論我國(guó)國(guó)際投資協(xié)定外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇限縮的談判選擇

溫志媛

一、引 言

中國(guó)的外資流動(dòng)十分活躍。數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)2020年外資流入金額達(dá)1 410億美元，是世界第二大外國(guó)直接投資流入國(guó)，2020年外資直接流出量達(dá)1 370億美元，是世界第三大外國(guó)直接投資流出國(guó)。盡管中國(guó)已經(jīng)簽訂了近一百三十個(gè)生效的國(guó)際投資協(xié)定，但是其他國(guó)家對(duì)外投資政策及投資條約戰(zhàn)略發(fā)生了轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為對(duì)外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的限縮，并逐步形成了溢出效應(yīng)。中國(guó)正在進(jìn)行若干高水平的國(guó)際投資協(xié)定談判，也有若干的雙邊投資協(xié)定即將到期亟須更新。

長(zhǎng)久以來(lái)，國(guó)際投資協(xié)定的主要宗旨和目的是保護(hù)外國(guó)投資者的利益。中國(guó)所簽訂的大多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定賦予了外國(guó)投資者優(yōu)于本國(guó)投資者的待遇，在征收、公平公正待遇等實(shí)體方面和投資仲裁這一程序方面上賦予了外國(guó)投資者更加優(yōu)惠待遇。在國(guó)際投資仲裁正當(dāng)性危機(jī)和國(guó)際投資協(xié)定改革的背景下，外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇面臨著來(lái)自東道國(guó)、本國(guó)投資者、學(xué)術(shù)界、非政府組織等各方的挑戰(zhàn)。發(fā)展中國(guó)家反對(duì)超國(guó)民待遇，提出了卡爾沃主義，主張本國(guó)投資者和外國(guó)投資者之間的平等；發(fā)達(dá)國(guó)家由于在國(guó)際投資仲裁中被訴和敗訴的案件增多，也主張限縮外國(guó)投資者的待遇。無(wú)法訴諸投資仲裁的本國(guó)投資者也公開(kāi)反對(duì)外國(guó)投資者的特權(quán)。學(xué)術(shù)界基于公平的理念，也對(duì)外國(guó)投資者享有的公平公正待遇等優(yōu)惠待遇提出質(zhì)疑。非政府組織也持續(xù)對(duì)外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇表示反對(duì)。

為了應(yīng)對(duì)外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇面臨的挑戰(zhàn)，各國(guó)開(kāi)始對(duì)外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇進(jìn)行限縮。對(duì)外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的限縮最早起源于阿根廷等發(fā)展中國(guó)家，以卡爾沃主義的復(fù)活為標(biāo)志，主要是對(duì)國(guó)際投資仲裁的范圍進(jìn)行限制，部分國(guó)家回歸適用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，對(duì)實(shí)體待遇方面的限縮相對(duì)較少。近年來(lái)美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家也開(kāi)始對(duì)外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇進(jìn)行限縮。目前學(xué)界對(duì)發(fā)展中國(guó)家或資本輸入國(guó)與國(guó)際投資仲裁的關(guān)注較多，而對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家和資本輸出國(guó)對(duì)外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的限縮較少涉獵。本文將梳理中國(guó)現(xiàn)有國(guó)際投資協(xié)定對(duì)于外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的規(guī)定，探討對(duì)外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇進(jìn)行限縮的新動(dòng)向，并在此基礎(chǔ)上分析中國(guó)國(guó)際投資協(xié)定談判中如何處理外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇之限縮。

二、回顧傳統(tǒng)：中國(guó)國(guó)際投資協(xié)定中的外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇

自1982年，中國(guó)開(kāi)始對(duì)外簽訂雙邊投資協(xié)定。截至2022年4月，中國(guó)已生效的雙邊投資協(xié)定有106項(xiàng)。此外，越來(lái)越多的自由貿(mào)易協(xié)定納入了投資章節(jié)，納入了投資保護(hù)的內(nèi)容。目前，中國(guó)已生效的含有投資規(guī)則的自由貿(mào)易協(xié)定共有22項(xiàng)。目前中國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了涵蓋雙邊和多邊的投資條約網(wǎng)絡(luò)，為外國(guó)投資者在我國(guó)的投資提供了較為充分的國(guó)際法保護(hù)。

在國(guó)際投資協(xié)定中，所涵蓋的外國(guó)投資者可以享有比本國(guó)投資者更為優(yōu)惠的待遇。比如，外國(guó)投資者可以訴諸投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決；可以就間接征收獲得征收補(bǔ)償；可以主張東道國(guó)損害了自己的合理期待，進(jìn)而請(qǐng)求認(rèn)定東道國(guó)政府違反了公平公正待遇義務(wù)。上述中國(guó)簽訂的國(guó)際投資協(xié)定給外國(guó)投資者提供的優(yōu)惠待遇有如下幾個(gè)特點(diǎn)。

