論海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)及其行使

熊勇先

一、問題的提出

海南自由貿(mào)易港（以下簡(jiǎn)稱海南自貿(mào)港）是我國(guó)全面深化開放、建立開放型經(jīng)濟(jì)新體制以及支持經(jīng)濟(jì)全球化的重大戰(zhàn)略，是具有中國(guó)特色的自由貿(mào)易港，其建設(shè)前所未有且獨(dú)一無(wú)二，將會(huì)面臨一系列風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，而法治能為海南自貿(mào)港建設(shè)提供制度保障和規(guī)范指引，以確保海南自貿(mào)港的正確建設(shè)方向，因而海南自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)注重法治建設(shè)，尤其是注重發(fā)揮立法的規(guī)范、引領(lǐng)和保障作用。此外，作為最高水平的開放形態(tài)，海南自貿(mào)港需要全方位推進(jìn)改革創(chuàng)新，《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)中的各項(xiàng)改革措施作了系統(tǒng)規(guī)定，而各項(xiàng)改革的推進(jìn)，尤其是制度集成創(chuàng)新，需要明確的法律規(guī)范支撐，從而實(shí)現(xiàn)重大改革于法有據(jù)。為此，《總體方案》中明確提出要建立以海南自由貿(mào)易港法為基礎(chǔ)的自由貿(mào)易港法治體系。

2021年6月10日，《海南自由貿(mào)易港法》正式頒布施行，為海南自貿(mào)港建設(shè)提供了基礎(chǔ)性、原則性法治保障，實(shí)現(xiàn)了制度頂層設(shè)計(jì)的法治化，彰顯了法治引領(lǐng)的發(fā)展道路?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》是海南自貿(mào)港建設(shè)的基本法，對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)與發(fā)展的重大問題和基本制度進(jìn)行了框架性、概括性規(guī)定，但是其未對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)涉及的事項(xiàng)和制度進(jìn)行具體、系統(tǒng)的規(guī)定，因而難以全面回應(yīng)海南自貿(mào)港建設(shè)與發(fā)展的立法需求。根據(jù)《總體方案》的規(guī)定，地方性法規(guī)與商事糾紛解決機(jī)制是自由貿(mào)易港法治體系的重要構(gòu)成。因此，在自由貿(mào)易港法治體系建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)在《海南自由貿(mào)易港法》的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方立法權(quán)的作用，不斷健全海南自由貿(mào)易港地方法規(guī)體系，以提供有效的法規(guī)供給。

為了促進(jìn)海南自貿(mào)港的建設(shè)與發(fā)展，在《立法法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》賦予的地方立法權(quán)的基礎(chǔ)上，《海南自由貿(mào)易港法》對(duì)海南省人大及其常委會(huì)再次進(jìn)行了立法授權(quán)。根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》第十條之規(guī)定，海南省人大及其常委會(huì)享有制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)（以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)港法規(guī)）的權(quán)力，且該項(xiàng)權(quán)力可以對(duì)中央立法事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，這極大地豐富了海南自貿(mào)港地方立法體系，為滿足海南自貿(mào)港立法需求提供了機(jī)制保障，并能促進(jìn)自由貿(mào)易港法治體系的建設(shè)。作為全國(guó)人大常委會(huì)單獨(dú)授予海南自貿(mào)港的一種立法權(quán)，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)與其他地方立法權(quán)存在著明顯的差異。目前，學(xué)界從授權(quán)立法角度分析了自貿(mào)港法規(guī)的性質(zhì)及其與其他立法的銜接，并對(duì)自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)行使的風(fēng)險(xiǎn)防控與修改建議等內(nèi)容進(jìn)行了研究。但是作為一種全新的立法權(quán)，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的權(quán)力屬性研究有待進(jìn)一步深入，也需要圍繞其權(quán)力屬性，對(duì)其行使范圍與行使要求進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而明確其具體的行使規(guī)則。此外，海南省人大及其常委會(huì)享有三種不同類型的立法權(quán)，為了充分發(fā)揮各類立法權(quán)的作用，應(yīng)當(dāng)明確各類立法權(quán)的關(guān)系與界限，劃定各類立法權(quán)的行使范圍和行使順序，從而促進(jìn)海南自貿(mào)港地方法規(guī)體系的建設(shè)，為海南自貿(mào)港建設(shè)與發(fā)展提供規(guī)范支撐。

二、自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)是新型地方立法權(quán)

根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》的規(guī)定，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的產(chǎn)生是為了解決海南自貿(mào)港立法供給的不足，與海南省人大及其常委會(huì)享有的其他立法權(quán)相比，該種立法權(quán)在行使范圍、立法權(quán)限以及適用范圍等方面存在著明顯的差異，是一種新型的地方立法權(quán)，可以將其為海南自貿(mào)港立法權(quán)。受其產(chǎn)生背景以及權(quán)力屬性的影響，其功能定位也具有自身明顯的特征。

