新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中加強(qiáng)農(nóng)村集體三資管理的相關(guān)舉措探討

□劉家康

（蓋山鎮(zhèn)綜合技術(shù)保障中心，福建 福州 350026）

農(nóng)村集體三資作為村集體的共有資源，既影響著每位村民的切身利益，同時(shí)又是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，并且在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用。在農(nóng)村集體三資管理中存在不少問(wèn)題，制約了農(nóng)村集體三資的經(jīng)營(yíng)效率和效益，未能顯著發(fā)揮其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。文章對(duì)這些問(wèn)題的內(nèi)在成因和應(yīng)對(duì)措施開(kāi)展深入的研究，可有效改善當(dāng)前的管理現(xiàn)狀，并探索出更加完善的管理制度，切實(shí)為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)。

1 農(nóng)村集體三資管理的內(nèi)容及其與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系

1.1 農(nóng)村集體三資管理的內(nèi)容

農(nóng)村集體三資涵蓋了農(nóng)村地區(qū)的集體資源、集體資產(chǎn)以及集體組織的資金。集體資源的覆蓋范圍最為廣泛，村集體擁有的物資、人力以及資金等都屬于這一范疇。農(nóng)村集體資金是全體村民的財(cái)富，既包括銀行中的存款，也包括現(xiàn)實(shí)貨幣。農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)資源，其所有權(quán)屬于全體村民，并且通過(guò)適當(dāng)?shù)倪\(yùn)營(yíng)可產(chǎn)生額外的收益，資產(chǎn)通常可用作租賃或者其他類型的交易，可用貨幣來(lái)衡量?jī)r(jià)值。集體三資不同于農(nóng)村居民的個(gè)人財(cái)富和資產(chǎn)，關(guān)系到村集體中每位村民的切身利益。

農(nóng)村集體三資管理涉及內(nèi)容眾多，但核心內(nèi)容涵蓋了5 個(gè)層面。第一，明晰產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體三資雖然為村集體共有，但是在集體內(nèi)部依然存在產(chǎn)權(quán)和占比上的差異，不可采用“一刀切”或者“均分制”，而是要清晰地劃分產(chǎn)權(quán)關(guān)系。第二，明確權(quán)責(zé)。農(nóng)村集體三資是農(nóng)村地區(qū)寶貴的資源和財(cái)富，在日常管理中要由專人負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，防止資源的浪費(fèi)和流失，因而在這一過(guò)程中要明確相關(guān)運(yùn)營(yíng)管理人員的權(quán)利和責(zé)任。第三，經(jīng)營(yíng)效益。農(nóng)村集體三資在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可產(chǎn)生一定的收益，進(jìn)而為村集體中的每名成員帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的分紅，經(jīng)營(yíng)效益的高低決定了村民的收益，因而在集體三資管理中要盡可能提高經(jīng)營(yíng)效率，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)效益。第四，管理民主。由于農(nóng)村集體三資屬于全體村民所有，因而每位村民的地位是平等的，都有權(quán)參與集體三資的管理、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督，在選擇集體代理人時(shí)應(yīng)該秉承民主原則。第五，監(jiān)督到位。作為村集體的公共資產(chǎn)、資金和資源，農(nóng)村集體三資的使用、運(yùn)營(yíng)、分紅等要受到村集體的監(jiān)督，防止個(gè)別人員以權(quán)謀私。

1.2 農(nóng)村集體三資管理與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系

改革開(kāi)放至今已超過(guò)40 年，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)面貌遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)。隨著城市化不斷推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)的青壯年勞動(dòng)力也不斷涌入城市，尋找更加優(yōu)質(zhì)的就業(yè)機(jī)會(huì)，或者在城市定居。農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了勞動(dòng)力大量外流、留守兒童與老人、“空心化”、土地閑置等一系列問(wèn)題，并且過(guò)去的農(nóng)村地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中未能形成綠色、環(huán)保的理念，鄉(xiāng)村污染問(wèn)題、垃圾問(wèn)題也非常突出。新農(nóng)村建設(shè)提出了5 個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，分別為生產(chǎn)發(fā)展、管理民主、生活寬裕、村容整潔以及鄉(xiāng)風(fēng)文明。這5 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)既包括農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又包括農(nóng)村地區(qū)的管理方式、資源利用和資源保護(hù)。

