均衡與適配：地方政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策的文獻(xiàn)量化研究
——基于政策“工具—偏好”的分析視角

譚海波，郭倚彤

(湖南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082)

一、問題的提出

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。在新一輪產(chǎn)業(yè)革命和科技革命的推動(dòng)下，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為代表的一批新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)正高速成長(zhǎng)，成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增量提質(zhì)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要工具，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。近年來，我國(guó)數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷加快，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不斷增強(qiáng)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模整體呈持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)，《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(2021)》顯示，2020年中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)39.2萬億元，GDP占比38.68%，成為僅次于美國(guó)的世界第二大數(shù)字經(jīng)濟(jì)體[1]。同時(shí)，中國(guó)也是領(lǐng)先全球的數(shù)字技術(shù)貿(mào)易和應(yīng)用大國(guó)，孕育了全世界三分之一的獨(dú)角獸企業(yè)[2]。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已步入新常態(tài)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能。

在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的時(shí)代背景下，要搶抓全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，須發(fā)揮“有為政府”的引領(lǐng)作用。政府為數(shù)字經(jīng)濟(jì)營(yíng)造良好環(huán)境，政策工具為推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力抓手，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展離不開中央和地方政策體系的有效支撐。那么，當(dāng)前省級(jí)地方政府出臺(tái)了哪些數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的針對(duì)性政策？這些政策具有怎樣的特點(diǎn)和趨勢(shì)？政策工具與政策偏好之間的適配性如何？地方政府如何通過政策手段進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展？本文基于政策“工具—偏好”的分析視角，以我國(guó)省級(jí)地方政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本作為研究對(duì)象，剖析地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策在政策工具選擇、政策偏好布局及其二者的適配性特征，在此基礎(chǔ)上為數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化提供指引。

二、文獻(xiàn)綜述

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是指以使用數(shù)字化的知識(shí)和信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)作為重要載體、以信息通信技術(shù)的有效使用作為效率提升和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要推動(dòng)力的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。作為一種新興的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)著全球的技術(shù)創(chuàng)新與社會(huì)變革，引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。

從數(shù)字經(jīng)濟(jì)的研究體系來看，已有研究主要聚焦于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵特征、價(jià)值創(chuàng)造及政策供給等主題。當(dāng)前，學(xué)界普遍認(rèn)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)是以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)衍生出的各類新經(jīng)濟(jì)形態(tài)[3]，包括以數(shù)字技術(shù)方式進(jìn)行生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)[4]和圍繞“新技術(shù)群”衍生出的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)[5]。數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有虛擬性[6]、高滲透性[7]、低成本性[8]、正外部性和強(qiáng)融合性等基本特征[9-10]。隨著數(shù)字技術(shù)的高速發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)還呈現(xiàn)出高增長(zhǎng)[10]、強(qiáng)創(chuàng)新、快變革[9]、全球化[11]的時(shí)代特點(diǎn)。近年來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，其價(jià)值創(chuàng)造功能日益凸顯：一是數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融合，傳統(tǒng)行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型有助于其獲取最大收益[12]；二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，現(xiàn)階段數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的持續(xù)動(dòng)力源泉，信息化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)軟化和升級(jí)的催化劑[13]，信息通信產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)、溢出效應(yīng)以及擴(kuò)散效應(yīng)推動(dòng)著關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)[14]；三是數(shù)字經(jīng)濟(jì)在公共治理和服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，政府治理的傳統(tǒng)制度框架面臨“倒逼”“錯(cuò)位”以及“重新定位”的三重壓力[15]，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在政務(wù)服務(wù)優(yōu)化、政府監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新等方面推動(dòng)政府治理創(chuàng)新[16]，成果顯著。