第一，大多數(shù)沒(méi)有規(guī)定國(guó)民待遇。國(guó)民待遇是指東道國(guó)對(duì)在本國(guó)境內(nèi)從事投資活動(dòng)的外國(guó)自然人和法人提供在相同情況下不低于本國(guó)自然人和法人所享有的各種待遇。國(guó)民待遇包括準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是給予外資最高標(biāo)準(zhǔn)的待遇。而我國(guó)簽訂的大多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定沒(méi)有規(guī)定國(guó)民待遇條款。根據(jù)UNCTAD的國(guó)際投資條約解析項(xiàng)目分析，在我國(guó)113項(xiàng)國(guó)際投資協(xié)定中，僅有55項(xiàng)協(xié)定規(guī)定了國(guó)民待遇條款，其中僅有1項(xiàng)規(guī)定了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。這意味著，多數(shù)國(guó)家的外國(guó)投資者在我國(guó)不能獲得與本國(guó)投資者相同的待遇。

第二，大多數(shù)規(guī)定了免于征收。根據(jù)UNCTAD的國(guó)際投資條約解析項(xiàng)目分析，我國(guó)簽訂的國(guó)際投資協(xié)定都規(guī)定了免于征收的條款，包括免于直接征收和間接征收。其中，納入間接征收條款的國(guó)際投資協(xié)定有111項(xiàng)。免于征收意味著東道國(guó)征收只在符合公共利益的需要、非歧視、按照法定程序、給予補(bǔ)償?shù)那闆r下允許發(fā)生。其中，對(duì)于征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，我國(guó)的國(guó)際投資協(xié)定對(duì)征收沒(méi)有要求給予“充分、及時(shí)、有效”的補(bǔ)償，而只要求“給予補(bǔ)償”即可。

第三，大多數(shù)規(guī)定了公平公正待遇。根據(jù)UNCTAD的國(guó)際投資條約解析項(xiàng)目分析，我國(guó)簽訂的國(guó)際投資協(xié)定113項(xiàng)中有107項(xiàng)規(guī)定了公平公正待遇條款。但值得注意的是，我國(guó)的公平公正待遇條款內(nèi)容相對(duì)含糊，僅僅規(guī)定了東道國(guó)有義務(wù)給予外國(guó)投資者及其投資公平公正待遇，除此之外沒(méi)有進(jìn)一步明確規(guī)定條款的確切含義，而是要求東道國(guó)政府根據(jù)一般國(guó)際法的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)授予公平公正待遇。這意味著，對(duì)于該條款的限制較少，有可能擴(kuò)大解釋為不合理的極高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，從而給予外國(guó)投資者過(guò)于優(yōu)惠的待遇。就現(xiàn)有的投資仲裁案件來(lái)看，公平公正待遇是最常被援引的依據(jù)，共有555個(gè)投資仲裁案中外國(guó)投資者主張東道國(guó)政府違反了公平公正待遇條款。從上述投資仲裁案以及學(xué)說(shuō)的發(fā)展來(lái)看，違反公平公正待遇的不當(dāng)行為可以包括：其一，使投資者的合理期待落空；其二，拒絕司法或違反正當(dāng)程序；其三，決策中明顯的專(zhuān)斷；其四，歧視；其五，公然虐待。

第四，大部分規(guī)定了充分的保護(hù)和安全待遇。根據(jù)UNCTAD的國(guó)際投資條約解析項(xiàng)目分析，我國(guó)簽訂的國(guó)際投資協(xié)定113項(xiàng)中有94項(xiàng)規(guī)定了充分的保護(hù)和安全。一般認(rèn)為，充分的保護(hù)和安全意味著保護(hù)外國(guó)投資者在物理意義上的安全，包括作為自然人的投資者身體不受侵害、肆擾或威脅，以及作為財(cái)產(chǎn)的投資不被東道國(guó)國(guó)內(nèi)的個(gè)人、團(tuán)體損壞。但是，值得注意的是，有的投資仲裁庭將這一標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大解釋為保護(hù)法律意義上的安全，即受保護(hù)與安全的程度不因東道國(guó)法律的修正以及行政措施的施行而降低。

第五，大部分規(guī)定了投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制。根據(jù)UNCTAD的國(guó)際投資條約解析項(xiàng)目分析，我國(guó)簽訂的國(guó)際投資協(xié)定113項(xiàng)中有110項(xiàng)規(guī)定了投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制，基本涵蓋了友好協(xié)商、東道國(guó)法院司法解決、專(zhuān)設(shè)仲裁庭和ICSID仲裁解決等爭(zhēng)端解決方式。與本國(guó)投資者相比，只有外國(guó)投資者可以訴諸投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制，可以尋求投資仲裁的保護(hù)。