2 新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村集體三資管理的不足

2.1 清查不徹底

農(nóng)村集體三資涵蓋內(nèi)容廣泛，例如在農(nóng)村集體資源方面包括了集體耕地、林地、人力資源、宅基地、村委會(huì)辦公場(chǎng)地和辦公設(shè)施等內(nèi)容，有些鄉(xiāng)村在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中組建了農(nóng)村集體合作社，開(kāi)辦了集體企業(yè)，這些企業(yè)中的資產(chǎn)、設(shè)備等也屬于三資的范圍，并且農(nóng)村集體三資在經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)增長(zhǎng)或者虧損，長(zhǎng)期處于一種動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程。這些客觀情況增加了農(nóng)村集體三資清查的難度，有些鄉(xiāng)村的村委會(huì)并未建立完善的三資清查制度，同時(shí)也未配置專門的集體三資統(tǒng)計(jì)管理人員，導(dǎo)致相關(guān)工作精細(xì)度不足，并且沒(méi)有形成常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化的集體三資清查制度，現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)資料難以反映農(nóng)村集體三資的實(shí)際情況，時(shí)效性較差。

2.2 監(jiān)督體制不健全

第一，村民的主人翁意識(shí)較差，缺乏監(jiān)督農(nóng)村集體三資的意識(shí)。農(nóng)村集體三資的集體屬性決定了每位村民都擁有主人翁的身份，因而每位村民都應(yīng)該參與到對(duì)農(nóng)村集體三資的管理和監(jiān)督中，這是確保其自身利益不受損的有效途徑，但是村民受教育程度較低，缺乏民主管理概念，不清楚農(nóng)村集體三資與自身的實(shí)際關(guān)系，由此導(dǎo)致其對(duì)監(jiān)督工作的積極性不高。第二，監(jiān)督機(jī)制缺失或者不健全。農(nóng)村集體三資的實(shí)際代理人應(yīng)該接受全體村民的監(jiān)督，而這種監(jiān)督活動(dòng)需要特定的渠道、方式和違規(guī)處理制度，相關(guān)制度由村集體商議制定，但是由于種種原因，農(nóng)村集體三資管理中缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，相關(guān)工作因缺乏制度和依據(jù)而無(wú)法開(kāi)展，有些村集體雖然制定了一些制度，但覆蓋面不廣，存在很大的監(jiān)督漏洞。第三，監(jiān)督制度的可操作性較差，難以發(fā)揮監(jiān)督作用。有些村集體雖然設(shè)置了監(jiān)督機(jī)制，但村民在行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中卻遭遇眾多困難，無(wú)法及時(shí)獲取相關(guān)信息，同時(shí)缺乏專業(yè)的財(cái)務(wù)管理知識(shí)，無(wú)法理解相關(guān)資料的內(nèi)容，監(jiān)督制度的可操作性不強(qiáng)。

2.3 監(jiān)督制度執(zhí)行不徹底

在制定監(jiān)督制度的同時(shí)要制定出對(duì)應(yīng)的懲處機(jī)制，否則無(wú)法糾正監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，并且違規(guī)操作的人員也不能引起重視。農(nóng)村集體三資在管理和運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)一些違規(guī)操作，甚至還會(huì)出現(xiàn)違法行為。例如，將集體資產(chǎn)租賃或者出售給第三方，但獲取的收益并未分發(fā)給每位村民。

