%、26.3%、38.3%、14.8%和13.2%，說明在農(nóng)村中兼業(yè)農(nóng)民比例較高。

2.3 農(nóng)戶外部環(huán)境特征

從土地角度分析，新野縣農(nóng)戶家庭平均用地面積為0.5 hm，超過0.667 hm家庭用地面積的僅占29%。由于農(nóng)戶的耕地少，多數(shù)農(nóng)戶耕地不到0.33 hm，這對發(fā)展機械化、規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有不利影響。耕地面積較小的農(nóng)戶，自家勞動力可以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)需求較小。新野縣絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭的承包地面積為0.06～0.66 hm，基本符合“人均一畝三分地，戶均不足十畝地”的小農(nóng)經(jīng)濟格局。

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策認知角度分析，38%的受訪者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管一無所知；44%的受訪者只了解一點；18%的受訪者了解較多。可見，新野縣農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策了解不多，政府宣傳普及程度較低。

為了問卷調(diào)查順利進行，首先向被調(diào)查者介紹了有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的含義及有關(guān)政策，并根據(jù)被調(diào)查者對其所掌握的知識調(diào)查農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管認知評價，其中通過親朋好友的介紹是最主要的信息獲取渠道。其次宣傳推廣農(nóng)民專業(yè)合作社。在調(diào)查中，28.8%的受訪者表示，當?shù)卣聪蚬娦麄鬓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策；65%的受訪者表示，偶爾進行宣傳。2018 年以來，南陽市開展并實施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)項目，但新野縣尚未全面落實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策，大部分被調(diào)查者希望當?shù)卣嗯e辦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管宣傳活動。

2.4 農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管意愿情況

在本次調(diào)查中，有效樣本總數(shù)為243 戶，其中愿意參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的農(nóng)戶數(shù)為96 戶，占樣本總數(shù)的39.5%；不愿意參加的農(nóng)戶數(shù)為147 戶，占樣本總數(shù)的60.5%。超過1/2 的受訪者不愿意參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。由此可見，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)在調(diào)查區(qū)未被農(nóng)戶普遍接受。

愿意參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的96 戶農(nóng)戶中，有62 戶農(nóng)戶家中只有婦女和老人種地，一些種植環(huán)節(jié)需要人手和機械的幫助，參與生產(chǎn)托管可以彌補農(nóng)業(yè)勞動力不足或家庭主要勞動力外出工作造成的勞動力短缺，這一部分農(nóng)戶占愿意參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管數(shù)的64.5%。有28.1%的農(nóng)戶認為參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)后，自己可以全心全意外出打工，省時省力，解決“誰來種地”“如何種地”的問題。25.2%的農(nóng)戶愿意參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是因為與托管組織簽訂合同，文本明確規(guī)定雙方責任利益，可以降低風險。

在不愿意參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的147 戶農(nóng)戶中，有49 戶農(nóng)戶（占不愿意參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管總數(shù)的33.3%）從未聽說過當?shù)赜修r(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，對此項服務(wù)并不了解；有43 戶農(nóng)戶（占不愿意參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管總數(shù)的29%）擔心托管土地會帶來風險，這部分農(nóng)戶多數(shù)年齡較大，思想較為保守，對新事物的接受能力較差。22.4%的農(nóng)戶認為自己完全有能力種地，家中有小型機械，基本不需要此項服務(wù)，這部分農(nóng)戶以中青年為主，身體健康，種植經(jīng)驗豐富。15.35%的農(nóng)戶對此項服務(wù)不滿意，認為有的服務(wù)組織收費過高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管費用每年15 000 元/hm，費用高于當?shù)厥袌鰞r格，收費標準制定不合理。

3 新野縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)發(fā)展中存在的問題

3.1 農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管缺乏積極性

首先，農(nóng)戶認知不足。農(nóng)村中大多農(nóng)民文化水平不高，對國家政策不知情，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為新興事物，部分受訪者表示對這個概念很陌生，從未聽說過，也有農(nóng)戶即使聽說過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，也認為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管和土地流轉(zhuǎn)是同一事物，兩者在本質(zhì)上并無區(qū)別，存在概念上的混淆，并且不了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管組織提供的具體服務(wù)內(nèi)容，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展進程。

其次，農(nóng)戶存在顧慮。在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)方面農(nóng)戶有以下3 個顧慮：一是擔心參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管會喪失土地經(jīng)營權(quán)，失去土地經(jīng)營權(quán)就失去了生活的“保障線”；二是擔心參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管后，土地一旦被托管就無法獲得全額補償；三是擔心政策變化，會與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織發(fā)生爭執(zhí)，出現(xiàn)“扯皮拉筋”現(xiàn)象。

再次，政策宣傳缺乏多樣性。新野縣政府宣傳手段相對單一，缺乏全面、立體的宣傳，沒有對農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理的具體內(nèi)容進行細致解釋，農(nóng)戶缺乏對相關(guān)政策的認識，也就不愿參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)。

3.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主體運作不規(guī)范

首先，缺乏政府部門的監(jiān)管和法律層面的保護。農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管還處在自發(fā)的狀態(tài)，政府部門對其經(jīng)營過程和經(jīng)營管理方式缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，監(jiān)管不明確。另外，由于沒有專門的法律規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管范圍，導(dǎo)致很多合作社在托管土地時沒有明確使用權(quán)，從而造成了很多糾紛。