（一）海南自貿(mào)港立法需求與立法供給的矛盾

第一，海南自貿(mào)港特殊的立法需求。根據(jù)《總體方案》的規(guī)定，海南自貿(mào)港建設(shè)與發(fā)展的核心是以貿(mào)易投資自由化便利化為重點(diǎn)，建立與高水平對(duì)外開放相適應(yīng)的自由貿(mào)易港政策制度體系。而自由貿(mào)易港制度的核心特征是本國(guó)法律規(guī)則的國(guó)際化，海南自貿(mào)港應(yīng)當(dāng)通過(guò)現(xiàn)代化的制度經(jīng)驗(yàn)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)本土法律規(guī)則的國(guó)際趨同，以此探索在現(xiàn)有國(guó)際法框架下中國(guó)特色自由貿(mào)易港法律制度的創(chuàng)新。為此，《總體方案》確立了借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基本原則，對(duì)標(biāo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則確立了“6+1+4”的政策制度體系，對(duì)各項(xiàng)開放措施和制度創(chuàng)新進(jìn)行了明確規(guī)定。由于構(gòu)建海南自貿(mào)港政策制度體系涉及貿(mào)易、投資、金融、稅收、出入境管理等諸多領(lǐng)域的改革，要實(shí)施與國(guó)際通行規(guī)則和先進(jìn)制度相銜接的“一線放開、二線管住”以及特殊稅收等制度，以主動(dòng)適應(yīng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)新趨勢(shì)的要求，這勢(shì)必會(huì)涉及現(xiàn)行法律規(guī)范的調(diào)整，尤其是法律和行政法規(guī)有關(guān)貿(mào)易、投資等制度規(guī)定的調(diào)整，進(jìn)而產(chǎn)生了特殊的立法需求。

第二，現(xiàn)有立法供給存在的局限性。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，海南自貿(mào)港立法需求供給包括中央立法供給與地方立法供給，但是上述立法供給方式均存在一定的局限性，從而為自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的產(chǎn)生提供了空間。中央立法權(quán)可以從整體上對(duì)海南自貿(mào)港制度體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)安排，明確海南自貿(mào)港各項(xiàng)制度的法律地位，協(xié)調(diào)海南自貿(mào)港特殊立法需求與中央立法之間的關(guān)系。但是中央立法任務(wù)的整體性與復(fù)雜性以及海南自貿(mào)港建設(shè)立法需求的多樣性和時(shí)效性，決定了中央立法權(quán)難以為海南自貿(mào)港提供充分、及時(shí)的立法供給，因而國(guó)家選擇了通過(guò)制定《海南自由貿(mào)易港法》的形式，對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)的基本框架和關(guān)鍵制度進(jìn)行了概括性規(guī)定，并賦予更大的自主改革開放權(quán)限，以提供基礎(chǔ)性、原則性法治保障。此外，《立法法》第十三條確立了改革試驗(yàn)授權(quán)，但是其授權(quán)事項(xiàng)具有特定性，授權(quán)期限具有限定性，雖然其內(nèi)容限于“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”，而海南自貿(mào)港需要對(duì)標(biāo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則進(jìn)行制度創(chuàng)新并確立與之相適應(yīng)的法律規(guī)則，因而改革試驗(yàn)授權(quán)難以滿足海南自貿(mào)港的立法需求。

雖然海南省人大及其常委會(huì)享有地方性法規(guī)制定權(quán)（以下簡(jiǎn)稱一般地方立法權(quán)）和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)（以下簡(jiǎn)稱特區(qū)立法權(quán)），但是根據(jù)《立法法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》的規(guī)定，一般地方立法權(quán)的立法事項(xiàng)具有限定性，不能涉及法律保留事項(xiàng)，且不能與上位法相抵觸。雖然特區(qū)立法權(quán)可以進(jìn)行變通立法，但是其需要遵循法律、全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)決議以及行政法規(guī)的原則。因而，上述地方立法權(quán)無(wú)法突破《立法法》第八條的限制，導(dǎo)致在財(cái)稅、投資、海關(guān)、金融等海南自貿(mào)港建設(shè)關(guān)鍵領(lǐng)域的制度創(chuàng)新缺乏足夠的立法權(quán)限，難以滿足海南自貿(mào)港建設(shè)的立法需求。因此，在中央立法供給有限而地方立法供給又難以滿足海南自貿(mào)港特殊立法需求的背景下，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《海南自由貿(mào)易港法》，采取普通授權(quán)的方式授予海南省人大及其常委會(huì)享有自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)，以滿足海南自貿(mào)港的特殊立法需求。

（二）自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的性質(zhì)判斷

第一，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)是地方立法權(quán)。根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，我國(guó)立法權(quán)的配置采取了分權(quán)模式，有中央立法和地方立法之分，兩者的行使主體、調(diào)整對(duì)象與適用范圍存在著差異性。根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》的規(guī)定，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)法律專門授予的立法權(quán)，雖然該種立法權(quán)可以對(duì)授權(quán)主體專屬立法事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，但是其行使主體仍然是海南省人大及其常委會(huì)，其行使需要結(jié)合海南自貿(mào)港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，且自貿(mào)港法規(guī)的適用范圍限于海南自貿(mào)港建設(shè)和管理活動(dòng)，而海南自貿(mào)港的地理范圍為海南島全島。因此，雖然自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)可以對(duì)中央立法事項(xiàng)進(jìn)行“代行使”，但是其仍然是地方立法權(quán)，自貿(mào)港法規(guī)的性質(zhì)仍然是地方性法規(guī)，從而回應(yīng)了《總體方案》關(guān)于自由貿(mào)易港法治體系構(gòu)成與建設(shè)的規(guī)定。