關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策供給的層面，已有研究重點(diǎn)關(guān)注以下方面：一是數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策整體情況的分析。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的形態(tài)與發(fā)展規(guī)律區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策體系與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)也有較大差異[17]，數(shù)字強(qiáng)國(guó)、“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略等政策文件的出臺(tái)反映了我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策支持力度日益增強(qiáng)[18]，對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略，我國(guó)在戰(zhàn)略前瞻性和優(yōu)勢(shì)性方面尚存不足[19]，梳理歐日韓等國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展歷程和特征能為我國(guó)完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策體系和參與數(shù)字國(guó)際合作提供一定的借鑒[20]。二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策體系構(gòu)建的研究。在政策取向上，重點(diǎn)應(yīng)在加強(qiáng)立法規(guī)制、強(qiáng)化信息公開和數(shù)據(jù)開放、重視信息產(chǎn)權(quán)保護(hù)、推動(dòng)數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、建立適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)體制[18-19][21-22]等方面提供支持，保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展；在政策體系建構(gòu)上，數(shù)字經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)了現(xiàn)行的政策體系，因此數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策體系中的公共價(jià)值更應(yīng)受到保護(hù)[23]。有學(xué)者從專用政策和通用政策兩方面構(gòu)建完備的政策體系，旨在充分發(fā)揮政策引導(dǎo)和促進(jìn)作用[17]，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展；還有學(xué)者提出包括先進(jìn)技術(shù)、能勝任工作的員工以及運(yùn)行良好的基礎(chǔ)架構(gòu)三要素?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策框架[24]。三是數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的文本研究。有學(xué)者利用文本挖掘和PMC指數(shù)模型構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府出臺(tái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策具有一定的科學(xué)性、可行性，相關(guān)政策的協(xié)同性較高[25]。有學(xué)者分析中央政府層面和地方政府層面的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)仍處于成長(zhǎng)發(fā)展階段，政策主體多元化[26]，供給型政策工具在數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策中占據(jù)主導(dǎo)地位[27]，政策工具使用存在分布不均、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理、行政力量凸顯等問題[28]，政策目標(biāo)層側(cè)重“應(yīng)用創(chuàng)新”與工具層側(cè)重“技術(shù)創(chuàng)新”不相匹配[29]。

總體而言，相關(guān)研究為強(qiáng)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)的整體認(rèn)知奠定了重要基礎(chǔ)，但現(xiàn)有成果主要是圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)研究和理論探討，專門針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策內(nèi)容展開的文本研究較少，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的系統(tǒng)分析和實(shí)證研究仍值得深入挖掘。

三、分析框架：數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策工具與政策偏好

合理的政策結(jié)構(gòu)要求政策對(duì)象、政策偏好等因素能夠有機(jī)結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)良好的政策效果。因此，本文從兩個(gè)維度構(gòu)建分析框架：政策工具緯度(X維度)——不同類型的政策手段，政策偏好緯度(Y維度)——出臺(tái)政策反映出來的價(jià)值取向及其對(duì)應(yīng)的行為選擇，分析我國(guó)省級(jí)地方政府出臺(tái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本。

(一)X維度：基本政策工具

政策工具是政策主體用于實(shí)施政策、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的技術(shù)與手段[30]。目前，學(xué)界對(duì)于政策工具的研究較為豐富，針對(duì)各種政策領(lǐng)域開發(fā)了多樣的政策工具分類箱。豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)將政策工具按照政府對(duì)公共物品和服務(wù)的干預(yù)程度分為自愿型、混合型和強(qiáng)制型[31]144；舒雷德爾(Schneider)和英格內(nèi)姆(Ingram)則將政策工具分為權(quán)威型、誘因型、能力型、象征及勸說型和學(xué)習(xí)型政策工具[32]。羅斯韋爾(Rothwell)和齊格韋爾德(Zegveld)基于工具作用層次的不同，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類[33]，不同類型的政策工具相互作用形成合力，確保政策的合理性和科學(xué)性。該分類方法不僅關(guān)注工具本身的內(nèi)部特性，還兼顧了政策實(shí)施的外部環(huán)境，有助于在動(dòng)態(tài)過程中掌握政策工具的使用情況[34]83-104，目前已廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域政策文本研究，具有較強(qiáng)的解釋力。本文借鑒羅斯韋爾和齊格韋爾德的政策工具分類方法，將我國(guó)省級(jí)政府采用的政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三大類，具體包括22種政策工具，并以此作為分析的X維度對(duì)我國(guó)省級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本展開研究，如表1所示。

結(jié)合政策工具分類及政策出臺(tái)情況可知，供給型政策工具表現(xiàn)為政府對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)自上而下的投入和支持，可以看作是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力，該類工具通過加大有效供給力度，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展；需求型政策工具是指政府對(duì)社會(huì)力量充分組織、調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)，鼓勵(lì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以理解為是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)力，通過刺激數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)需求，拉動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展；環(huán)境型政策工具是指政府為數(shù)字經(jīng)濟(jì)營(yíng)造良好的外部環(huán)境，從外部間接影響數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展(具體如圖1所示)。