造成這種情況的根本原因是監(jiān)督制度缺乏懲處措施，或者雖然設(shè)置了懲處措施，但是在具體執(zhí)行層面并不徹底，村民缺乏監(jiān)督管理意識(shí)在很大程度上助長(zhǎng)了這種不良現(xiàn)象，有些村干部利用村民缺乏專業(yè)知識(shí)、信息不對(duì)稱的弱點(diǎn)，在農(nóng)村集體三資管理中違規(guī)操作，為其個(gè)人謀得利益。村民即使發(fā)現(xiàn)了相關(guān)問(wèn)題，也不知如何處理，缺乏檢舉的意識(shí)和能力。監(jiān)督制度難以執(zhí)行到位，已經(jīng)成為困擾農(nóng)村集體三資管理和監(jiān)督工作成效的一大因素。

2.4 會(huì)計(jì)人才匱乏

無(wú)論是開(kāi)展農(nóng)村集體三資清查工作，還是管理農(nóng)村集體三資的運(yùn)營(yíng)，實(shí)施這些措施都是要?jiǎng)?chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)收益。實(shí)際上這些工作中都需要專業(yè)會(huì)計(jì)人員的參與，尤其在資產(chǎn)清查工作中。但是農(nóng)村地區(qū)的會(huì)計(jì)管理工作存在較大的制約性因素，主要表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。第一，會(huì)計(jì)隊(duì)伍不穩(wěn)定。城市地區(qū)的會(huì)計(jì)從業(yè)人員掌握了非常實(shí)用的財(cái)務(wù)管理技能，企業(yè)能夠發(fā)揮更大的價(jià)值，而農(nóng)村地區(qū)因工作環(huán)境、薪資待遇等都無(wú)法和城市地區(qū)達(dá)到同一水平，這些客觀存在的差距導(dǎo)致農(nóng)村集體三資財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍非常不穩(wěn)定，很多財(cái)務(wù)管理者多為兼職工作。第二，會(huì)計(jì)人才專業(yè)性不強(qiáng)。會(huì)計(jì)工作對(duì)相關(guān)人員的專業(yè)性提出了較高的要求，農(nóng)村集體三資的清查和管理存在較大的難度，其中涉及產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、有形資產(chǎn)的估值問(wèn)題，相比于企業(yè)中的資產(chǎn)管理，農(nóng)村地區(qū)的資產(chǎn)管理更復(fù)雜，涵蓋內(nèi)容差異性極大。

2.5 公開(kāi)、透明不充分

在農(nóng)村集體三資管理中要落實(shí)民主制的基本原則，這一點(diǎn)也符合新農(nóng)村建設(shè)的基本要求。民主管理的前提是制定村民監(jiān)督管理制度，具有獲取農(nóng)村集體三資管理數(shù)據(jù)的渠道，只有明確制度和相關(guān)數(shù)據(jù)，才能對(duì)集體代理人開(kāi)展監(jiān)督。然而實(shí)際情況是有些村集體在三資管理中存在權(quán)力集中、數(shù)據(jù)不公開(kāi)、村務(wù)不透明的情況，導(dǎo)致村民們無(wú)法對(duì)相關(guān)代理人的工作開(kāi)展監(jiān)督。造成這種現(xiàn)象的原因如下：第一，村務(wù)公開(kāi)的制度不健全。在鄉(xiāng)村治理中通常都建立了專門的村務(wù)公開(kāi)制度，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻存在不徹底的問(wèn)題，如村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容不完整、時(shí)間不及時(shí)，導(dǎo)致其他村民無(wú)法在第一時(shí)間獲取相關(guān)信息。第二，村干部權(quán)力集中，破壞了民主監(jiān)督機(jī)制。有些農(nóng)村的民主制受到了破壞，因?yàn)榇甯刹繖?quán)力集中，違反了民主原則，在日常工作中忽視其他村民的意見(jiàn)和建議。