第二，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)是新型立法權(quán)。自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)屬于地方立法權(quán)，其與中央立法權(quán)具有本質(zhì)上的差異。與海南省人大及其常委會(huì)享有的一般地方立法權(quán)和特區(qū)立法權(quán)相比，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)在權(quán)力來(lái)源、行使范圍、立法權(quán)限以及立法程序等方面也呈現(xiàn)出明顯的差異，尤其是行使范圍上的差異。具體而言，海南自貿(mào)港立法權(quán)來(lái)源于全國(guó)人大常委會(huì)的普通授權(quán)，其行使范圍限于貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)，其制定的自貿(mào)港法規(guī)適用范圍限于海南島全島，但是其可以對(duì)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定作變通。此外，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)可以涉及應(yīng)當(dāng)制定法律或者制定行政法規(guī)的事項(xiàng)，但是需要分別報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后生效，這是海南自貿(mào)港立法權(quán)最明顯的特征，也是一個(gè)全新的制度設(shè)計(jì)。因此，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)是一種新型的立法權(quán)，而不是特區(qū)立法權(quán)的“升級(jí)版”。

（三）自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的功能定位

作為國(guó)家單獨(dú)授予海南自貿(mào)港的一種新型地方立法權(quán)，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的功能定位也具有特殊性，這也是其作為新型地方立法權(quán)的重要體現(xiàn)。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》以及《總體方案》的規(guī)定，海南自貿(mào)港肩負(fù)著推進(jìn)高水平開放以及建立開放型經(jīng)濟(jì)新體制等歷史使命，以建設(shè)全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。因此，受海南自貿(mào)港功能定位、立法需求以及立法權(quán)限等因素的影響，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的功能應(yīng)當(dāng)聚焦制度集成創(chuàng)新、推進(jìn)更高水平開放以及自貿(mào)港法規(guī)體系建設(shè)。

第一，通過(guò)立法推進(jìn)制度集成創(chuàng)新。作為我國(guó)建設(shè)當(dāng)今世界最高水平開放形態(tài)的重要實(shí)驗(yàn)，海南自貿(mào)港建設(shè)需要全方位、大力度地推進(jìn)制度集成創(chuàng)新。習(xí)近平總書記對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)作出的重要指示中明確指出，要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置，解放思想、大膽創(chuàng)新，成熟一項(xiàng)推出一項(xiàng)，行穩(wěn)致遠(yuǎn)，久久為功。截至目前，海南自貿(mào)港已經(jīng)推出了12批，共123項(xiàng)制度創(chuàng)新案例。而在制度集成創(chuàng)新過(guò)程中，必然會(huì)涉及現(xiàn)有體制機(jī)制以及法律規(guī)范的調(diào)整，以滿足海南自貿(mào)港建設(shè)與發(fā)展的需求。但是根據(jù)《立法法》以及相關(guān)法律的規(guī)定，貿(mào)易投資自由化便利化等事關(guān)海南自貿(mào)港建設(shè)的核心領(lǐng)域和關(guān)鍵事項(xiàng)，均屬于法律和行政法規(guī)調(diào)整的范疇，一般地方立法權(quán)和特區(qū)立法權(quán)均無(wú)法進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而可能產(chǎn)生制度集成創(chuàng)新的合法性困境。正是在此背景下，國(guó)家賦予了自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)。因此，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)是國(guó)家賦予海南更大改革自主權(quán)的體現(xiàn)，以推進(jìn)各項(xiàng)制度創(chuàng)新，破除海南自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中的體制機(jī)制障礙，因而其首要功能應(yīng)當(dāng)是圍繞海南自貿(mào)港政策制度體系，推進(jìn)制度集成創(chuàng)新，從而為各項(xiàng)改革措施提供規(guī)范支撐。

第二，通過(guò)立法推進(jìn)高水平開放。海南自貿(mào)港是具有中國(guó)特色的自由貿(mào)易港，其建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中，由于沒有成功經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，可能會(huì)產(chǎn)生各類風(fēng)險(xiǎn)，包括貿(mào)易、投資、金融、數(shù)據(jù)流動(dòng)、生態(tài)和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)。如果對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)未進(jìn)行有效防控，會(huì)影響海南自貿(mào)港建設(shè)進(jìn)程和開放程度。而法治能為海南自貿(mào)港建設(shè)提供規(guī)范指引和制度保障，也能為自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中各類風(fēng)險(xiǎn)的防控提供規(guī)范基礎(chǔ)。此外，海南自貿(mào)港對(duì)接國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則時(shí)，需要建立與之相適應(yīng)的具有國(guó)際化的法律制度，以提供穩(wěn)定的法律預(yù)期，而這也需要立法規(guī)范的支撐與保障?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》受其立法定位、立法內(nèi)容等限制，未對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防控、適應(yīng)國(guó)際規(guī)則以及借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行具體、明確的規(guī)定，中央立法權(quán)和其他地方立法權(quán)在滿足自貿(mào)港立法需求時(shí)具有自身的局限性。因此，作為國(guó)家賦予更大改革自主權(quán)的體現(xiàn)，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)理應(yīng)承擔(dān)起上述職責(zé)，通過(guò)立法防控風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)接國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，健全和細(xì)化高水平開放制度，以不斷推進(jìn)海南自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中的高水平開放。