(二)Y維度：政策偏好

數(shù)字經(jīng)濟(jì)既涉及技術(shù)條件又關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，并對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的組織形式產(chǎn)生重大影響。全面理解數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策偏好，需要綜合考慮要素、供給、融合和治理等多個(gè)維度。參照《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(2020年)》的數(shù)字經(jīng)濟(jì)“四”化框架[35]以及《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》(國(guó)發(fā)〔2021〕29號(hào))在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、數(shù)字化公共服務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理五個(gè)方面提出的具體目標(biāo)和要求[36]，本文將數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策偏好劃分為5個(gè)方面，作為分析框架的Y維度。具體包括：

表1 數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策工具分類及定義

圖1 政策工具與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用關(guān)系

一是數(shù)據(jù)價(jià)值化。數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)性的戰(zhàn)略資源，價(jià)值化的數(shù)據(jù)是數(shù)字時(shí)代的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，加快推進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值化、建立數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)要求?！丁笆奈濉睌?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》中明確提出，要“充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用”，“初步建立數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系”，具體涵蓋數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)保護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)。

二是數(shù)字產(chǎn)業(yè)化。數(shù)字產(chǎn)業(yè)化即建立在數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上的產(chǎn)品和服務(wù)，涉及電子信息制造業(yè)、信息通信業(yè)、軟件服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)等的技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)和解決方案，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

三是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化即以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和科技產(chǎn)業(yè)共建融合為基礎(chǔ)，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的全要素進(jìn)行數(shù)字化改造，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的增長(zhǎng)和效率的提升。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化構(gòu)成數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主陣地。

四是數(shù)字化公共服務(wù)。數(shù)字化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有利抓手。數(shù)字技術(shù)廣泛融入公共服務(wù)體系，有利于健全行政管理的制度體系、創(chuàng)新服務(wù)監(jiān)督方式，進(jìn)而對(duì)政務(wù)服務(wù)、民生保障和社會(huì)治理起到支撐作用。

五是數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理。數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理是對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和產(chǎn)品的監(jiān)管及管理，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速、健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障，對(duì)促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)整體水平穩(wěn)步提升具有積極意義?！丁笆奈濉睌?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》指出，要“健全完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系”，具體措施包括：強(qiáng)化協(xié)同治理和監(jiān)管機(jī)制、增強(qiáng)政府?dāng)?shù)字化治理能力、完善多元共治新格局等。

(三)分析框架

綜合基本政策工具以及我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策偏好，本文構(gòu)建了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策文本分析的工具—偏好二維框架(如圖2所示)。

圖2 政策工具—偏好二維分析框架

(一)政策文獻(xiàn)量化研究

政策文獻(xiàn)量化研究引入內(nèi)容分析法、統(tǒng)計(jì)學(xué)、文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)等學(xué)科方法，對(duì)政策文獻(xiàn)內(nèi)容與外部結(jié)構(gòu)要素進(jìn)行量化分析，從而揭示政策主題的變遷、政策工具的選擇與組合、政策過程的主體合作網(wǎng)絡(luò)等公共政策研究問題[37]。為從整體把握我國(guó)省域?qū)?shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的敏感度和關(guān)注程度以及地方政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策靶向性與體系結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)情況，本文基于文獻(xiàn)計(jì)量與內(nèi)容分析的政策文獻(xiàn)量化研究方法，將數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策外部屬性分析與內(nèi)部語義挖掘相結(jié)合，運(yùn)用NVivo12對(duì)文本進(jìn)行編碼、歸類、量化操作，描述分析我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策在工具選擇和偏好布局方面的特征。

(二)數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來源于“北大法寶”數(shù)據(jù)庫以及各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府門戶網(wǎng)站。以“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行信息檢索，截至2022年1月3日，在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫共搜集到相關(guān)信息208條。為增加政策的精準(zhǔn)性和針對(duì)性，進(jìn)一步確定以下篩選原則：一是將政策文本頒布主體的范圍限制為省級(jí)政府部門(包括22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)和4個(gè)直轄市)，因?yàn)橄噍^地市級(jí)政府而言，省級(jí)政府出臺(tái)的政策規(guī)范程度高，更具有代表性和權(quán)威性，并且省級(jí)政府的政策文本中綱領(lǐng)性內(nèi)容和具體措施都有涉及，可以更全面直觀地反映政府政策的工具選擇和偏好布局；二是排除針對(duì)具體工作開展的政策文本，如人員培訓(xùn)工作方案、綜合評(píng)價(jià)辦法、專項(xiàng)資金管理辦法等；三是選擇現(xiàn)行有效的政策文本。根據(jù)上述原則，本文篩選出21個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)布的31份有效政策文本作為研究對(duì)象進(jìn)行分析，具體如表2所示。

