鄉(xiāng)村振興背景下村干部職業(yè)化的困境與路徑

□王元君

（吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，吉林 長春 130000）

隨著農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，村干部逐漸呈現(xiàn)職業(yè)化態(tài)勢。村干部職業(yè)化的目的是通過科層制規(guī)范村干部，實現(xiàn)激勵和監(jiān)督雙重功效，從而提升鄉(xiāng)村治理的效能。如何更合理地推進(jìn)村干部職業(yè)化、更科學(xué)地建構(gòu)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生制度是需要思考的時代課題。

1 鄉(xiāng)村治理與村干部職業(yè)化

通過梳理國家基層治理的歷史脈絡(luò)發(fā)現(xiàn)，隨著國家治理職能和鄉(xiāng)村治理需求改變，鄉(xiāng)村治理主體和農(nóng)村基層組織也在不斷發(fā)展和變化。

傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會實行“雙軌制”政治制度。由于治理能力有限，統(tǒng)治者并不直接管理基層社會，而是派出“代理人”，即鄉(xiāng)紳代為治理，以此節(jié)約政治成本。到了清朝末年，“贏利型經(jīng)紀(jì)”取代了傳統(tǒng)的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”，以此加強國家對基層的集權(quán)。中華人民共和國成立后，國家基層組織變?yōu)樯a(chǎn)隊，同時承擔(dān)了政治功能與經(jīng)濟(jì)功能，開展社會主義建設(shè)。改革開放后，在生產(chǎn)隊基礎(chǔ)上形成了自然村與行政村，在人民群眾的偉大實踐中，誕生了村民自治的總體框架。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，大量治理資源向農(nóng)村傾斜，治理任務(wù)十分艱巨。這對村干部提出了更高的要求，只有使其更加職業(yè)化、專業(yè)化、精細(xì)化，才能夠提升基層治理的效能。

1.1 村干部職業(yè)化的基礎(chǔ)

村干部職業(yè)化意為村干部按照行政科層制標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行村級治理任務(wù)。一方面，由兼職不脫產(chǎn)變?yōu)閷Ｂ毭摦a(chǎn)。另一方面，由國家進(jìn)行統(tǒng)一管理。農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，為村干部職業(yè)化轉(zhuǎn)型提供了生存空間。

一是鄉(xiāng)村權(quán)威衰落。我國傳統(tǒng)基層社會是“熟人社會”。在“熟人社會”中形成了以“家本位”為核心的尊卑倫理和人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。由于“皇權(quán)不下縣政”，士紳階層是傳統(tǒng)基層社會的治理主體，憑借隱性權(quán)威和“熟人社會”的人情關(guān)系網(wǎng)實施治理規(guī)則。此時，精神上的榮譽感是激勵村干部的主要手段。隨著城鄉(xiāng)人口大規(guī)模流動，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理規(guī)則和共同體價值觀崩塌，但現(xiàn)代法治社會的價值體系尚未建立，農(nóng)村處于“半熟人社會”的過渡階段，導(dǎo)致曾經(jīng)的精神激勵因素失效。如果繁重的村務(wù)背后沒有實質(zhì)性的物質(zhì)激勵因素，村干部很容易失去工作積極性。傳統(tǒng)的村莊治理模式和激勵模式已經(jīng)失效，農(nóng)村社會亟須建立新型治理制度。

二是治理任務(wù)繁重。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施后，村干部不僅要引導(dǎo)村民走上共同富裕的道路，而且要處理各種外部賦予的事務(wù)和內(nèi)生性基層事務(wù)，例如拆遷安置和調(diào)解糾紛等事務(wù)。特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，政府把大量人、財、物等資源傾斜至農(nóng)村，資源集約化加大了村干部的工作量，傳統(tǒng)治理模式難以滿足治理需求。除以之外，大量的書面工作要求村干部必須成為訓(xùn)練有素的專業(yè)人員，具備熟練的專業(yè)技能，以提高治理效率。

1.2 村干部職業(yè)化的優(yōu)勢

實行村干部職業(yè)化能有效提升鄉(xiāng)村治理效能，具體體現(xiàn)在以下方面。

一是村干部職業(yè)化促進(jìn)鄉(xiāng)村治理規(guī)范化。村干部參照公務(wù)員管理制度，職責(zé)分工更加明確。村黨支部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全局，決定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題。其他村干部負(fù)責(zé)項目協(xié)調(diào)等具體事務(wù)，并與上級有關(guān)部門及時對接。在辦理村務(wù)時，必須做到“辦事留痕”，及時填寫各種報告和文件，便于群眾日后查證。