其次，執(zhí)行風險較高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織與農(nóng)戶之間的信任關(guān)系一般都是口頭上的，即使雙方簽訂契約，其約定的權(quán)利和義務(wù)比較含糊、粗糙，合同中的權(quán)、責、利關(guān)系約定不明確，與農(nóng)民簽訂的服務(wù)協(xié)議、服務(wù)標準不規(guī)范，缺乏部門指導(dǎo)，易引發(fā)爭議，而且很少經(jīng)過村組集體并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站登記或者簽訂正式合同，這不利于農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)。

再次，存在非自愿性行為。農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷社在開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的過程中，存在借助“行政手段”要求農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的行為，屬于強制性參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，這就導(dǎo)致農(nóng)戶誤以為村委會和托管服務(wù)組織之間存在利益關(guān)系，不愿意參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，存在這些情況在很大程度上導(dǎo)致了基層組織在群眾中威信不高，影響了群眾的信任和支持。

3.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管價格和模式與需求不匹配

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)價格與農(nóng)戶需求不匹配。新野縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)價格每公頃是4 500～22 500 元/年。地理位置較好的村落，每公頃托管價格在12 000～22 500 元/年；地理位置較差的村落，每公頃托管價格在4 500～7 500 元/年。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)價格的高低，除了地理位置的差異，還與土地用途、土地質(zhì)量、托管類型等有關(guān)。對于農(nóng)戶來說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的收費標準是否合理至關(guān)重要。例如，在交通便利、土壤肥沃、年回報率高的村莊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的服務(wù)價格更高，反之也是如此。但訪談表明，當?shù)剞r(nóng)戶不接受這一定價標準，認為他們的土地和其他村莊農(nóng)戶的土地沒有太大差異，服務(wù)價格不應(yīng)該波動太大，因此選擇不參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。

其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)模式與市場需求不相適應(yīng)。目前新野縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的主要模式為“全托管”，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管組織為農(nóng)戶提供耕、種、防、收全過程管理，但其管理方式單一、不靈活，缺少多元化、個性化的管理服務(wù)。

4 優(yōu)化新野縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的對策建議

4.1 加大宣傳力度，提高農(nóng)戶參與積極性

首先，提高農(nóng)戶認知水平。通過專業(yè)培訓(xùn)等形式向農(nóng)戶普及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策，讓農(nóng)戶理解土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管不是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的對立方向，土地流轉(zhuǎn)強調(diào)的是土地規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管強調(diào)的是服務(wù)規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管內(nèi)容、方式和服務(wù)主體的了解，引導(dǎo)農(nóng)戶根據(jù)自身需要合理選擇服務(wù)模式自愿參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，使農(nóng)民真正成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主人翁，從而增強了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管自主發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力。

其次，解決農(nóng)戶顧慮。一是保證農(nóng)戶不會失去土地經(jīng)營權(quán)；二是將所有的補助都給予農(nóng)戶，使他們能夠獲得最大的利益；三是利用基層組織的力量，避免發(fā)生沖突，有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要進一步指導(dǎo)并提供全方位的服務(wù)，解決可能出現(xiàn)的糾紛，同時監(jiān)督被托管的土地，通過組織協(xié)調(diào)提高農(nóng)民在政策中的影響力，解決農(nóng)戶后顧之憂。

再次，基層部門要加大宣傳力度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是“根在基層”的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營實踐，通過獎懲手段，激發(fā)村干部的積極性，建立和完善“農(nóng)戶—村級組織—托管組織”利益協(xié)調(diào)機制。通過政府的扶持和引導(dǎo)發(fā)揮基層農(nóng)技推廣組織的作用，以河南省地方典型事例為主要內(nèi)容，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織服務(wù)隊進行實地解答，使農(nóng)戶更好地了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管運作模式，增強農(nóng)戶參與經(jīng)營的主動性。

4.2 加大監(jiān)管力度，規(guī)范服務(wù)主體運作

首先，形成監(jiān)管體系，完善法律法規(guī)制度。建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管組織協(xié)會，與政府監(jiān)管部門和其他機構(gòu)建立系統(tǒng)的監(jiān)管體系，形成地區(qū)聯(lián)合模式，以此來規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)運作。各級政府對農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷社進行監(jiān)督管理，在相關(guān)法律法規(guī)中增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的規(guī)定。

其次，降低執(zhí)行風險，簽署正規(guī)合同。通過雙方主體之間的契約合作，可以最大程度地避免在農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中發(fā)生的托管風險，從而達到與農(nóng)戶共同承擔風險的目的。在合同內(nèi)容、服務(wù)價格、保障范圍等方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主體應(yīng)遵循規(guī)范的規(guī)定，按要求制訂合同，避免信息不對稱和其他投機活動，雙方能夠更好地履行合同，又能降低違約的發(fā)生概率，維持交易正常運行。另外，農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管后要及時上報村集體并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站進行備案。

再次，避免行政干預(yù)引發(fā)農(nóng)民的抵觸情緒。農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷社在開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的過程中，要尊重農(nóng)民的意愿，保護農(nóng)民的權(quán)益，不能凌駕于民意之上，不能侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，要正確引導(dǎo)農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管活動。

4.3 明確定價標準，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)模式

首先，明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的定價標準。由于地形和土壤的差異以及耕地細碎化程度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)價格存在巨大差異。因此，要結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況制訂收費標準，積極與農(nóng)戶進行溝通交流，并說明服務(wù)收費的劃分。

其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織創(chuàng)新服務(wù)模式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織要深入農(nóng)村，調(diào)查研究農(nóng)戶的實際需求，確定適合農(nóng)戶“口味”的特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)模式，“全托管”與“半托管”模式相結(jié)合，探索出一種新型的服務(wù)模式，滿足農(nóng)戶不同的托管需要。