農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中的治理矛盾及化解策略

□陳永江

（新羅區(qū)鐵山鎮(zhèn)人民政府，福建 龍巖 364000）

農(nóng)村集體資產(chǎn)是數(shù)代農(nóng)民經(jīng)過多年勞動積累的成果，是全面發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要構(gòu)成部分。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、保護(hù)、流轉(zhuǎn)組織形式和相應(yīng)的規(guī)范體系。這一制度的改革涉及農(nóng)村的生產(chǎn)力、社會主義制度、公有制和農(nóng)村基本經(jīng)營制度，對提高農(nóng)民收入和壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有重要作用，可以讓農(nóng)民實實在在地從中獲益。管理矛盾突出和改革與法律存在沖突是其中最關(guān)鍵的問題，只有化解這些矛盾，才能順利推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。黨的十九大明確指出深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。這為鄉(xiāng)村治理提供制度保障和政策支持，有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)，推動國家治理朝著現(xiàn)代化和專業(yè)化等方向發(fā)展。

1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本情況

1.1 基本內(nèi)容

農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬和維護(hù)問題嚴(yán)重影響了農(nóng)民的權(quán)益。面對這些情況，需要圍繞農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)做好有效改革，這是保障農(nóng)民權(quán)利的前提，也是改革的基礎(chǔ)。在改革過程中，要重點落實到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的具體確認(rèn)中，需要建立健全成員登記備案機(jī)制，依法保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，保障農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)活動的民主管理權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作形式，將其作為改革試點的重要目的，朝著歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的方向發(fā)展。

1.2 突出價值

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革涉及億萬農(nóng)民的切身利益，因為各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，部分地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理并不完善，造成大量集體資產(chǎn)閑置，無法給集體創(chuàng)造收益。如果沒有盡早確權(quán)到位，可能會造成集體產(chǎn)權(quán)流失或被他人侵占，對農(nóng)民自身的權(quán)益造成極大影響。面對這些情況，相關(guān)人員從國家層面提出要做好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。從2017 年開始，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開展全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清查核資等工作，到2019 年底，已經(jīng)基本完成全國清產(chǎn)核資的工作，截至2021 年底完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的試點任務(wù)。改革后農(nóng)村的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬更加清晰，不容易被他人侵占，有利于明確集體資產(chǎn)的存量、價值、使用情況。

2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中的突出矛盾

截至2019 年底，全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作基本完成，產(chǎn)權(quán)制度改革第一階段的目標(biāo)如期實現(xiàn)。截至2020 年底，全國有53 萬個村完成產(chǎn)權(quán)制度改革，建立了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但由于改革政策不配套，產(chǎn)權(quán)制度改革過程中建立的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在運(yùn)營管理方面存在較多問題，如果不及時提出明確的解決方法，就會影響改革進(jìn)程，制約新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正常開展業(yè)務(wù)。

2.1 管理矛盾突出

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出，提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后新增人口通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益方法。按照章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份的靜態(tài)管理模式，但是沒有強(qiáng)調(diào)必須要靜態(tài)管理。成員的靜態(tài)管理和農(nóng)村土地承包法之間規(guī)定增人不增地、減人不減地、承包關(guān)系長久不變的穩(wěn)定要求不符合。但是如果偏向動態(tài)管理，不僅不利于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理，還會給集體經(jīng)濟(jì)組織的操作帶來困難，引發(fā)不必要的矛盾沖突，不利于整個社會的穩(wěn)定。

2.2 改革制度和法律的矛盾

在當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)是最大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出項目，《民法總則》和全國人大新通過的《中華人民共和國民法典》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人地位，是一個特別法人，完全可以與其他市場主體一樣參與市場經(jīng)營活動。而現(xiàn)實情況是，改革后建立的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位得不到有關(guān)部門和市場認(rèn)可。表現(xiàn)為多數(shù)股份經(jīng)濟(jì)合作社開展正常經(jīng)營業(yè)務(wù)時，無法在稅務(wù)部門取得發(fā)票。缺乏相關(guān)的制度保障法人權(quán)益，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)組織沒有獲得相關(guān)的政策優(yōu)惠，不具備完整的市場經(jīng)濟(jì)主體地位，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)陷入一定的困境，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.3 發(fā)展速度和人才之間的矛盾