第三，推進(jìn)自貿(mào)港法規(guī)體系建設(shè)。建設(shè)海南自貿(mào)港是我國(guó)全面深化改革的重要舉措，要實(shí)現(xiàn)自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中的各項(xiàng)改革于法有據(jù)，就必須健全海南自貿(mào)港法律規(guī)范體系，從而為其提供規(guī)范的引領(lǐng)、支撐與保障。根據(jù)《總體方案》的規(guī)定，地方性法規(guī)在海南自貿(mào)港法治體系中具有重要的地位。《海南自由貿(mào)易港法》頒布施行以后，自貿(mào)港法律規(guī)范體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)聚焦地方性法規(guī)體系建設(shè)。雖然一般地方立法權(quán)、特區(qū)立法權(quán)以及自貿(mào)港立法權(quán)在自貿(mào)港法律法規(guī)體系建設(shè)過(guò)程中均發(fā)揮著重要作用，但是受立法權(quán)限以及立法內(nèi)容等因素的限制，一般地方立法權(quán)和特區(qū)立法權(quán)在自貿(mào)港核心制度建設(shè)方面存在著局限性。而自貿(mào)港立法權(quán)既可以對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通，也可以對(duì)應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整，可以突破法律保留的限制，因而應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在自貿(mào)港法規(guī)體系建設(shè)中的作用。因此，自貿(mào)港立法權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》的規(guī)定，圍繞“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”，對(duì)標(biāo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，積極發(fā)揮變通和創(chuàng)制功能，回應(yīng)海南自貿(mào)港建設(shè)立法需求，不斷完善海南自貿(mào)港法規(guī)體系。

三、自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使范圍

如前所述，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)與其他地方立法權(quán)的主要差異體現(xiàn)在行使范圍上，這是其作為新型地方立法權(quán)的重要特征。自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)行使范圍劃定了立法的事項(xiàng)范圍，決定了自貿(mào)港立法權(quán)的權(quán)限范圍。雖然其可以進(jìn)行變通立法或者對(duì)法律、行政法規(guī)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，但是也受自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)行使范圍的限制，因而行使范圍的確定是自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)行使的核心問題。

（一）與其他地方立法權(quán)在行使范圍上的差異

第一，與一般地方立法權(quán)的差異。根據(jù)《立法法》和《海南自由貿(mào)易港法》第十條的規(guī)定，在行使范圍方面，自貿(mào)港立法權(quán)限于貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)，而一般地方立法權(quán)并無(wú)此限制。但是自貿(mào)港立法權(quán)可以開展創(chuàng)制性立法，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通規(guī)定，甚至可以對(duì)中央立法權(quán)涉及的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，而地方立法權(quán)只能開展實(shí)施、執(zhí)行性立法，且不能涉及法律保留事項(xiàng)。

第二，與特區(qū)立法權(quán)的差異。根據(jù)《立法法》第七十四條和全國(guó)人大的決議，特區(qū)立法權(quán)具有變通功能。雖然特區(qū)立法權(quán)的行使范圍受到授權(quán)內(nèi)容的限制，但是全國(guó)人大授權(quán)決議并未明確特區(qū)立法權(quán)的行使范圍。有學(xué)者認(rèn)為特區(qū)立法權(quán)主要涉及有關(guān)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、商事方面的規(guī)定，一般不涉及民事、刑事及程序法等基本法律的變通。根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、商事等事項(xiàng)可能涉及法律保留事項(xiàng)，而特區(qū)立法權(quán)不能突破法律保留原則的限制，不能制定或創(chuàng)設(shè)涉及中央事項(xiàng)的規(guī)定。此外，根據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定，特區(qū)立法權(quán)如果涉及法律保留事項(xiàng)、依法不能變通的事項(xiàng)或者變通規(guī)定違背法律的基本原則，均需要提出審查意見并可能導(dǎo)致特區(qū)法規(guī)的修改與廢止。對(duì)于自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)而言，雖然其對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通時(shí)也受到與特區(qū)立法權(quán)一樣的限制，但是其可以涉及貿(mào)易、投資及相關(guān)管理領(lǐng)域內(nèi)的中央立法事項(xiàng)，可以突破法律保留的限制。因此，就立法權(quán)的行使范圍而言，特區(qū)立法權(quán)不能涉及法律保留事項(xiàng)，自貿(mào)港立法權(quán)的行使受到“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”的嚴(yán)格限制，但是其可以規(guī)定應(yīng)依法制定法律或者行政法規(guī)的事項(xiàng)，可以突破法律保留原則的限制。