表2 省級(jí)政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本

(三)編碼規(guī)則

本文將31份政策文本導(dǎo)入Nvivo12質(zhì)性分析軟件中，在政策工具維度建立供給型、環(huán)境型、需求型3個(gè)樹節(jié)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)三類工具下的細(xì)分工具依次建立子節(jié)點(diǎn)；同理構(gòu)建政策偏好維度數(shù)據(jù)價(jià)值化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、數(shù)字化公共服務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理5個(gè)樹節(jié)點(diǎn)和相應(yīng)的子節(jié)點(diǎn)，兩個(gè)維度都按照參考點(diǎn)—節(jié)點(diǎn)—節(jié)點(diǎn)的層次規(guī)律進(jìn)行編碼。本文以政策文本中意思可以完整表達(dá)含義的一個(gè)段落或句子作為一個(gè)內(nèi)容分析單元，并篩選出與政策工具應(yīng)用相關(guān)的分析單元分別放入X維度和Y維度形成相應(yīng)的參考點(diǎn)，遵循互斥原則，每一個(gè)分析單元只表述一個(gè)含義，且每一個(gè)政策工具的參考點(diǎn)都會(huì)對(duì)應(yīng)一個(gè)政策偏好參考點(diǎn)。最終共獲得參考點(diǎn)2 088個(gè)，參考點(diǎn)越多說明對(duì)應(yīng)的政策工具使用越多或政策偏好傾向越高。

五、中國(guó)省級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展趨勢(shì)與特點(diǎn)

目前，已有22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)地方政府出臺(tái)針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)政策(1)本文選取21個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的省級(jí)政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策作為研究對(duì)象(其中，《西藏自治區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃(2020—2025年)》，無法線上申請(qǐng)公開，必須信函或者現(xiàn)場(chǎng)申請(qǐng)。)，為了更好地了解地方政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策制定的背景與現(xiàn)狀，本文從政策發(fā)布的時(shí)空分布、主體分布、類型分布等方面分析地方政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策的基本情況。

(一)政策的時(shí)空分布

就政策出臺(tái)的時(shí)間而言，樣本政策發(fā)布的時(shí)間范圍為2017—2021年，樣本量大體呈逐年遞增趨勢(shì)，如圖3所示。2017年貴州省率先出臺(tái)了全國(guó)首個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)政策；2018、2019年有6個(gè)省級(jí)政府共發(fā)布了6份數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策，與2017年相比在數(shù)量上有了大幅增加，這是由于為貫徹落實(shí)2018年《關(guān)于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)并擴(kuò)大就業(yè)的指導(dǎo)意見》的文件精神，各地相繼出臺(tái)針對(duì)性的政策，將數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提上議程；數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策頒布數(shù)量在2020年驟增，有8個(gè)省級(jí)政府相繼發(fā)布了9份數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策文件；這種增長(zhǎng)趨勢(shì)一直延續(xù)至今，僅僅在2021年一年的時(shí)間內(nèi)，14個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策數(shù)量為15份，占現(xiàn)行有效政策總數(shù)的50%，這反映了地方政府對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重視程度逐年提升，省級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)布已經(jīng)進(jìn)入爆發(fā)期。

圖3 2017—2021年省級(jí)政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策時(shí)空分布

值得關(guān)注的是，貴州省在2017年率先出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的意見》，隨后又持續(xù)出臺(tái)了《貴州省實(shí)施“萬企融合”大行動(dòng)打好“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”攻堅(jiān)戰(zhàn)方案》《貴州省“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)政策文件，可見貴州省對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的敏銳度，敢為先試先行者。此外，北京、廣東、廣西、貴州、河北、江蘇、江西、內(nèi)蒙古、浙江等省(自治區(qū)、直轄市)目前都出臺(tái)了2份以上(包含2份)數(shù)字經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)政策，體現(xiàn)了這些省份對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視程度，為地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