二是村干部職業(yè)化能夠助推干部結(jié)構(gòu)優(yōu)化。職業(yè)化的村干部擁有更穩(wěn)定的收入，可以吸引一大批更年輕、受教育程度更高的人才投身于鄉(xiāng)村振興事業(yè)。同時，拓寬了選人、用人渠道，有利于緩解農(nóng)村人才缺乏的困局。

三是村干部職業(yè)化利于提升干部素質(zhì)。職業(yè)化的村干部變?yōu)椤傲鞴佟保梢詫崿F(xiàn)流動性任職。這不僅可以幫助村干部獲得基層工作經(jīng)驗，提高他們的綜合能力和素質(zhì)，還可以打破“晉升上限”，通過晉升和激勵吸引人才，為鄉(xiāng)村注入“新鮮血液”。

2 村干部職業(yè)化的現(xiàn)實困境

村干部職業(yè)化的初衷是通過科層制規(guī)范村干部，實現(xiàn)激勵和監(jiān)督的雙重目的，從而提升鄉(xiāng)村治理的效能。然而，當(dāng)村干部職業(yè)化制度嵌入現(xiàn)有的村莊政治結(jié)構(gòu)時，削弱了村干部與村民的社會關(guān)聯(lián)，引發(fā)了鄉(xiāng)村治理的一系列問題。

2.1 干群聯(lián)結(jié)松散

一是村干部作為“國家代理人”的角色得到強化。職業(yè)化的村干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支付工資、考察晉升、撥付治理資源，村干部的“政治生命”很大程度上取決于上級政府，這就要求村干部必須與上級政府保持良好關(guān)系，向上級負(fù)責(zé)，努力履行上級賦予的職責(zé)。因此，村干部與國家的聯(lián)系得到加強，從“代理人”與“當(dāng)家人”的雙重角色變?yōu)椤按砣恕钡膯蜗蚪巧?。村干部的身份由“村民”變?yōu)椤按骞佟?，國家和農(nóng)村社會的雙向互動體制產(chǎn)生斷裂，國家可以自上而下傳達(dá)政策，廣大村民失去了以村干部為中介的表達(dá)渠道，造成國家不了解基層社會和人民的需求，可能無法制定切實可行的“三農(nóng)”政策。

二是村干部與村民之間的社會關(guān)聯(lián)逐漸松散。職業(yè)化的村干部必須執(zhí)行坐班制度，有固定的工作時間和工作地點。但是“半熟人社會”的村務(wù)往往具有突發(fā)性和復(fù)雜性的特點，沖突和爭端往往具有不規(guī)則性和不確定性，需要村干部去現(xiàn)場靈活調(diào)解，需要將鄉(xiāng)村治理框架融入當(dāng)?shù)卮迩f和基層組織的社會文化環(huán)境中。村干部經(jīng)常在辦公室工作，減少了與村民面對面溝通和交流的機(jī)會，不能充分了解村民的思想動態(tài)和真正需求。固定的工作方式并不適合村莊管理，會造成國家資源浪費。

因此，農(nóng)村社會的特殊性要求村干部要采取靈活的工作方式。村干部必須隨時深入群眾，了解村情民情，做好上傳下達(dá)工作。

2.2 削弱村民自治

一是村民自治組織被納入科層體系。傳統(tǒng)村干部由村民選舉產(chǎn)生。職業(yè)化的村干部由“土官”變?yōu)椤傲鞴佟?，以上級任命為主。村民不再熱衷于參加選舉大會，對待村莊政治生活的態(tài)度冷漠。這意味著將行政權(quán)力擴(kuò)大到農(nóng)村社會后，村民自治空間被壓縮，村民成為政策執(zhí)行的對象，而不是積極的參與者。村兩委成為科層制的一部分后，加深了村民對全能型政府的期望。行政權(quán)力的過度越位模糊了個人和社會之間的界限，最終可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會行政化。村民自治組織被正式納入科層體系，農(nóng)民原本脆弱的自治權(quán)力被進(jìn)一步消解。