（二）自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)條款的規(guī)范解讀

第一，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)條款的內(nèi)在邏輯?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》第十條共有三款規(guī)范自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)，其中第一款確立了海南自貿(mào)港立法權(quán)并明確其行使范圍和要求，而第二款和第三款則分別規(guī)定了備案程序、變通權(quán)以及對(duì)中央立法事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定的程序，并未涉及具體的行使范圍。在立法學(xué)中，如果條的內(nèi)容需要進(jìn)行分層次表述時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)置款，而款具有相對(duì)獨(dú)立性和完整性，每一款應(yīng)當(dāng)只表述一層意思，不同款的內(nèi)容之間具有一定的邏輯關(guān)系，通常情況下各款之間呈現(xiàn)出一般與特殊、例外或者一般到具體的邏輯排列順序。由于《海南自由貿(mào)易港法》第十條第一款已經(jīng)明確自貿(mào)港法規(guī)只能就“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”進(jìn)行立法，因而第二款和第三款關(guān)于變通權(quán)以及對(duì)中央立法事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范的權(quán)力也應(yīng)限于“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”，即第一款與第二款、第三款之間的邏輯關(guān)系是從一般到具體。由此可見，雖然自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)涉及三個(gè)層面，即一般規(guī)定、變通規(guī)定以及對(duì)中央立法事項(xiàng)的規(guī)定，但是其權(quán)力行使范圍均應(yīng)限于“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”，而不能涉及其他領(lǐng)域的立法事項(xiàng)。

第二，“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”的闡釋。《海南自由貿(mào)易港法》第十條第一款明確海南自貿(mào)港立法權(quán)的行使范圍限于“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”，而《海南自由貿(mào)易港法》第二章、第三章設(shè)專章分別對(duì)貿(mào)易自由便利以及投資自由便利進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，其中貿(mào)易包括貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易，而投資則涉及外商投資準(zhǔn)入、市場(chǎng)準(zhǔn)入等內(nèi)容，因此這兩章規(guī)定的內(nèi)容均屬于自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使范圍。但是“相關(guān)管理活動(dòng)”是一個(gè)不確定性法律概念，《海南自由貿(mào)易港法》并沒有對(duì)其進(jìn)行清晰、明確的界定。“相關(guān)管理活動(dòng)”可以有不同的理解，可以將其限定為涉及貿(mào)易、投資的管理活動(dòng)，也可以將其理解為海南自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中的管理活動(dòng)，因?yàn)楹Ｄ献杂少Q(mào)易港法草案說(shuō)明中也未將其限定于貿(mào)易和投資領(lǐng)域。

根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》第十條第一款的規(guī)定，“相關(guān)管理活動(dòng)”應(yīng)當(dāng)限于貿(mào)易、投資的管理活動(dòng)，而不應(yīng)將管理活動(dòng)擴(kuò)展到海南自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中的所有管理活動(dòng)，以聚焦于貿(mào)易投資自由便利化，凸顯海南自貿(mào)港立法權(quán)的地位與功能。需要指出的是，貿(mào)易、投資相關(guān)管理活動(dòng)的實(shí)施主體以及表現(xiàn)形式均具有多樣性，不僅包括海關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管部門等實(shí)施的監(jiān)管活動(dòng)，還包括稅務(wù)、交通運(yùn)輸、出入境等部門實(shí)施的征稅、貨物運(yùn)輸管理、人員管理等監(jiān)管活動(dòng)。而《海南自由貿(mào)易港法》關(guān)于貿(mào)易、投資相關(guān)管理活動(dòng)的規(guī)定，不僅體現(xiàn)在第二章和第三章中，如第二章關(guān)于海關(guān)監(jiān)管、通關(guān)便利、跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的規(guī)定，以及第三章關(guān)于清單管理、過(guò)程管理、信用監(jiān)管以及公平競(jìng)爭(zhēng)審查等規(guī)定，還體現(xiàn)在其他相關(guān)章節(jié)中涉及與貿(mào)易、投資有關(guān)的管理活動(dòng)，如第四章規(guī)定的稅收征管，第五章規(guī)定的數(shù)據(jù)流動(dòng)管理、運(yùn)輸往來(lái)管理以及出入境管理，以及第六章規(guī)定的跨境資金流動(dòng)管理、信用監(jiān)管以及風(fēng)險(xiǎn)防控等方面。因此，對(duì)于“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”的理解，不應(yīng)限于《海南自由貿(mào)易港法》第二章和第三章的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)將其他章節(jié)中涉及貿(mào)易、投資以及與之相關(guān)的管理活動(dòng)涵蓋其中。

（三）自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)行使范圍的理解

根據(jù)立法學(xué)理論，授權(quán)立法根據(jù)授權(quán)事項(xiàng)是否確定為標(biāo)準(zhǔn)，有概括授權(quán)和具體授權(quán)之分。雖然有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)目前授權(quán)地方立法范圍過(guò)于寬泛，應(yīng)改變以前的一攬子授權(quán)方式，變?yōu)橐皇乱皇跈?quán)。由于貿(mào)易形態(tài)、投資活動(dòng)的多樣性，貿(mào)易與投資涉及范圍的廣泛性，以及貿(mào)易、投資管理的綜合性與復(fù)雜性，導(dǎo)致自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)行使范圍的模糊性，因而很難清晰地劃定其行使范圍。因此，《海南自由貿(mào)易港法》關(guān)于制定自貿(mào)港法規(guī)的規(guī)定，屬于概括授權(quán)而不是具體授權(quán)，從而賦予海南更大的改革自主權(quán)以推進(jìn)高水平開放，這也與國(guó)外相應(yīng)的授權(quán)立法模式具有相似性，如美國(guó)立法機(jī)關(guān)向?qū)ν赓Q(mào)易區(qū)委員會(huì)進(jìn)行立法授權(quán)時(shí)，其授權(quán)立法事項(xiàng)范圍較為廣泛，賦予了委員會(huì)較為充分的授權(quán)立法空間和權(quán)限。