(二)政策類型分布

從總體上看，本文收集的31份數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本總共涉及6種類型，如圖4所示，分別是行動(dòng)綱要(3.10%)、條例(9.38%)、實(shí)施(工作)方案(9.38%)、實(shí)施意見(21.88%)、政策措施(21.88%)、總體(發(fā)展)規(guī)劃(34.38%)，其中涉及較多類型的是意見、措施政策、規(guī)劃，尤其是總體(發(fā)展)規(guī)劃的政策文本比重最大，占樣本數(shù)的34.38%?？傮w(發(fā)展)規(guī)劃共有11份，其中在2021年十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過“十四五”規(guī)劃后，有8個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)出臺(tái)了“‘十四五’數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃”，這表明大多數(shù)地方政府對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)政策主要仍停留在上層規(guī)劃階段，涉及具體實(shí)施環(huán)節(jié)的相關(guān)政策有待進(jìn)一步出臺(tái)與落實(shí)。同時(shí)，目前已有包括浙江、廣東、河南在內(nèi)的3個(gè)省份率先制定了針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專門條例，條例是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)政策和法規(guī)頒布的，針對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的特定問題做出的全面系統(tǒng)、具有長(zhǎng)期執(zhí)行效力的法規(guī)性公文?！墩憬?shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》和《河南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等的通過和施行為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一定的法治保障。

圖4 2017—2021年省級(jí)政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策類型分布

(三)政策主體分布

就政策發(fā)布主體而言，如圖5所示，省委省政府聯(lián)合發(fā)文2份，北京市經(jīng)濟(jì)和信息化局等省政府組成部門發(fā)文3份，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局)等省政府直屬機(jī)構(gòu)發(fā)文1份，河北省發(fā)展和改革委員會(huì)、河北省工業(yè)和信息化廳、河北省市場(chǎng)監(jiān)督管理局、河北省通信管理局、河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等省政府組成部門和直屬機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文1份，浙江省、廣東省、河南省人民代表大會(huì)(含常務(wù)委員會(huì))發(fā)文3份，其余政策均由省政府(辦公廳)發(fā)布。政策主體間的聯(lián)合發(fā)文不僅體現(xiàn)了政策網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)，還反映出數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策背后的政策議題復(fù)雜性、參與主體多元性、發(fā)展情況多變性等現(xiàn)實(shí)問題。此外，根據(jù)《立法》“地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章”，《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》和《河南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》作為地方性法規(guī)，將是地方層面在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域效力最高的規(guī)范性文件。

圖5 2017—2021年省級(jí)政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策主體分布

(一)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的X維度分析

根據(jù)政策工具的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)省級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本中，供給型、需求型和環(huán)境型三類政策工具的使用都得到綜合體現(xiàn)，如表3所示。但是三類政策工具使用情況的占比表現(xiàn)出較明顯的差別：其中供給型政策工具使用頻數(shù)為954，占比45.69%；環(huán)境型政策工具使用頻數(shù)為673，占比32.23%；需求型政策工具使用頻數(shù)為461，僅占比22.08%。由此得出，供給型政策工具是省級(jí)政府發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要手段，地方政府更傾向于采用直接推動(dòng)和拉動(dòng)的手段促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

表3 省級(jí)政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策工具類型頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

就三類政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，也呈現(xiàn)出一定的差異性。在供給型政策工具中，“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”使用最為頻繁，占比46.02%，并且在所選取的31份數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策樣本中相關(guān)內(nèi)容均被提及，說明各地政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施尤其是“新基建”給予了高度重視，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和數(shù)字化服務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。相較之下，“人才培引”(6.08%)、“資金投入”(9.12%)、“組織領(lǐng)導(dǎo)”(2.94%)以及“公共服務(wù)供給”(7.86%)的支持則處于較為劣勢(shì)的地位。需求型政策工具在整體工具中占比最小，其中“試點(diǎn)示范”(35.57%)與“合作交流”(28.85%)政策工具使用最多，旨在通過培育試點(diǎn)、打造示范項(xiàng)目，鼓勵(lì)開展國(guó)內(nèi)外、省域間的項(xiàng)目交流與合作，從需求端拉動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在環(huán)境型政策工具中，數(shù)量較多的政策工具是“目標(biāo)規(guī)劃”，占比31.05%，這說明地方政府對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)及遠(yuǎn)景有較為清晰的規(guī)劃。值得注意的是，“生態(tài)營(yíng)造”政策工具的使用得到了一定的重視，占比18.42%，說明地方政府注重建設(shè)數(shù)字技術(shù)等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)新基地，培育數(shù)字技術(shù)試驗(yàn)區(qū)，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群，通過搭建多元的數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好生態(tài)。