早期，我國(guó)主要作為資本輸入國(guó)，在投資協(xié)定中重視保護(hù)自己作為投資東道國(guó)的利益，盡量避免給予外國(guó)投資者過(guò)于優(yōu)惠的待遇。近來(lái)，中國(guó)逐步提高了對(duì)外國(guó)投資者的待遇標(biāo)準(zhǔn)。比如，2020年11月我國(guó)簽署了《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），規(guī)定了高水平的投資保護(hù)，納入了最低待遇標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入前國(guó)民待遇等。中國(guó)正在申請(qǐng)加入的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）也是一個(gè)高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)定，含有準(zhǔn)入前國(guó)民待遇條款。

三、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：國(guó)際投資協(xié)定對(duì)外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇限縮的新動(dòng)向

近年來(lái)，美國(guó)開(kāi)始對(duì)外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇進(jìn)行限縮。隨著美國(guó)和歐盟之間《跨大西洋貿(mào)易及投資伙伴協(xié)議》（TTIP）談判的進(jìn)行，歐盟也意識(shí)到了限縮優(yōu)惠待遇的必要性。美國(guó)采取的做法是在其締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定的序言中規(guī)定外國(guó)投資者“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”（no greater substantive rights）。歐盟采取的做法是在國(guó)際投資協(xié)定簽訂后，在締約國(guó)的聯(lián)合解釋中規(guī)定外國(guó)投資者“無(wú)更優(yōu)惠待遇”（not being treated more favourably）。

（一）國(guó)際投資協(xié)定限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的變遷

2002年以來(lái)，限縮外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇成為美國(guó)一以貫之的投資條約政策。在此之前，美國(guó)的BIT談判目標(biāo)是保護(hù)美國(guó)的海外投資、消除阻礙投資流動(dòng)的人為或貿(mào)易扭曲壁壘。據(jù)此，美國(guó)的投資協(xié)定傾向于向在美國(guó)的外國(guó)投資給予高標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)，高于美國(guó)人根據(jù)美國(guó)法律所能獲得的保護(hù)。2002年，美國(guó)通過(guò)了《兩黨貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法》（TPA-2002）。該法規(guī)定了，自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade Agreement，簡(jiǎn)稱(chēng)FTA）投資章的目標(biāo)之一是外國(guó)投資者不應(yīng)當(dāng)獲得比本國(guó)投資者更好的待遇。TPA-2002規(guī)定了：第一，確認(rèn)美國(guó)法律整體上提供了高標(biāo)準(zhǔn)的投資保護(hù)，符合或者高于國(guó)際法要求的水平。第二，提出美國(guó)在外國(guó)投資方面的主要談判目標(biāo)之一，是確保在美國(guó)的外國(guó)投資在投資保護(hù)方面不會(huì)被給予較之在美國(guó)的美國(guó)投資者更好的實(shí)體性權(quán)利，并確保外國(guó)投資者獲得相當(dāng)于根據(jù)美國(guó)法律原則與實(shí)踐可以獲得的重要權(quán)利。第三，設(shè)置具體實(shí)體性目標(biāo)。在TPA的具體條款目標(biāo)中，與“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”目標(biāo)明確相關(guān)的三個(gè)具體目標(biāo)是：第一，減少或消除國(guó)民待遇原則的例外；第二，努力確立符合美國(guó)的法律原則與實(shí)踐的征收標(biāo)準(zhǔn)與征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第三，努力確立符合美國(guó)的法律原則與實(shí)踐包括正當(dāng)程序原則的公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)。2015年，美國(guó)通過(guò)了《兩黨國(guó)會(huì)貿(mào)易優(yōu)先和問(wèn)責(zé)法》（TPA-2015），重申了TPA-2002的談判目標(biāo)，即“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”。根據(jù)TPA-2015的要求，美國(guó)和其他國(guó)家談判投資協(xié)定時(shí)應(yīng)努力確保在非歧視待遇、自由轉(zhuǎn)移、減少當(dāng)?shù)芈男幸蟆⒄魇昭a(bǔ)償方面的規(guī)定符合美國(guó)的原則和實(shí)踐。該法有效期持續(xù)至2021年7月。