現(xiàn)階段，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營方式大多是小農(nóng)戶分散經(jīng)營，土地之間不能連成片，對土地綜合控制利用能力較差，導(dǎo)致農(nóng)民辛苦一年但最終獲利有限。原因是沒有經(jīng)營性資產(chǎn)的農(nóng)村改革后建立的經(jīng)濟(jì)合作社沒有對集體資產(chǎn)進(jìn)行量化，不能具體體現(xiàn)成員對集體資產(chǎn)的占有、使用、收益、繼承、擔(dān)保抵押等權(quán)力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園作為一個大型的實體產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)周期長、風(fēng)險較大、問題較多，會面臨自然風(fēng)險、市場風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險等。所以對于分散經(jīng)營盲目開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園是不可取的，要結(jié)合地區(qū)的實際情況，有針對性地發(fā)展集體農(nóng)業(yè)。

除此之外，現(xiàn)階段居住在農(nóng)村地區(qū)的大多是文化素質(zhì)偏低的老年人群，文化程度較高的青壯年都流向城市，農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。農(nóng)村主體在推動產(chǎn)權(quán)制度改革中存在管理方式不合理、技術(shù)性人才后期支持不足等問題，存在有田無人種，有人缺田種的雙重矛盾局面。集體權(quán)利的進(jìn)一步強(qiáng)化、農(nóng)民個體之間不積極參與、改革片面依賴村干部、農(nóng)民的主體權(quán)利無法發(fā)揮，嚴(yán)重影響了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施效果。

3 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要動力

3.1 宏觀層面大力推動

當(dāng)前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要動因在于市場化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的催生?，F(xiàn)階段，我國集體經(jīng)濟(jì)通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和經(jīng)營改革，推動了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。與飛速發(fā)展的市場情況相比，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度還有很大的發(fā)展空間。為進(jìn)一步發(fā)展生產(chǎn)力，推動市場經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，幫助農(nóng)業(yè)朝著規(guī)?；F(xiàn)代化方向發(fā)展，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是解決宏觀問題的關(guān)鍵所在。這一改革是時代的要求，更是大多數(shù)農(nóng)民的意愿，宏觀背景決定了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程和形式。

3.2 多樣化形式針對應(yīng)用

圍繞農(nóng)村地區(qū)實際情況，推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有3 種形式，選擇哪種形式要結(jié)合地區(qū)的宏觀情況。

首先，純農(nóng)業(yè)地區(qū)為主的村鎮(zhèn)選擇經(jīng)濟(jì)合作社，經(jīng)濟(jì)合作社的特點是以農(nóng)田為主，包括農(nóng)村建設(shè)用地在內(nèi)的有價值資產(chǎn)較少。

其次，非農(nóng)資產(chǎn)較為雄厚的一般村鎮(zhèn)選擇社區(qū)股份合作社，這些地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，基本沒有農(nóng)業(yè)用地，但具有一定規(guī)模的集體建設(shè)用地，在此基礎(chǔ)上可以形成經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)以及資源性的資產(chǎn)。

再次，具有較大經(jīng)濟(jì)實力的村鎮(zhèn)選擇有限責(zé)任公司，選擇公司制度的原因是這些村鎮(zhèn)經(jīng)營資產(chǎn)總量較大，收益較好，經(jīng)營范圍廣泛，有相關(guān)的經(jīng)濟(jì)體量進(jìn)行匹配。另外，公司制企業(yè)實力雄厚，資本穩(wěn)定性較強(qiáng)，有利于拓展經(jīng)營合作范圍，并與實力較強(qiáng)的對手處于平等地位，帶動自身的發(fā)展、進(jìn)步。