3 新農(nóng)村建設(shè)背景下強(qiáng)化農(nóng)村集體三資管理的舉措

3.1 建立動(dòng)態(tài)化、系統(tǒng)化的農(nóng)村集體三資清查制度

統(tǒng)計(jì)清查農(nóng)村集體三資的實(shí)際情況是首要的管理工作，只有全面掌握農(nóng)村集體三資，才能在這一基礎(chǔ)上開(kāi)展權(quán)責(zé)劃分、產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、效益分紅以及紀(jì)律監(jiān)督等一系列工作。傳統(tǒng)的管理模式下由于缺乏完善的制度，未能配備專業(yè)的農(nóng)村集體三資管理人才，進(jìn)而導(dǎo)致三資清查工作存在較大的缺陷，主要表現(xiàn)為統(tǒng)計(jì)不全面、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)。鑒于此，農(nóng)村集體三資管理中應(yīng)建立完善的清查制度，形成系統(tǒng)化、全面化的清查科目，要形成系統(tǒng)且全面的農(nóng)村集體三資清查科目，必須由工作人員按照相關(guān)科目系統(tǒng)地梳理，進(jìn)而做到全面統(tǒng)計(jì)。農(nóng)村集體三資始終處于動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，有些資源在增加，有些資源因?yàn)橄亩鴾p少，這就要求統(tǒng)計(jì)清查工作要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行變化，并且要定期開(kāi)展系統(tǒng)性的審查，全面提高農(nóng)村集體三資清查的質(zhì)量。

3.2 設(shè)立聯(lián)席會(huì)議制度

聯(lián)席會(huì)議制度存在兩個(gè)方面的基礎(chǔ)功能。第一，形成監(jiān)管方面的聯(lián)席會(huì)議管理制度。農(nóng)村治理工作是各級(jí)政府日常工作的重要內(nèi)容，農(nóng)村集體三資管理也涵蓋其中，分管農(nóng)村工作的政府部門應(yīng)發(fā)揮牽頭管理的職能，凡是與農(nóng)村三資監(jiān)管相關(guān)的部門，都要在政府主管部門的牽頭下積極配合完成相關(guān)工作。例如，審計(jì)部門、公安部門、信訪部門等都與農(nóng)村集體三資監(jiān)管工作密切相關(guān)，聯(lián)席會(huì)議制度是將以上各個(gè)政府部門集中起來(lái)共同完成監(jiān)督職能的重要制度形式，使其對(duì)農(nóng)村集體三資發(fā)揮監(jiān)管作用。第二，在鎮(zhèn)、村、街道建立專門的三資管理部門。鎮(zhèn)、村、街道是基層部門執(zhí)行落實(shí)農(nóng)村集體三資管理制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這一級(jí)別的管理機(jī)構(gòu)可稱為“三資辦”，承擔(dān)監(jiān)督以及承接民眾的信訪工作，直接由上級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)。

3.3 強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，組建穩(wěn)定的人才隊(duì)伍

第一，建立健全以及優(yōu)化財(cái)務(wù)管理制度。農(nóng)村集體三資財(cái)務(wù)管理工作中涉及財(cái)務(wù)支出和收入，因而財(cái)務(wù)管理工作應(yīng)朝著規(guī)范化、專業(yè)化的方向發(fā)展，相關(guān)制度需更加科學(xué)、健全。例如，在財(cái)務(wù)支出方面可采用預(yù)決算制度，具體分為預(yù)算和決算兩個(gè)部分，預(yù)算體現(xiàn)事前控制，決算體現(xiàn)事后審核，所有的財(cái)務(wù)支出和收入都要經(jīng)過(guò)完善的審批流程。第二，規(guī)范農(nóng)村集體賬戶管理。農(nóng)村集體三資的典型特征是相關(guān)資金、資產(chǎn)和資源的集體性，有些村集體在管理農(nóng)村集體資金時(shí)以個(gè)人名義開(kāi)戶，混淆了集體資金和個(gè)人資金之間的關(guān)系，與之類似的其他不規(guī)范情況比比皆是，鑒于此，在農(nóng)村集體三資管理中應(yīng)規(guī)范集體賬戶。第三，加強(qiáng)會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。專業(yè)的會(huì)計(jì)人才隊(duì)伍在農(nóng)村集體三資清查、運(yùn)營(yíng)、管理和監(jiān)督中都發(fā)揮著重要的作用，但農(nóng)村地區(qū)受限于工作環(huán)境、薪資待遇等因素，難以建立穩(wěn)定且高素質(zhì)的會(huì)計(jì)人才隊(duì)伍，有條件的地區(qū)應(yīng)積極改善會(huì)計(jì)工作者的待遇，借此來(lái)留住人才。