隨著投資條約政策改變，美國(guó)的締約實(shí)踐也發(fā)生了相應(yīng)的變化。美國(guó)分別與哥倫比亞、巴拿馬、秘魯、韓國(guó)談判了四個(gè)FTAs，在序言條款中明確規(guī)定了“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”，以確保在美國(guó)的外國(guó)投資者不會(huì)比美國(guó)的本國(guó)投資者根據(jù)美國(guó)法律獲得更多的保護(hù)。在2006年美國(guó)—秘魯FTA在序言中規(guī)定：“（締約雙方）同意，如果國(guó)內(nèi)法對(duì)投資者權(quán)利的保護(hù)等于或超過(guò)本協(xié)定規(guī)定的權(quán)利，比如在美國(guó)就是如此，那么外國(guó)投資者在投資保護(hù)方面獲得的實(shí)體性權(quán)利不比本國(guó)投資者根據(jù)國(guó)內(nèi)法獲得的權(quán)利大?！背酥猓?004年美國(guó)雙邊投資協(xié)定范本為了和FTA談判目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，也縮小了涵蓋投資的定義和最低待遇標(biāo)準(zhǔn)，并且將直接征收和間接征收的定義與“財(cái)產(chǎn)權(quán)或財(cái)產(chǎn)利益”聯(lián)系起來(lái)，反映了美國(guó)國(guó)內(nèi)憲法對(duì)于征收條款的規(guī)定。

歐盟受美國(guó)影響也提出了“無(wú)更優(yōu)惠待遇”。在美國(guó)和歐盟談判TTIP的過(guò)程中，美國(guó)政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)外國(guó)投資者不享有更大的實(shí)體權(quán)利。2013年3月20日，美國(guó)前任貿(mào)易代表Demetrios Marantis告知美國(guó)國(guó)會(huì)，美國(guó)在TTIP的談判目標(biāo)之一為：保證在歐盟的美國(guó)投資者享有與根據(jù)美國(guó)法律原則和慣例可獲得的權(quán)利相當(dāng)?shù)闹匾獧?quán)利，同時(shí)確保在美國(guó)的歐盟投資者在投資保護(hù)方面不會(huì)獲得比在美國(guó)的美國(guó)投資者更大的實(shí)質(zhì)性權(quán)利。受美國(guó)影響，2014年7月23日，歐洲議會(huì)的國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)也相應(yīng)地提出了“無(wú)更優(yōu)惠待遇”原則的雛形?！皻W盟協(xié)議應(yīng)給予外國(guó)投資者與歐盟法律和成員國(guó)法律共同的一般原則一樣的高水平保護(hù)，而不是更高水平的保護(hù)。歐盟協(xié)議應(yīng)確保歐盟的立法權(quán)和監(jiān)管權(quán)得到尊重和保障?！崩^而在2016年歐盟和加拿大談判CETA的過(guò)程中，歐盟進(jìn)一步提出了“無(wú)更優(yōu)惠待遇”。歐盟于2016年10月與加拿大簽署了CETA（全稱(chēng)Comprehensive Economic and Trade Agreement）。但是由于各國(guó)對(duì)CETA的分歧，該協(xié)定一直未能得到批準(zhǔn)，其中的問(wèn)題之一就是認(rèn)為該協(xié)定賦予外國(guó)投資者優(yōu)于本國(guó)投資者的待遇。而在簽署前夕，外國(guó)投資者優(yōu)于本國(guó)投資者的待遇這一問(wèn)題就曾引起了比利時(shí)等國(guó)的反對(duì)。為了回應(yīng)上述關(guān)切，2016年10月28日《加拿大和歐盟關(guān)于CETA的聯(lián)合解釋規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《聯(lián)合解釋規(guī)范》）出臺(tái)，規(guī)定了“無(wú)更優(yōu)惠待遇”：“CETA不會(huì)導(dǎo)致外國(guó)投資者得到比國(guó)內(nèi)投資者更優(yōu)惠的待遇。CETA所建立的投資法庭制度并不具有優(yōu)先性。投資者可以選擇在國(guó)內(nèi)法院尋求可用的援助?！薄堵?lián)合解釋規(guī)范》的出臺(tái)促成了CETA在2016年10月30日最終簽署。

這種限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的理念也進(jìn)一步影響到加拿大、澳大利亞、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家。加拿大在制定新的投資協(xié)定范本時(shí)廣泛考慮了所有利益相關(guān)者（包括本國(guó)投資者）的利益。澳大利亞正在進(jìn)行雙邊投資協(xié)定的審查，其中就包括考慮限縮外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇。2020年《加拿大和英國(guó)貿(mào)易連續(xù)性協(xié)定》也在聯(lián)合解釋文件中采取和CETA《聯(lián)合解釋規(guī)范》相同的“無(wú)更優(yōu)惠待遇”措辭。

（二）國(guó)際投資協(xié)定限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的具體內(nèi)容

美歐模式對(duì)外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇之限縮的條款內(nèi)容包括條款的解釋力、范圍、性質(zhì)。下文將具體分析。