不同地區(qū)對應(yīng)不同的形式，能幫助農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

4 現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的有效途徑

4.1 圍繞實際，完成前期的清產(chǎn)核資和管理

借助全面核查農(nóng)村集體發(fā)展過程中的各類資產(chǎn)，統(tǒng)籌清理債權(quán)債務(wù)，及時做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計驗收工作，為產(chǎn)權(quán)制度的改革提供保障。將最終數(shù)據(jù)匯報給有關(guān)部門，同時借助明確的集體資產(chǎn)所有權(quán)，做好相關(guān)所有權(quán)的登記保管工作，切實利用臺賬管理形成清查制度和定期報告，并將最終的結(jié)果及時上報，提高集體產(chǎn)權(quán)制度改革水平。除了利用傳統(tǒng)的賬面模式之外，還能利用現(xiàn)代化的平臺，高效完成集體資產(chǎn)的綜合清查工作，形成各類有效的數(shù)據(jù)，確保改革順利推進(jìn)。

給予農(nóng)民集體資產(chǎn)的股份權(quán)益，幫助農(nóng)村朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展。通過明確的股份分配，保障農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)，讓在城市落戶的農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。相關(guān)權(quán)益清晰化配合前期的資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)，可為深化推進(jìn)改革奠定堅實基礎(chǔ)。

做好管理，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是激活農(nóng)村資源要素、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求，是促進(jìn)農(nóng)民增收、實現(xiàn)共同富裕的有力抓手，更是維護(hù)農(nóng)村社會政治穩(wěn)定、強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的重要舉措。思想層面上，讓農(nóng)民對制度改革產(chǎn)生科學(xué)的認(rèn)識。成員身份的確認(rèn)事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的權(quán)益，更是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。法律層面上，土地承包法主要是以獲得土地承包經(jīng)營權(quán)判斷成員和集體經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系。圍繞利益角度，集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展可為成員提供可靠的資源，成員的生產(chǎn)投入影響著集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。社會層面上，集體所有的公有制屬性決定了對成員基本生活和社會保障要承擔(dān)一定的責(zé)任，所以圍繞成員的身份認(rèn)定，要堅持廣覆蓋，考慮特殊群體的要求。農(nóng)民的正確認(rèn)知可以弱化管理中存在的問題，有效推進(jìn)管理進(jìn)程。

4.2 結(jié)合根本，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度

結(jié)合實際情況對相關(guān)制度進(jìn)行完善，堅持因地制宜的原則構(gòu)建改革基本框架。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為覆蓋全國重大改革舉措，需要明確改革任務(wù)目標(biāo)、基本任務(wù)和政策，通過相關(guān)頂層設(shè)計，從總體上保證改革規(guī)范。我國農(nóng)村地域特征和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)狀況存在差異，面對成員資格認(rèn)證、股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置等方面的利益訴求，矛盾問題各不相同。在改革過程中，要按照“一村一政策”開展工作，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理站，加強(qiáng)人員配置，建立一支專業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理隊伍。設(shè)置彈性空間，解決殘障老人和孤兒等特殊問題。對于基準(zhǔn)期后新增的人口，雖然不能參與分紅，但可以享受到公共福利。這一系列的舉措，能保障改革進(jìn)程符合實際需求，保護(hù)大多數(shù)人的利益，有助于順利推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

圍繞農(nóng)村地區(qū)實際，建立健全農(nóng)村投融資機(jī)制，在深入改革相關(guān)制度的過程中，有效帶動社會資本快速融入到農(nóng)村市場?，F(xiàn)階段，社會資金合理利用融入到農(nóng)村市場，幫助拓展現(xiàn)代農(nóng)村融資渠道，逐步建立起完善的農(nóng)村資金需求服務(wù)體系、組織體系、保險體系，鼓勵更多民間資金融入到農(nóng)村發(fā)展過程中。按照“政經(jīng)分開”的改革目標(biāo)，村級事務(wù)管理將與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)分開。