3.4 推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)，形成民主監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村集體三資管理工作要接受全體村民的長(zhǎng)期監(jiān)督，這是新農(nóng)村建設(shè)民主治理的集中體現(xiàn)，而村民要參與相關(guān)的監(jiān)督工作，必須先掌握農(nóng)村集體三資管理的基本制度、基本數(shù)據(jù)以及不同階段的具體事項(xiàng)。如果村務(wù)不能及時(shí)公開(kāi)，或者在內(nèi)容上有所隱瞞，必然會(huì)制約村民參與監(jiān)督的效果。

3.5 抓好涉及三資的信訪工作

第一，對(duì)村民在三資監(jiān)督中的檢舉給予高度重視，并且由上級(jí)部門全力接待群眾的上訪。村民具有監(jiān)督農(nóng)村集體三資管理的權(quán)利，如果基層部門不能有效解決村民提出的異議，相關(guān)人員可通過(guò)信訪舉報(bào)的方式來(lái)完成監(jiān)督。鎮(zhèn)（街道）紀(jì)檢部門在接收到相關(guān)的信訪舉報(bào)后，應(yīng)組織精兵強(qiáng)將，積極接待，并且落實(shí)群眾反映的情況。第二，突出重點(diǎn)。人民群眾反映的情況有大有小，根據(jù)信訪內(nèi)容判斷事態(tài)的嚴(yán)重性，尤其要關(guān)注違法亂紀(jì)行為，鎮(zhèn)（街道）紀(jì)委部門在處理信訪工作時(shí)應(yīng)做到突出重點(diǎn)，對(duì)于緊急事情可提高優(yōu)先級(jí)，加快處理速度。第三，提高信訪工作的透明度。對(duì)于群眾反映的有關(guān)農(nóng)村集體三資管理的違法亂紀(jì)情況，一經(jīng)查實(shí)，處理結(jié)束之后要向社會(huì)公開(kāi)，尤其應(yīng)向村民傳達(dá)處理結(jié)果，使人民群眾放心和滿意。

3.6 強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制

農(nóng)村集體三資管理工作關(guān)系到每位村民的切身利益，根據(jù)實(shí)際情況，有些村干部、會(huì)計(jì)人員或者其他相關(guān)人員存在違法、違規(guī)的行為。對(duì)于違法行為，自然要按照國(guó)家相關(guān)法律的規(guī)定來(lái)處理，由公安機(jī)關(guān)和司法部門等行使執(zhí)法和司法權(quán)利，將相關(guān)人員繩之以法。對(duì)違反工作紀(jì)律的行為，要建立和啟動(dòng)相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。有些行為雖然未能達(dá)到違法的程度，但是卻存在瀆職的情況，村干部沒(méi)有形成為人民服務(wù)的意識(shí)，甚至剝奪了村民行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)會(huì)。對(duì)于這種違紀(jì)違規(guī)行為，一經(jīng)查處，必須啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，必要時(shí)開(kāi)除黨籍。

4 結(jié)束語(yǔ)

在管理農(nóng)村集體三資的過(guò)程中，存在監(jiān)督機(jī)制不健全、專業(yè)人才匱乏、相關(guān)工作透明度不高、三資清查不徹底等問(wèn)題。這些問(wèn)題已經(jīng)成為顯著的制約性因素，導(dǎo)致農(nóng)村集體三資在實(shí)際工作中未能充分發(fā)揮其對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的作用。為了改善這一局面，應(yīng)建立動(dòng)態(tài)化、系統(tǒng)化的農(nóng)村集體三資清查制度，形成完善的監(jiān)督及問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)行三資管理公開(kāi)化、透明化，并且在政府部門牽頭下形成聯(lián)席會(huì)議制度，共同監(jiān)督農(nóng)村集體三資管理。