進(jìn)一步分析省級(jí)政府政策工具使用情況，如圖6所示。安徽、貴州、山西、黑龍江等省份的數(shù)字經(jīng)濟(jì)綜合性特征與我國(guó)省級(jí)政府整體的政策特點(diǎn)較為一致——供給型工具占比突出、環(huán)境型次之、需求型最少。此外，我國(guó)各省份的數(shù)字經(jīng)濟(jì)綜合性政策的工具組合也呈現(xiàn)出一定的地方特色，以河南省為例，河南對(duì)環(huán)境型工具的使用最多，比例高達(dá)44.44%；供給型工具次之，比例為38.10%；需求型工具的比例為17.46%。而江蘇省更注重對(duì)需求型工具的使用，比例為31.88%。

圖6 各省級(jí)政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策工具分布

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)綜合性政策中，我國(guó)大多數(shù)省級(jí)地方政府都傾向于采取更多的供給型工具，來促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的技術(shù)、應(yīng)用創(chuàng)新與發(fā)展，這與整體特征的判斷一致。本文從宏觀層面對(duì)省級(jí)政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)綜合性政策整體特點(diǎn)的判斷與從微觀層面對(duì)各省級(jí)政府政策特點(diǎn)的判斷相互印證。

(二)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的Y維度分析

從政策偏好的維度進(jìn)行歸類分析，可以得到省級(jí)政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策偏好頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，如表4所示。數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策偏好的文本分布并不均衡，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化占比最大，為31.51%；數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理次之，占比27.44%；數(shù)字產(chǎn)業(yè)化則占比22.56%。相比較下，數(shù)據(jù)價(jià)值化和數(shù)字化公共服務(wù)的政策偏好尚不突出，分別為10.34%、8.14%?？梢园l(fā)現(xiàn)，當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策仍將發(fā)展的重點(diǎn)落在“產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”和“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”兩個(gè)重要組成部分上，對(duì)于依法監(jiān)管、協(xié)同參與“數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理”的重視程度也逐步上升，“數(shù)據(jù)價(jià)值化”與“數(shù)字化公共服務(wù)”仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

表4 省級(jí)政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策偏好頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

各省份數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策在政策偏好維度的分布結(jié)果如圖7所示，除安徽、廣西、湖南、江西、寧夏、山東存在“數(shù)據(jù)價(jià)值化”和“數(shù)字化公共服務(wù)”分布不全的情況，其余各省份都在政策文本上明確體現(xiàn)了五類政策偏好。從各省份具體措施應(yīng)用情況來看，一方面，有13個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)針對(duì)“數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理”領(lǐng)域涉及的內(nèi)容較多，另有1個(gè)地區(qū)(重慶市)則在“數(shù)字化公共服務(wù)”方面應(yīng)用最多；另一方面，除甘肅、貴州、江蘇3個(gè)省外，其余18個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)均在“數(shù)據(jù)價(jià)值化”或者“數(shù)字化公共服務(wù)”方面應(yīng)用條數(shù)較少，這一特點(diǎn)與宏觀整體政策偏好趨勢(shì)相近。

圖7 各省級(jí)政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策偏好分布

(三)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的二維交叉分析

數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本中政策工具與政策偏好的二維交叉分布結(jié)果，如表5所示?？傮w上，針對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化公共服務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理這幾個(gè)內(nèi)容，使用數(shù)量最多的政策工具均為“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。具體而言，數(shù)據(jù)價(jià)值化內(nèi)部組合以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(34條)和科技與信息支持(34條)兩類工具居多，人才培引、資金投入、貿(mào)易管制、消費(fèi)端補(bǔ)貼、文化宣傳等工具則沒有使用；數(shù)字產(chǎn)業(yè)化內(nèi)部組合以科技與信息支持(85條)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(79條)、目標(biāo)規(guī)劃(55條)、生態(tài)營(yíng)造(70條)4類工具居多，組織領(lǐng)導(dǎo)和政府采購工具則沒有使用；產(chǎn)業(yè)數(shù)字化內(nèi)部組合以科技與信息支持(96條)、試點(diǎn)示范(91條)和新業(yè)態(tài)培育(82條)居多，人才培引、組織領(lǐng)導(dǎo)、政府采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、法規(guī)管制和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等工具使用均在2次以下，其中產(chǎn)權(quán)保護(hù)沒有使用；數(shù)字化公共服務(wù)內(nèi)部組合集中使用供給型政策，其他類型政策工具使用次數(shù)較少；數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理內(nèi)部組合以人才培引(49條)、合作交流(59條)、目標(biāo)規(guī)劃(63條)、政策引導(dǎo)(59條)居多。