1.規(guī)定了限縮優(yōu)惠待遇條款的解釋力

美國(guó)模式的“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”條款作為序言條款，構(gòu)成了國(guó)際投資協(xié)定的組成部分，具有解釋的效力，可以起到限制仲裁庭擴(kuò)大解釋的作用。根據(jù)《維也納條約法公約》（Vienna Convention on the Law of Treaties，以下簡(jiǎn)稱(chēng)VCLT）第31條解釋之通則，序言可以應(yīng)用于條約的上下文解釋和目的解釋。序言是國(guó)際投資協(xié)定的一個(gè)組成部分。序言列舉了促使締約方進(jìn)行談判的某些政策，構(gòu)成了國(guó)際投資協(xié)定實(shí)施性條款的部分語(yǔ)境。根據(jù)VCLT第31條的規(guī)定，在解釋國(guó)際投資協(xié)定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮序言。在既往的投資仲裁實(shí)踐中，仲裁庭常常利用序言對(duì)條款進(jìn)行擴(kuò)張解釋?zhuān)F(xiàn)在也許可以使用序言進(jìn)行限縮解釋。當(dāng)然，序言不能超越與取代具體的條款。

在“無(wú)更大實(shí)體待遇”訂入條約序言后，在仲裁實(shí)踐中，已被東道國(guó)援引，用于限縮條約里面的實(shí)體權(quán)利的含義或適用。在Gramercy訴秘魯案中，被申請(qǐng)方秘魯政府首次援引了“無(wú)更大實(shí)體待遇”條款限縮外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇。秘魯政府認(rèn)為應(yīng)限縮“受保護(hù)的投資”的定義。因?yàn)闂l約的目標(biāo)和宗旨可以用于解釋條約的用語(yǔ)。根據(jù)條約的目標(biāo)和宗旨，給予外國(guó)投資者所擁有的土地債券以美國(guó)—秘魯FTA的保護(hù)會(huì)違反本國(guó)投資者和外國(guó)投資者之間的平等。本國(guó)投資者所擁有的土地債券不屬于受保護(hù)的投資，因此外國(guó)投資者所擁有的土地債券也不應(yīng)受投資協(xié)定保護(hù)，否則外國(guó)投資者所享有的優(yōu)惠待遇會(huì)高于本國(guó)投資者，違反了條約的序言條款。而申請(qǐng)方Gramercy公司沒(méi)有反駁序言條款的解釋力，而只是主張“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”條款作為序言條款，是解釋投資章節(jié)條款的非常薄弱的工具。因?yàn)橥顿Y章節(jié)中已經(jīng)規(guī)定了投資的定義，涵蓋了所有可能的資產(chǎn)形式，而不適用的情況有明確的規(guī)定。條約的目標(biāo)和宗旨中沒(méi)有任何內(nèi)容會(huì)影響到本條約條款的一般含義。秘魯不能有選擇地閱讀序言。如果按照秘魯?shù)慕忉專(zhuān)粌H本案中Gramercy公司對(duì)土地債券的投資會(huì)被排除在外，幾乎任何投資者的任何投資都被排除在外。除非該投資在本國(guó)投資者和外國(guó)投資者之間創(chuàng)造了平等，否則都不屬于受保護(hù)的投資。這顯然不是締約國(guó)在締結(jié)條約時(shí)的意圖。仲裁庭尚未就此案做出裁決。

而歐盟模式的“無(wú)更優(yōu)惠待遇”條款的效力和美國(guó)類(lèi)似?！堵?lián)合解釋規(guī)范》規(guī)定，“無(wú)更優(yōu)惠待遇”條款依據(jù)VCLT第31條具有一定的效力。雖然沒(méi)有明確規(guī)定是依據(jù)VCLT第31條的哪一款，但比較有可能是依據(jù)第31（2）（b）條的“一個(gè)以上當(dāng)事國(guó)因締結(jié)條約所訂并經(jīng)其他當(dāng)事國(guó)接受為條約有關(guān)文書(shū)之任何文書(shū)”?！堵?lián)合解釋規(guī)范》還對(duì)《聯(lián)合解釋規(guī)范》中的條款和CETA條款之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系進(jìn)行了非窮盡列舉。其中“無(wú)更優(yōu)惠待遇”所在的第6（a）條對(duì)應(yīng)的是CETA中的序言、第8.2.2（b）條行使政府權(quán)力，第8.36條程序的透明度、第8.6條國(guó)民待遇、第8.9條投資和規(guī)制措施、附件8-A征收、第8.22.1（f，g）條岔路口條款、第28.3條一般例外。因此對(duì)上述的國(guó)民待遇、征收等條款進(jìn)行解釋時(shí)，需依照“無(wú)更優(yōu)惠待遇”進(jìn)行解釋。