其實(shí)，《海南自由貿(mào)易港法》將自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使范圍限于貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)，其立法目的是為了更好地推進(jìn)貿(mào)易投資自由便利，從而推進(jìn)以貿(mào)易投資自由化便利化為重點(diǎn)、與高水平開放相適應(yīng)的海南自貿(mào)港政策制度體系建設(shè)。此外，根據(jù)海南自由貿(mào)易港法的草案說(shuō)明，海南自貿(mào)港法要重點(diǎn)圍繞貿(mào)易投資自由化便利化這一中心任務(wù)，著眼于基本框架和關(guān)鍵制度，在提供必要制度供給的同時(shí)為改革發(fā)展預(yù)留空間。由此可見，《海南自由貿(mào)易港法》以概括授權(quán)的方式，將自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使范圍確定為“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”，是為了明確和突出自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使方向，以更好地推進(jìn)貿(mào)易投資自由化便利化。因此，對(duì)自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)行使范圍進(jìn)行理解時(shí)，應(yīng)基于自貿(mào)港法規(guī)授權(quán)目的和海南自貿(mào)港建設(shè)需求，全面、科學(xué)地把握“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”，以促進(jìn)貿(mào)易投資自由便利為指引，將圍繞貿(mào)易自由便利、投資自由便利的相關(guān)事項(xiàng)，包括相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理活動(dòng)，均納入自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使范圍，以充分發(fā)揮海南自貿(mào)港立法權(quán)的作用與功能。

雖然應(yīng)當(dāng)較寬泛地理解自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的概括授權(quán)范圍，但是其行使范圍仍應(yīng)受到一定的限制。以《海南自由貿(mào)易港法》為例，雖然“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”會(huì)涉及財(cái)稅制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才支撐中的相關(guān)規(guī)定以及綜合措施中關(guān)于監(jiān)管方式的規(guī)定，但是其無(wú)法涵蓋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因而不能就生態(tài)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)進(jìn)行立法。此外，雖然自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)可以對(duì)法律保留事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整，但是其也受到相應(yīng)的限制。根據(jù)《立法法》第八條和第九條的規(guī)定，法律保留有絕對(duì)保留和相對(duì)保留之分，絕對(duì)保留事項(xiàng)不能授權(quán)給其他立法機(jī)關(guān)，其中法律絕對(duì)保留事項(xiàng)為“犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰以及司法制度”，也有學(xué)者認(rèn)為還應(yīng)包括國(guó)家主權(quán)、國(guó)家組織結(jié)構(gòu)、公民基本權(quán)利以及非國(guó)有財(cái)產(chǎn)征收等事項(xiàng)。雖然法律保留原則關(guān)乎立法與行政的權(quán)限分配，調(diào)整立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，但隨著時(shí)代的變遷，法律保留在限制行政權(quán)的基本功能中演化出了限制立法者怠于立法、恣意授權(quán)立法——限制立法者和立法權(quán)的功能。《海南自由貿(mào)易港法》第十條第三款關(guān)于批準(zhǔn)程序的設(shè)置也反映了海南自貿(mào)港立法權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整的謹(jǐn)慎性和限制性。因此，自貿(mào)港法規(guī)在對(duì)應(yīng)由法律規(guī)定事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定時(shí)也要明確調(diào)整事項(xiàng)范圍，以避免法律保留原則成為徒具形式的空言。

具體而言，《立法法》第九條關(guān)于授權(quán)制定行政法規(guī)事項(xiàng)的限制，也應(yīng)適用于自貿(mào)港法規(guī)，即海南自貿(mào)港立法權(quán)不能對(duì)“犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰以及司法制度”進(jìn)行規(guī)定。而《立法法》第八條第一項(xiàng)至第三項(xiàng)關(guān)于國(guó)家主權(quán)、國(guó)家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生與組織以及基本政治制度等規(guī)定，與“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”不具有直接的關(guān)聯(lián)性，因而也不應(yīng)納入自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使范圍。但是由于“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”的表述方式與規(guī)范內(nèi)容與《立法法》第八條存在著明顯的差異，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)也不應(yīng)限于《立法法》第八條第九項(xiàng)規(guī)定的事項(xiàng)。此外，由于《總體方案》已經(jīng)明確授權(quán)制定商事注銷條例、破產(chǎn)條例、公平競(jìng)爭(zhēng)條例以及征收征用條例，且《海南自由貿(mào)易港法》第二十一條和第二十三條關(guān)于市場(chǎng)主體、破產(chǎn)程序以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)定，可能會(huì)涉及民事基本制度的改革與創(chuàng)新，因而自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使范圍會(huì)涉及《立法法》第八條第六項(xiàng)至第九項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容，甚至?xí)婕罢殭?quán)的調(diào)整。因此，對(duì)于自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)行使范圍的理解與判斷，應(yīng)堅(jiān)持以促進(jìn)貿(mào)易投資自由便利為基本標(biāo)準(zhǔn)，其立法調(diào)整事項(xiàng)應(yīng)與“貿(mào)易、投資及其管理活動(dòng)”具有直接的關(guān)聯(lián)性，在對(duì)法律保留事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范時(shí)也應(yīng)受到調(diào)整范圍的限制，不能對(duì)法律絕對(duì)保留事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。

