近期,江蘇省人大常委會通過決定,明確要求省人民政府重大決策出臺前向省人大常務(wù)委員會報告,并對重大決策報告的事項范圍、項目確定、事前準備、審議程序等作出了一系列規(guī)范。省級人大常委會以專門決定形式,確立政府重大決策出臺前向同級人大報告制度(以下簡稱“決策報告制度”),在全國尚屬首次。
政府重大決策牽涉重大的公共利益和公民權(quán)益,事關(guān)經(jīng)濟社會和改革發(fā)展的大局,其成敗往往具有全局性、長期性的影響。而人大作為國家權(quán)力機關(guān),既肩負著監(jiān)督政府的法定職責(zé),也是匯集民意、凝聚民智的民主平臺。運用人大的權(quán)力機制和制度優(yōu)勢,從合法性、合理性等維度審視政府重大決策,進而使決策失誤從事后問責(zé)轉(zhuǎn)向事前預(yù)防,乃是提升行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的關(guān)鍵路徑。這是決策報告制度的基本政治邏輯,也是近年來完善人大制度、建設(shè)法治政府的一大重點方向。
自2013年中共十八屆三中全會明確提出“健全人大討論決定重大事項制度,各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”以來,隨著2017年中央發(fā)布相關(guān)實施意見,2019年《重大行政決策程序暫行條例》出臺,2022年地方組織法完成修正,以及近年來各地人大紛紛修改相關(guān)地方法規(guī)、各級政府不斷出臺相關(guān)實施辦法,決策報告制度的具體設(shè)計正在各個層面日趨演進。
從頂層設(shè)計看,決策報告制度的構(gòu)建,是和人大討論決定重大事項制度的完善同步展開的。而在地方人大的行權(quán)實踐中,對于提請人大審議的事項,其處理結(jié)果依據(jù)人大最終是否作出決定或決議,可分為議而必決、議而可決和議而不決三種情形。前者行使的是人大重大事項決定權(quán),后兩者體現(xiàn)的則是人大監(jiān)督權(quán),也是人大評判重大政府決策的主要方式。這實際上大大拓展了人大的行權(quán)空間,意味著除了納入人大決定權(quán)的法定事項,擬定重大決策的政府權(quán)力得以全面進入人大權(quán)力的約束視野,在行政主導(dǎo)的決策程序中深深植入人大監(jiān)督的民主要素。也正因此,此前廣東等地地方立法明確引入決策報告制度,尤其是此次江蘇人大相關(guān)決定對此作出細則性制度安排,無疑為決策報告制度加持了堅實的法制支撐。由此,“報告”成為政府的法定義務(wù)而非依賴于行動自覺,“監(jiān)督”成為人大的法定職責(zé)而非流失于權(quán)力虛置,這對決策報告制度的實質(zhì)落地、常態(tài)運行而言,意義深遠。
當(dāng)然,作為一項成長中的制度創(chuàng)新,決策報告制度的踐行還面臨著諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。比如,政府重大決策的事項范圍究竟如何確定?盡管現(xiàn)行立法已對此設(shè)定了宏觀標準,卻過于籠統(tǒng)、原則,往往難以運用于實際界定。尤其是,不同層級、不同地區(qū)的政府重大決策存在巨大差異,且隨著情勢發(fā)展不斷變遷,亦無法適用統(tǒng)一、固化的尺度。而要破解這一難題,除了以列舉、量化等方式盡量在制度層面予以厘清外,更重要的是建立人大、政府等多方聯(lián)動的協(xié)調(diào)溝通機制,立足實際,通觀全局,將本地公共事務(wù)中的長遠、根本議題,以及關(guān)涉民眾切身利益的熱點、難點問題,真正篩選進政府重大決策的清單。如此,才能凝聚共識和合力,也才能合理利用監(jiān)督資源、有效提升監(jiān)督效能。
再比如,人大監(jiān)督權(quán)和行政決策權(quán)的邊界究竟如何劃定?一方面,監(jiān)督行政權(quán)力是憲法和法律賦予人大的神圣權(quán)力,人大對政府重大決策實施監(jiān)督,決非“越權(quán)”“爭權(quán)”,亦非給政府決策“添亂”。另一方面,對權(quán)力的監(jiān)督建立在權(quán)力分工的基礎(chǔ)之上,人大對政府重大決策的監(jiān)督本質(zhì)上是支持型監(jiān)督,旨在協(xié)助發(fā)現(xiàn)決策失誤、把關(guān)決策質(zhì)量,而非越俎代庖、替代行使行政決策權(quán)。正因此,在推進決策報告制度的進程中,接受人大監(jiān)督、尊重改進意見,乃是政府必須樹立的決策意識,既不缺位也不越位,則是人大應(yīng)有的監(jiān)督姿態(tài)。
從更深的層面而言,決策報告制度良好運行的前提是立法先行。從目前情形看,落實該制度的立法供給,主要來自行政立法和地方立法,不僅位級較低,而且難免制度紊亂。因而,通過制訂行政程序法,修改監(jiān)督法、地方組織法,乃至創(chuàng)制專門的政府重大決策法等路徑,將決策報告制度上升至國家法律層面,并對實施該制度的諸多關(guān)鍵要素作出統(tǒng)一、細致的規(guī)范,應(yīng)當(dāng)成為未來法治建設(shè)的緊迫課題。如此,才能為決策報告制度提供更有力的法律支持,也才能為各級人大監(jiān)督提供更清晰的行權(quán)導(dǎo)引,進而在法制理性和鮮活實踐的雙重推動下,確保政府重大決策時時行進于合法、民主、優(yōu)質(zhì)的軌道?!?/p>