2.規(guī)定了限縮優(yōu)惠待遇條款的單向性或雙向性

美國(guó)模式的“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”條款是單向的。該條款僅僅限縮了外國(guó)投資者在美國(guó)的待遇；對(duì)于美國(guó)投資者在外國(guó)的待遇沒(méi)有進(jìn)行限縮。從現(xiàn)有的四份規(guī)定了“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”條款的FTA文本來(lái)看，這里設(shè)定了一個(gè)前提條件，當(dāng)東道國(guó)國(guó)內(nèi)法已經(jīng)為外國(guó)投資者提供了相當(dāng)或者更高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以適用“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”，而且列明了符合這一前提條件的國(guó)家是美國(guó)，并沒(méi)有提到其他國(guó)家。因?yàn)槿绻鈬?guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)于投資者權(quán)利的保護(hù)低于投資協(xié)定規(guī)定的權(quán)利，則不適用“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”的規(guī)定。而美國(guó)政府在四份解釋文件進(jìn)一步說(shuō)明了該條款的單向性。仲裁實(shí)踐也說(shuō)明了該條款的單向性。在Gramercy訴秘魯案中，被申請(qǐng)方秘魯政府曾主張“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”條款為雙向性條款，因?yàn)樵摋l款后面還列明了“秘魯憲法第63條規(guī)定了國(guó)內(nèi)投資和外國(guó)投資須遵守相同的條件”。而申請(qǐng)方Gramercy公司反駁了這一點(diǎn)，認(rèn)為“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”條款為單向性條款，僅適用于在美國(guó)的外國(guó)投資者，不適用于本案中在秘魯?shù)耐鈬?guó)投資者。該條款反映的是美國(guó)在2002年《兩黨貿(mào)易促進(jìn)權(quán)限法》中所闡述的關(guān)切，即在美國(guó)的外國(guó)投資者不會(huì)得到比美國(guó)投資者更多的保護(hù)。仲裁庭尚未對(duì)該案做出裁決。

不同的是，歐盟模式的“無(wú)更優(yōu)惠待遇”是雙向性的條款。外國(guó)投資者得到的優(yōu)惠待遇不超過(guò)締約雙方的國(guó)內(nèi)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，即歐盟和加拿大的國(guó)內(nèi)法標(biāo)準(zhǔn)。相比較而言，雙向的“無(wú)更優(yōu)惠待遇”更有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)法保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際法保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的貫通。

3.規(guī)定了限縮優(yōu)惠待遇條款的實(shí)體范圍或程序范圍

美國(guó)模式的“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”條款僅限于實(shí)體權(quán)利，對(duì)于訴諸投資仲裁等程序權(quán)利沒(méi)有加以限縮。雖然有學(xué)者主張程序和實(shí)體之間的界限不應(yīng)該非黑即白，程序權(quán)利也是一種實(shí)體權(quán)利，但是從文本來(lái)看，美國(guó)的“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”條款還是僅限于實(shí)體權(quán)利，并沒(méi)有限制投資者訴諸投資仲裁。在Gramercy訴秘魯案中，限縮優(yōu)惠待遇條款并沒(méi)有阻止申請(qǐng)方訴諸投資仲裁，爭(zhēng)議雙方也對(duì)此沒(méi)有異議。

歐盟模式的“無(wú)更優(yōu)惠待遇”則沒(méi)有對(duì)實(shí)體還是程序進(jìn)行限定，因此可以解釋為包括實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利。可訴諸投資仲裁的權(quán)利是否就意味著更加優(yōu)惠的待遇，目前還存在爭(zhēng)議。有的認(rèn)為ISDS增加了外國(guó)投資者的談判籌碼，意味著外國(guó)投資者如果挑戰(zhàn)政府措施可以獲得本國(guó)投資者所不能獲得的金錢(qián)賠償。有的則認(rèn)為，多增加一個(gè)爭(zhēng)議解決途徑并不能保證爭(zhēng)議解決的結(jié)果就對(duì)外國(guó)投資者有利。無(wú)論如何，由于文本本身沒(méi)有限定，“無(wú)更優(yōu)惠待遇”依然存在限縮實(shí)體待遇和程序權(quán)利的可能性。

因此，美國(guó)模式和歐盟模式在內(nèi)容上存在相同之處和不同之處。相同之處在于，美國(guó)模式和歐盟模式的解釋力相當(dāng)，都可以發(fā)揮上下文解釋和目的解釋的輔助作用。不同之處在于，第一，美國(guó)模式為單向性，而歐盟模式為雙向性；第二，美國(guó)模式僅限于實(shí)體權(quán)利，而歐盟模式存在限縮實(shí)體待遇和程序待遇的可能性。

（三）對(duì)國(guó)際投資協(xié)定限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的評(píng)析

美歐模式的限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇條款反映出國(guó)際投資協(xié)定的理念轉(zhuǎn)向，對(duì)限縮目前外國(guó)投資者較高的優(yōu)惠待遇起到了積極作用，但是目前在適用范圍上比較有限。