二是村莊動員力被削弱。村干部的工作行政色彩濃厚，迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的需求和邏輯，導(dǎo)致群眾動員性下降，群眾參與村級選拔的可能性有限，參與積極性不高，鄉(xiāng)村治理的公共性減弱。在涉及村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展和重大決策的實際工作中，村兩委為了確保任務(wù)在規(guī)定的時間內(nèi)完成，避免延誤和信息泄露，決定直接開始實施，不再征求群眾的意見和建議。村干部只關(guān)注事件的結(jié)果，忽視了基層自治需要群眾廣泛參與這一過程，使村民自治在鄉(xiāng)村治理過程中不能充分發(fā)揮作用。村干部未能將國家和鄉(xiāng)村社會聯(lián)系在一起，導(dǎo)致國家和鄉(xiāng)村社會之間疏離。

因此，群眾自治組織不能完全被科層體制吸納，村干部職業(yè)化的推行不能一蹴而就，必須平衡農(nóng)村社會行政與自治的關(guān)系。

2.3 干部缺乏監(jiān)督

一是傳統(tǒng)觀念對村干部的約束力減弱。職業(yè)化的村干部與傳統(tǒng)農(nóng)耕生活分離，實質(zhì)上與傳統(tǒng)農(nóng)村生活脫嵌，外生性特征更加明顯。村干部不再用傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的內(nèi)生權(quán)威和村規(guī)民約實行治理，而是采取更加個體化和個性化的措施，村莊的公共政策和傳統(tǒng)觀念對其限制十分有限。此外，村干部掌握先進(jìn)的政治思想和經(jīng)濟(jì)觀念，對于鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式和路徑都有自己的想法，導(dǎo)致他們的行為不受約束。

二是村治資源具有了私人屬性?！绊椖恐未濉币殉蔀檗r(nóng)村地區(qū)獲得公共資源的主要渠道。從“項目治村”的村治邏輯來看，村干部必須努力為村莊帶來更多的外部資源，使村民能夠在經(jīng)濟(jì)方面受益。村治新項目的獲得很多時候取決于村干部個人關(guān)系和能力，更具個人色彩?！芭茼椖俊币殉蔀楹饬看甯刹磕芰Φ闹匾笜?biāo)。這會使村干部產(chǎn)生一種錯覺，將村莊發(fā)展歸功于個人，他們在村莊生活中具有絕對的話語權(quán)，有參與村莊決策的絕對權(quán)力。項目實施過程中，村干部只從個人利益出發(fā)支配資源，將其他村民排除在村莊政治生活之外。能帶來大量經(jīng)濟(jì)資源的村干部壟斷村莊政治，普通村民往往很難表達(dá)有效意見，使村民自治權(quán)無法充分行使。村治資源將逐步從國家公共資源轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂小八饺藢傩浴钡馁Y源，這無疑會削弱國家資源的公共性質(zhì)。

因此，要創(chuàng)新基層民主監(jiān)督制度，充分發(fā)揮村民監(jiān)督委員會的作用，對村干部進(jìn)行監(jiān)督。

3 村干部職業(yè)化的實施路徑

村干部職業(yè)化的實質(zhì)是把村干部當(dāng)作管理者，提升其必要的素質(zhì)和技能，使其能勝任自身的工作。在鄉(xiāng)村振興背景下，村干部職業(yè)化的實施不能一蹴而就，必須有序推進(jìn)。

3.1 明晰權(quán)責(zé)界限

一是加強村干部與村民的聯(lián)系?，F(xiàn)在的農(nóng)村社會是“半熟人社會”，仍然具有一些“熟人社會”的特征，村干部工作的主要屬性仍然是群眾工作。村干部需要經(jīng)常深入拜訪、了解群眾，只有這樣才能有效提升村莊的內(nèi)生凝聚力，調(diào)動村民參與村莊公共事務(wù)的積極性和主動性。如果簡單照搬科層制，必然導(dǎo)致村干部和村民關(guān)系異化，甚至深化矛盾。因此，村干部需要密切聯(lián)系群眾，提高整合、管理和動員群眾的能力。