四、自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使要求

作為一種新型地方立法權(quán)，除了行使范圍以外，自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使要求與其他地方立法權(quán)也存在著差異。因此，在遵守《立法法》關(guān)于地方性法規(guī)制定的一般要求外，還應(yīng)當(dāng)圍繞自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的權(quán)限范圍和功能定位，明確與之相適應(yīng)的行使要求與規(guī)則，尤其是應(yīng)當(dāng)明確自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)與其他地方立法權(quán)的行使范圍與順序，規(guī)范自貿(mào)港法規(guī)的表現(xiàn)形式，創(chuàng)新自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使方式，以充分發(fā)揮自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的作用。

（一）明確不同立法權(quán)的行使范圍與順序

由于海南省人大及其常委會(huì)享有三種不同類型的地方立法權(quán)，而三種地方立法權(quán)雖然在立法權(quán)限、立法程序等方面存在著差異，但是也存在著相同之處。就立法權(quán)的行使范圍而言，一般地方立法權(quán)和特區(qū)立法權(quán)在立法事項(xiàng)上并沒有明確的限制，只有自貿(mào)港立法的行使范圍限于“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”，這就導(dǎo)致雖然不同立法權(quán)的立法角度和立法功能各有側(cè)重，但是均可以對(duì)“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)而在行使范圍上存在著重合，影響到地方立法權(quán)的選擇。在海南自貿(mào)港法規(guī)體系建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮不同地方立法權(quán)的作用與功能，而不能只注重某種地方立法權(quán)的運(yùn)用。因此，需要明確不同立法權(quán)的權(quán)限分工，在此基礎(chǔ)上確立不同地方立法權(quán)的行使順序，以形成相互補(bǔ)充、相互呼應(yīng)的地方立法格局。

有學(xué)者建議根據(jù)立法事項(xiàng)不同劃分不同立法權(quán)的行使范圍，其中一般地方立法權(quán)調(diào)整一般地方立法事項(xiàng)，特區(qū)立法權(quán)調(diào)整法律保留以外的其他事項(xiàng)的變通立法，而自貿(mào)港立法權(quán)的調(diào)整范圍為被授予的法律保留事項(xiàng)，并排除法律絕對(duì)保留事項(xiàng)和《立法法》第八條第一項(xiàng)至第三項(xiàng)規(guī)定的事項(xiàng)。但是如前所述，三種不同立法權(quán)的調(diào)整范圍存在著重疊，《海南自由貿(mào)易港法》也未明確海南自貿(mào)港立法權(quán)的行使范圍，如將海南自貿(mào)港立法權(quán)行使范圍限于法律相對(duì)保留事項(xiàng)不符合授權(quán)立法的目的，也限制了其作用與功能的發(fā)揮。基于《立法法》與《海南自由貿(mào)易港法》的規(guī)定以及地方立法權(quán)限與功能的不同，在海南自貿(mào)港法規(guī)體系建設(shè)過(guò)程中，三種地方立法權(quán)的行使范圍可作如下劃分：第一，涉及“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”的事項(xiàng)，不論是否需要變通或者應(yīng)由上位法規(guī)定的事項(xiàng)，均屬于海南自貿(mào)港立法權(quán)的調(diào)整范圍，而地方立法權(quán)和特區(qū)立法權(quán)不再進(jìn)行調(diào)整，以彰顯自貿(mào)港法規(guī)的特殊性和獨(dú)立性；第二，由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與自貿(mào)港法規(guī)的適用范圍具有相同性，因而特區(qū)立法權(quán)應(yīng)當(dāng)聚焦海南自貿(mào)港建設(shè)與管理過(guò)程中，除“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”以外的事項(xiàng)，尤其是需要對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通規(guī)定的事項(xiàng)，以凸顯特區(qū)立法權(quán)的變通功能；第三，對(duì)執(zhí)行法律、行政法規(guī)，或者尚未制定法律、行政法規(guī)且屬于法律保留以外地方性事務(wù)的，尤其是需要在海南省全省適用的立法事項(xiàng)，則運(yùn)用一般地方立法權(quán)。

對(duì)于不同地方立法權(quán)的行使順序，應(yīng)當(dāng)遵循謙抑和從特殊到一般的原則，即雖然在立法范圍上存在著重疊，但是各地方立法權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)劃定的行使范圍開展地方立法活動(dòng)，不應(yīng)對(duì)其他地方立法權(quán)的調(diào)整事項(xiàng)進(jìn)行立法，而在具體行使過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)首先判斷是否屬于海南自貿(mào)港立法權(quán)的行使范圍，一般地方立法權(quán)是最后使用的立法權(quán)。具體而言，在海南自貿(mào)港法規(guī)體系建設(shè)過(guò)程中，首先對(duì)立法調(diào)整事項(xiàng)進(jìn)行判斷，如果其涉及貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)，則運(yùn)用海南自貿(mào)港立法權(quán)；對(duì)于屬于海南自貿(mào)港立法需求，但又不屬于自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)行使范圍的立法事項(xiàng)，則運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)；而對(duì)于不屬于海南自貿(mào)港立法權(quán)和特區(qū)立法權(quán)行使范圍的立法事項(xiàng)，則運(yùn)用一般地方立法權(quán)。