第一，限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇條款對(duì)實(shí)質(zhì)上限縮外國(guó)投資者較高的優(yōu)惠待遇起到了積極作用。在以往的仲裁實(shí)踐中，序言曾經(jīng)運(yùn)用于對(duì)公平公正待遇的擴(kuò)大解釋?zhuān)缃?，序言條款也可以運(yùn)用于對(duì)具體條款的限制解釋。在Metalclad案中，除了考察習(xí)慣國(guó)際法有關(guān)構(gòu)成違反公平公正待遇的標(biāo)準(zhǔn)外，仲裁庭還考慮了NAFTA序言中規(guī)定的“可預(yù)期性”和“透明度”問(wèn)題，對(duì)公平公正待遇條款進(jìn)行了擴(kuò)大解釋。如今，序言條款也可以運(yùn)用于對(duì)具體條款的限制解釋。國(guó)內(nèi)法對(duì)征收、公平公正待遇的標(biāo)準(zhǔn)也有可能擁有了適用的可能性。另外，序言條款可以進(jìn)一步發(fā)展為專(zhuān)門(mén)條款、例外條款。正如環(huán)境保護(hù)等條款，最開(kāi)始也是作為序言條款出現(xiàn)，隨后在國(guó)際投資協(xié)定中進(jìn)一步出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)方面的專(zhuān)門(mén)條款和例外條款。限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇條款也有可能從一個(gè)序言條款、聯(lián)合解釋條款，發(fā)展成為專(zhuān)門(mén)條款或者例外條款。

第二，限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇條款如果僅作為序言條款時(shí)的適用范圍有限。其一，“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”和“無(wú)更優(yōu)惠待遇”條款沒(méi)有取消外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇。外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇依然是國(guó)際投資協(xié)定的主要內(nèi)容，限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇條款僅能起到緩沖的作用。其二，“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”和“無(wú)更優(yōu)惠待遇”條款不能代替具體的條款。國(guó)際投資協(xié)定中規(guī)定了公平公正待遇條款、征收條款、轉(zhuǎn)移條款等外國(guó)投資者實(shí)體待遇條款。而這些實(shí)體待遇條款擁有具體的法律要件和適用規(guī)則，也有既往的仲裁案例對(duì)這些條款加以解釋。而序言條款和聯(lián)合解釋條款只能起到解釋的輔助作用，無(wú)法替代具體的規(guī)則。其三，目前“無(wú)更大實(shí)體權(quán)利”和“無(wú)更優(yōu)惠待遇”條款本身具有模糊性。條款沒(méi)有說(shuō)明何為本國(guó)投資者的待遇、何為外國(guó)投資者的更優(yōu)惠待遇。實(shí)質(zhì)上給仲裁庭留下了一定的解釋空間。

因此，美歐模式的條款對(duì)限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇起到了一定的積極作用，并且在條款內(nèi)容上存在改進(jìn)空間。

四、未來(lái)展望：國(guó)際投資協(xié)定談判中限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的中國(guó)選擇

國(guó)際投資協(xié)定對(duì)外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇進(jìn)行限縮已然成為一種趨勢(shì)。以何種模式進(jìn)行限縮、限縮哪些待遇則需要具體分析。中國(guó)具有資本輸出國(guó)和資本出入國(guó)的雙重身份，在簽訂國(guó)際投資協(xié)定、參與國(guó)際投資協(xié)定改革的過(guò)程中，應(yīng)秉承公平正義的價(jià)值取向，審慎考慮限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇，選擇適當(dāng)?shù)哪Ｊ胶途唧w內(nèi)容。

（一）審慎考慮限縮外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇

中國(guó)存在限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的現(xiàn)實(shí)需求，主要表現(xiàn)為身份、風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)值、外資流動(dòng)、制度化進(jìn)路這五個(gè)方面。

第一，中國(guó)具有資本輸出國(guó)和資本輸入國(guó)的雙重身份。中國(guó)是世界第二大外國(guó)直接投資流入國(guó)，2020年外資流入金額達(dá)1 410億美元；中國(guó)也是世界第三大外國(guó)直接投資流出國(guó)，2020年外資直接流出量達(dá)1 370億美元。中國(guó)在簽訂國(guó)際投資協(xié)定的時(shí)候需要從外國(guó)投資者的視角出發(fā)，也需要從本國(guó)投資者的視角出發(fā)，全面地考慮國(guó)際投資協(xié)定中的投資待遇標(biāo)準(zhǔn)，在給予外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的同時(shí)，也應(yīng)適當(dāng)考慮優(yōu)惠待遇之限縮。而且國(guó)際投資協(xié)定的生效期至少有十年。應(yīng)當(dāng)選擇以長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角訂立國(guó)際投資協(xié)定。