表5 省級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策X-Y交叉分布情況

除此之外，可以發(fā)現(xiàn)供給型、需求型與環(huán)境型三類政策工具在數(shù)據(jù)價(jià)值化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化公共服務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的指標(biāo)分布情況存在一定的差異。供給型政策工具集中應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)數(shù)字化領(lǐng)域，所占比例為35.01%，小部分供給型政策工具涉及數(shù)據(jù)價(jià)值化(8.28%)領(lǐng)域和數(shù)字化公共服務(wù)(11.32%)領(lǐng)域，是三種政策工具中分布比例最為平衡的一種；需求型政策工具致力于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，所占比例為45.55%，在促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理方面需求型政策工具也有所涉及，所占比例均為20.17%；環(huán)境型政策工具則主要運(yùn)用在改善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理方面，所占比例為38.78%。

七、結(jié)論與啟示

(一)研究結(jié)論

科學(xué)合理的政策體系是推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。本文采用文獻(xiàn)計(jì)量與內(nèi)容分析的方法，基于政策“工具—偏好”的二維視角，對(duì)我國(guó)省級(jí)政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本展開系統(tǒng)性分析。研究表明，我國(guó)省級(jí)政府近年來出臺(tái)了諸多針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策文件，無論是政策出臺(tái)數(shù)量、政策類型，還是政策發(fā)布主體，都表明當(dāng)前省級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策正處于密集出臺(tái)時(shí)期，地方政府對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予了全方位的激勵(lì)和規(guī)制。與此同時(shí)，在政策的工具選擇與偏好布局方面仍存在以下問題：

第一，基本政策工具及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)缺乏均衡性。通過X維度分析可以看出，三種類型的政策工具都得到不同程度的應(yīng)用，但使用分布存在一定差異。我國(guó)省級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策體系呈現(xiàn)出對(duì)供給型政策工具強(qiáng)依賴、環(huán)境型政策工具弱依賴、需求型政策工具相對(duì)缺失的結(jié)構(gòu)性問題。因?yàn)槲覈?guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)仍處于起步階段，政府工作的重點(diǎn)集中在加大政策激勵(lì)力度、營(yíng)造良好環(huán)境上，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技與信息支持、目標(biāo)規(guī)劃、生態(tài)營(yíng)造等推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，三類政策工具內(nèi)部也存在不同程度的結(jié)構(gòu)性失衡。供給型政策工具偏重于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與科技信息支持而忽視人才培引、資金投入、組織領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)供給等方面。需求型政策工具內(nèi)部，合作交流、試點(diǎn)示范、新業(yè)態(tài)培育得到足夠的重視，但是政府采購、服務(wù)外包、消費(fèi)端補(bǔ)貼這些較新的手段使用不足，貿(mào)易管制更是幾乎空白，說明市場(chǎng)化政策工具尚未成為決策者的優(yōu)先選擇，政策體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化。環(huán)境型政策工具內(nèi)部，目標(biāo)規(guī)劃、生態(tài)營(yíng)造及政策引導(dǎo)占主導(dǎo)位置，產(chǎn)權(quán)保護(hù)和文化宣傳尤為缺乏，說明在當(dāng)前階段地方政府仍然偏向發(fā)揮目標(biāo)規(guī)劃、生態(tài)營(yíng)造以及政策引導(dǎo)等環(huán)境型政策工具的優(yōu)勢(shì)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展造勢(shì)，各省數(shù)字經(jīng)濟(jì)支持配套措施仍有待完善。

第二，政策偏好布局差異顯著。2022年國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，其中提出包括數(shù)據(jù)價(jià)值化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化公共服務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理五大要素在內(nèi)的整體發(fā)展框架。各省域在實(shí)際制定地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策過程中，均以五大要素作為基礎(chǔ)架構(gòu)，布局地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而通過Y維度分析，可以發(fā)現(xiàn)省級(jí)層面五大政策偏好布局具有差異性，呈現(xiàn)出對(duì)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化充分支持，對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值化和數(shù)字化公共服務(wù)重視不足的局面。數(shù)字產(chǎn)業(yè)化代表了新一代信息技術(shù)的發(fā)展方向和最新成果，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化蓬勃發(fā)展則推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)生深刻變革，地方政府將注意力集中于數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化兩個(gè)方面，以期通過生產(chǎn)力重塑帶動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。盡管生產(chǎn)力偏好固然十分重要，但是其他因素同樣不可或缺，數(shù)據(jù)價(jià)值化重構(gòu)生產(chǎn)要素體系、釋放數(shù)字經(jīng)濟(jì)價(jià)值，數(shù)字化公共服務(wù)則加速支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升，它們保障著數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。雖然各省域逐漸重視規(guī)范數(shù)據(jù)價(jià)值化、提升數(shù)字化公共服務(wù)能力，但是對(duì)其政策投入仍有不足，容易導(dǎo)致各環(huán)節(jié)建設(shè)程度參差不齊，在政策效果發(fā)揮上大打折扣。