事務(wù)性管理由村委會負(fù)責(zé)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的任務(wù)由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，以此推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)完善發(fā)展。在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理過程中，土地是非常重要的構(gòu)成部分，要聯(lián)系實際，讓農(nóng)民意識到扶持政策的重要性，鼓勵農(nóng)民利用多元化的形式，堅持以家庭承包為主，遵循自愿有償?shù)脑瓌t，形成科學(xué)激勵制度，幫助農(nóng)民實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，有效解決前期改革中存在的問題。

4.3 立足創(chuàng)新，平衡利益關(guān)系

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及利益保護(hù)和利益分配，如果處理不當(dāng)就會引發(fā)新的矛盾。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在不同產(chǎn)權(quán)的集體資產(chǎn)，尤其是在我國南方地區(qū)，集體資產(chǎn)中既有村級資產(chǎn)，也有組級資產(chǎn)。所以在推進(jìn)改革的過程中，要充分遵循這些關(guān)系，重點對內(nèi)部框架進(jìn)行創(chuàng)新，確保利益關(guān)系平衡化、合理化，要以激活農(nóng)村資產(chǎn)為重點，釋放改革的潛能。改革可以與時俱進(jìn)，借鑒相關(guān)技術(shù)平臺發(fā)揮作用，利用平臺登記地區(qū)的情況。除此之外，這一平臺涵蓋全國各地農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況，其他地區(qū)一些優(yōu)秀改革經(jīng)驗也能在平臺上進(jìn)行互動分享，幫助地區(qū)的改革實現(xiàn)創(chuàng)新，最大程度滿足各方利益。

在農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，除了要對村民之間的利益進(jìn)行平衡之外，還要注重土地本身特點和使用利益之間的平衡，只有兩者達(dá)到了平衡，才能使土地發(fā)揮出積極的使用效果。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)過深入改革，已經(jīng)取得顯著發(fā)展，但在這個過程中，絕大多數(shù)集體資產(chǎn)都是經(jīng)營性資產(chǎn)的“空殼”，缺乏實用性。例如村中的荒地和山林大多處于低效、閑置的狀態(tài)，導(dǎo)致集體資產(chǎn)無法發(fā)揮作用。應(yīng)借助規(guī)范的出租、入股合作社等方式，對空閑的集體資源進(jìn)行延伸，發(fā)揮土地的潛能，堅持差異化發(fā)展模式，確保改革有一定的持續(xù)性。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是手段，目的是要幫助整個農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)發(fā)展，不能只停留在量化股權(quán)、頒發(fā)股權(quán)證和登記等方面，實踐過程中針對城中村、城郊村以及純農(nóng)村等，需結(jié)合地區(qū)的實際，形成資產(chǎn)租賃型、資產(chǎn)經(jīng)營型、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、服務(wù)創(chuàng)收型、跨村合作型等多種集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，讓其具有強(qiáng)大的適應(yīng)性和發(fā)展?jié)摿?，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供增長動力。

現(xiàn)階段，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律還不完善，缺乏針對性的法規(guī)條例，要加快推進(jìn)立法工作，保證按比例分配有法可依、有法可循，在法律的保障下推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度發(fā)揮更大的作用。

5 結(jié)束語

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是重要構(gòu)成部分，能推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。在當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，需要結(jié)合相關(guān)發(fā)展目標(biāo)，發(fā)揮政府部門的作用，幫助農(nóng)村經(jīng)濟(jì)朝著可持續(xù)的方向發(fā)展。土地改革涉及的利益復(fù)雜多樣，面對現(xiàn)階段的矛盾問題，要在改革中提出有效的機(jī)制和體系。針對地區(qū)的不同情況做到因村制宜，圍繞實際完成前期的資產(chǎn)核查，利用資產(chǎn)數(shù)據(jù)做好保障，完善農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度，讓其為地區(qū)帶來更大的經(jīng)濟(jì)效益，通過創(chuàng)新模式，平衡利益關(guān)系，發(fā)揮突出作用。