二是明確基層政權(quán)和村級組織之間的權(quán)責(zé)界限。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，基層政權(quán)與村委會應(yīng)是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系。在村干部職業(yè)化的過程中，只有真正理順基層政權(quán)與村級組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，才能避免村委會變?yōu)槌薪余l(xiāng)鎮(zhèn)政府壓力的群體，也能避免過度行政化和壓縮基層自治空間。一方面，要從治理現(xiàn)實出發(fā)，科學(xué)分析和評價基層政府與村莊之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，及時完善現(xiàn)有的相關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)基層政府與村莊、行政與自治的關(guān)系，在國家代理人和農(nóng)村管理者之間保持一定的平衡，使村干部能夠采取措施動員群眾改善生活。另一方面，應(yīng)該進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范運行基層權(quán)力。國家應(yīng)為基層政治組織提供相應(yīng)的配套資源，提高其治理能力，有效促進(jìn)基層組織運行標(biāo)準(zhǔn)化和制度化。

3.2 平衡行政與自治

一是村干部應(yīng)由村民選舉產(chǎn)生。村干部職業(yè)化應(yīng)該是治理方式更加職業(yè)化、專業(yè)化，但并不意味著官僚化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能直接任命村干部，應(yīng)由村民選舉后再任命。村民有參與村干部選舉和考核的權(quán)利，并適當(dāng)增加其權(quán)重，優(yōu)先考慮村民的意見。村民有監(jiān)督村干部的權(quán)利。要在村務(wù)欄公開村干部的業(yè)績、薪金等情況，特別是與整個村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的所有事項。村干部從村民中產(chǎn)生，必須深入群眾，依靠群眾，關(guān)心群眾生活，加強與村民的聯(lián)系。

二是要深化村民自治實踐。在鄉(xiāng)村治理實踐中，必須充分尊重農(nóng)民的主體地位，不斷完善和優(yōu)化村民自治制度，使村干部在村民自治制度框架中更好地發(fā)揮作用，提升治理效率。一方面，建立務(wù)實、高效的常態(tài)化民主治理、決策和監(jiān)督機(jī)制。在這個過程中，要充分考慮和平衡自上而下的行政管理和自下而上的村民自治這兩種力量，在有效吸收和利用政府資源的基礎(chǔ)上，維護(hù)村干部與村民的信任基礎(chǔ)。另一方面，尊重人民群眾的主體地位，切實提高村民的政治參與意識。農(nóng)村社會生活發(fā)生了重大變化，這意味著人與國家、社會之間的許多關(guān)系都發(fā)生了變化。在這些變化中，國家權(quán)力的運作和社會組織的運作最終需要作為鄉(xiāng)村治理主體的群眾參與。這就需要不斷加強群眾參與意識，提高基層自治實踐能力。

3.3 加強村級監(jiān)督

一是要創(chuàng)新基層民主監(jiān)督制度。一方面，要促使村莊的老黨員、退休干部等群體發(fā)揮余熱。這部分人具備較高的文化水平和政治素養(yǎng)，不僅能解釋群眾反映的新情況、新問題，而且能夠代表群眾監(jiān)督村干部，使村級政務(wù)公開、公平、透明。另一方面，要加強黨員和人民群眾的聯(lián)系，鼓勵農(nóng)村黨員定期聯(lián)系群眾，收集群眾對村干部工作的各方面意見和建議，關(guān)注群眾切身利益，促進(jìn)鄰里和諧、鄉(xiāng)風(fēng)文明。明確權(quán)力行使范圍，按程序行使權(quán)力，使權(quán)力監(jiān)督公開、透明，使黨的好政策為群眾帶來公平正義，減少村干部腐敗現(xiàn)象。制定村級任務(wù)清單，逐一明確每個工作環(huán)節(jié)和程序，繪制村級管理流程圖，并在村務(wù)公開欄上展示，使鄉(xiāng)村治理任務(wù)一目了然。同時，根據(jù)實際情況，制定村級干部違反廉潔從政規(guī)定的責(zé)任追究措施，以便群眾對其進(jìn)行監(jiān)督。

二是要發(fā)揮村民監(jiān)督委員會的作用。嚴(yán)格規(guī)定村監(jiān)委成員的年齡、文化程度等選舉條件，加強對村監(jiān)委成員的教育培訓(xùn)。不僅要加強工作作風(fēng)教育、思想政治教育，還要加強村級監(jiān)察知識和紀(jì)律的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強村級監(jiān)察和金融運行知識的培訓(xùn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要大力支持村監(jiān)委的工作，對認(rèn)真負(fù)責(zé)、敢于履職的監(jiān)委會成員給予適當(dāng)獎勵。