第三，政策工具與政策偏好之間組合適配性不足。從政策功能視角出發(fā)，公共政策的出臺(tái)旨在借助各種政策工具健全數(shù)字經(jīng)濟(jì)制度體系，促使數(shù)據(jù)價(jià)值化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化公共服務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理等數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)要素的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而從二維分析框架交叉分析結(jié)果來看，只有50%的政策工具在5個(gè)政策偏好中都得到了應(yīng)用，剩下50%的政策工具皆在1類以上的政策偏好中出現(xiàn)應(yīng)用缺失，各項(xiàng)政策工具與公共數(shù)字文化服務(wù)等各類要素的適配程度不高。以“生態(tài)營(yíng)造”這一環(huán)境型政策工具為例，該政策工具總共被應(yīng)用了124次，但在數(shù)字化公共服務(wù)領(lǐng)域，卻無一次應(yīng)用。若不能在公共服務(wù)領(lǐng)域建立起良好的數(shù)字生態(tài)，則會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)效率降低，公共服務(wù)質(zhì)量難以提升，無法推動(dòng)治理體系向數(shù)字化、現(xiàn)代化層次邁進(jìn)。目前各省份數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策工具使用不均衡，致使政策工具的功能沒有完全發(fā)揮出來，促進(jìn)政策任務(wù)有效完成的效用不足；換言之，政策文本中使用的政策工具與所要實(shí)現(xiàn)的政策偏好之間適配性不足。

(二)政策啟示

第一，優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)體系。一方面要提高政策工具使用的均衡性，根據(jù)社會(huì)需求和技術(shù)特點(diǎn)，調(diào)整三種政策工具的比例，適時(shí)提高需求型政策工具的使用比重，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)多元主體深度參與到數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中，激發(fā)多元主體創(chuàng)新活力，發(fā)揮其最優(yōu)效用，助推數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，要優(yōu)化政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)：注重以技術(shù)、人才為代表的新生產(chǎn)要素投入，夯實(shí)技術(shù)、人才基礎(chǔ)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局；逐步加大政府采購、服務(wù)購買和消費(fèi)端補(bǔ)貼的力度，充分發(fā)揮需求側(cè)的拉動(dòng)作用；重視稅收優(yōu)惠、金融支持、產(chǎn)權(quán)保護(hù)和文化宣傳等方面的間接作用，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

第二，推動(dòng)政策偏好布局均衡發(fā)展。推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化公共服務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理五大要素均衡發(fā)展，應(yīng)積極整合資源，對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值化和數(shù)字化公共服務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)扶持。例如，培育數(shù)據(jù)市場(chǎng)，構(gòu)建數(shù)據(jù)交易生態(tài)，推動(dòng)多行業(yè)、多領(lǐng)域、跨部門、跨層級(jí)數(shù)據(jù)有序流通，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化，釋放數(shù)據(jù)紅利，提升數(shù)字經(jīng)濟(jì)效益；推進(jìn)“數(shù)字政府”建設(shè)，推進(jìn)5G、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)在數(shù)字治理中的應(yīng)用，為政府精準(zhǔn)決策提供數(shù)字化支持。

第三，重視政策工具與政策偏好整合搭配。政策工具只有與政策作用的目標(biāo)、環(huán)境、對(duì)象形成高度契合，才有可能充分發(fā)揮出其應(yīng)有的功能。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策工具的選擇也要符合其政策偏好，政策工具的應(yīng)用不應(yīng)僅僅著眼于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的某一項(xiàng)任務(wù)，而應(yīng)致力于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的整體布局，才能最大程度地發(fā)揮政策的引導(dǎo)規(guī)范作用，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。未來，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的制定和調(diào)整過程中，需更加審慎地選擇政策工具，在充分認(rèn)識(shí)到政策作用不同階段具體目標(biāo)和發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，因時(shí)制宜地配置與政策偏好相適應(yīng)的政策工具。同時(shí)，將各類政策工具充分應(yīng)用到數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要素中，提升政策工具與政策偏好的適配性，使得各項(xiàng)基本要素均衡發(fā)展。