（二）規(guī)范地方性法規(guī)的名稱表述

根據(jù)地方立法實(shí)踐，海南省人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)名稱的表述方式包括三種不同類型，即“海南省……條例（規(guī)定）”、“海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)……條例（規(guī)定）”和“海南自由貿(mào)易港……條例（規(guī)定）”。地方性法規(guī)名稱的不同表述反映了不同地方立法權(quán)行使的結(jié)果。海南省人大及其常委會(huì)享有的三種地方立法權(quán)存在著明顯的差異，尤其是權(quán)限內(nèi)容、行使范圍、適用范圍等方面的差異。因此，在海南自貿(mào)港法規(guī)體系建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)在劃分不同立法權(quán)行使范圍的基礎(chǔ)上，規(guī)范地方性法規(guī)的名稱表述，合理使用自貿(mào)港法規(guī)的名稱表述方式，避免其他地方立法權(quán)，尤其是特區(qū)立法權(quán)的虛置。

由于自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使范圍限定為“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”，自貿(mào)港法規(guī)的適用范圍限于海南島全島，因而如果立法事項(xiàng)或者適用范圍超出自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的權(quán)限范圍，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用其他地方立法權(quán)，制定的法規(guī)名稱不應(yīng)使用“海南自由貿(mào)易港……條例（規(guī)定）”，以明晰不同地方立法權(quán)的行使和適用的范圍。但是根據(jù)海南省已經(jīng)制定的地方性法規(guī)的名稱表述，其混淆了不同地方立法權(quán)的行使范圍和適用范圍。以《海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用條例》為例，如果將其視為自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使結(jié)果，則其不能適用于三沙市，而三沙市存在著信用主體和社會(huì)信用信息；如果將其視為其他地方立法權(quán)的行使結(jié)果，則法規(guī)名稱明顯混淆了地方立法權(quán)的類型。因此，在海南自貿(mào)港法規(guī)體系建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法事項(xiàng)和立法權(quán)限的不同，選擇不同的法規(guī)名稱表述方式，明確不同地方立法權(quán)的權(quán)限范圍，而不應(yīng)不合理地使用自貿(mào)港法規(guī)的名稱表述方式，不應(yīng)用自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)取代其他地方立法權(quán)，從而為其他地方立法權(quán)，尤其是特區(qū)立法權(quán)提供立法空間。

（三）創(chuàng)新自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使方式

由于海南自貿(mào)港需要建立與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相適應(yīng)的政策制度體系，需要進(jìn)行制度集成創(chuàng)新，因而其建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中的立法需求較多，且對(duì)立法的時(shí)效性要求較強(qiáng)，從而確保各項(xiàng)改革與創(chuàng)新能夠及時(shí)實(shí)現(xiàn)于法有據(jù)。但是受立法力量、立法周期以及立法實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)等因素的影響，形成較為健全的海南自貿(mào)港法規(guī)體系需要一定的周期，進(jìn)而可能影響自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中的立法供給。因此，為了發(fā)揮自貿(mào)港法規(guī)的引領(lǐng)和保障作用，提升自貿(mào)港法規(guī)立法效率，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的行使方式，圍繞“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”中亟待解決的立法需求，采取較為靈活的立法形式。具體而言，圍繞海南自貿(mào)港建設(shè)急需配套的法規(guī)項(xiàng)目，針對(duì)某一具體立法事項(xiàng)、需要對(duì)上位法進(jìn)行變通事項(xiàng)或者應(yīng)由法律、行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，運(yùn)用自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)積極開展單獨(dú)性、專門性立法，即“小切口”和“小快靈”立法，而不應(yīng)圍繞某一領(lǐng)域開展系統(tǒng)性、全面性立法，以節(jié)省立法周期，提升自貿(mào)港法規(guī)的針對(duì)性和實(shí)用性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)立法主動(dòng)適應(yīng)改革需求。

此外，在運(yùn)用自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的過(guò)程中，對(duì)于需要變更或者對(duì)法律和行政法規(guī)規(guī)定事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)與全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院建立溝通機(jī)制，以提升自貿(mào)港法規(guī)的立法效率。根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》第十條的規(guī)定，自貿(mào)港法規(guī)的立法內(nèi)容不同，其程序要求不同，需要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案或者批準(zhǔn)后生效。根據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定，如果自貿(mào)港法規(guī)存在與黨中央的重大決策部署不相符或者與國(guó)家的重大改革方向不一致問題、違反授權(quán)范圍等情形的，自貿(mào)港法規(guī)需要修改或者廢止。因此，為了確保自貿(mào)港法規(guī)的合法性與合理性，在行使自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)時(shí)，尤其是涉及應(yīng)當(dāng)由法律或者行政法規(guī)規(guī)定事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院進(jìn)行及時(shí)、有效、充分的溝通，聽取備案機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的意見和建議。