第二，中國(guó)面臨不小的投資仲裁風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)現(xiàn)有的國(guó)際投資協(xié)定數(shù)量較多，共計(jì)106個(gè)生效的雙邊投資協(xié)定和22個(gè)生效的含投資規(guī)則的貿(mào)易協(xié)定。中國(guó)被訴的投資仲裁案件有9起，而且呈現(xiàn)增多的趨勢(shì)。賦予外國(guó)投資者的待遇太過(guò)優(yōu)惠，將極大地增加投資仲裁的案件風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的源頭即外國(guó)投資者過(guò)高的優(yōu)惠待遇加以限縮，有利于控制可能的投資仲裁風(fēng)險(xiǎn)。

第三，中國(guó)一直秉承共同發(fā)展、公平正義的國(guó)際投資協(xié)定理念。其一，共同發(fā)展是中國(guó)與“一帶一路”國(guó)家之間雙邊投資協(xié)定實(shí)踐的創(chuàng)新目標(biāo)。共同發(fā)展的價(jià)值為限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇提供了經(jīng)濟(jì)理由，只有平衡對(duì)本國(guó)投資者和外國(guó)投資者的待遇標(biāo)準(zhǔn)，才能更好地保證本國(guó)投資者和外國(guó)投資者的公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其二，中國(guó)的締約實(shí)踐反映出公平正義的價(jià)值理念?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第33條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。”公平正義的價(jià)值理念為限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇提供了法律理由。實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等是憲法的要求，也是國(guó)際投資協(xié)定締結(jié)應(yīng)當(dāng)遵循的理念。

第四，中國(guó)保持著頻繁的外資流動(dòng)。在百年未有之大變局之下，中國(guó)的外資流動(dòng)依然頻繁。中國(guó)依然需要擴(kuò)大市場(chǎng)，推動(dòng)我國(guó)吸收外資穩(wěn)存量擴(kuò)增量。因此，保護(hù)外資的現(xiàn)實(shí)需求依然存在。

第五，中國(guó)始終遵循制度化建設(shè)理念。中國(guó)堅(jiān)持以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系、以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序。中國(guó)積極參與國(guó)際投資協(xié)定的改革，支持建設(shè)常設(shè)上訴機(jī)制，積極推動(dòng)了《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》和《中國(guó)—?dú)W盟全面投資協(xié)定》談判，并申請(qǐng)加入《跨太平洋伙伴全面進(jìn)步協(xié)定》。中國(guó)在國(guó)際投資法制建構(gòu)中堅(jiān)持選擇制度化進(jìn)路。

由于中國(guó)具有限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的需求，應(yīng)該對(duì)此進(jìn)行審慎考慮。尤其在中國(guó)未來(lái)與歐盟和美國(guó)進(jìn)行投資保護(hù)問(wèn)題的談判時(shí)，更是需要考慮歐盟和美國(guó)限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的談判政策，積極思考如何應(yīng)對(duì)。

（二）選擇限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的適當(dāng)模式

既然具有限縮外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇的現(xiàn)實(shí)需求，中國(guó)應(yīng)選擇限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的適當(dāng)模式。

第一，盡早推動(dòng)限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的議題納入談判進(jìn)程。在談判國(guó)際投資協(xié)定時(shí)，提早考慮限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇，有利于防止談判的后續(xù)階段遭到其他利益相關(guān)方的阻撓，以至于延誤協(xié)定的談判和生效。而提早考慮限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇這一重要議題，有助于后續(xù)其他具體條款的談判。

第二，積極推動(dòng)以明確的規(guī)則規(guī)定限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇。限縮外國(guó)投資者的談判政策應(yīng)當(dāng)反映在具體明確的規(guī)則中，有利于投資保護(hù)規(guī)則的明確性和可預(yù)期性。

第三，適當(dāng)推動(dòng)限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇反映在具體待遇規(guī)則中。限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇條款只是第一步，還需要考慮在未來(lái)對(duì)公平公正待遇、間接征收條款等加以限縮。美國(guó)和歐盟都積極主動(dòng)地將本國(guó)的規(guī)則嵌入國(guó)際投資協(xié)定的文本當(dāng)中，比如美國(guó)采用的Penn Central標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)也應(yīng)當(dāng)考慮將國(guó)內(nèi)的征收保護(hù)規(guī)則和實(shí)踐等嵌入國(guó)際投資協(xié)定的具體條款中。

（三）厘定限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的條款內(nèi)容

厘定限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的條款內(nèi)容需要從三個(gè)方面著手。

第一，明確限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇條款的解釋效力。在規(guī)定限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確依據(jù)的是VCLT第31條中的哪一條款，從而確保條款具有解釋效力。也可以明確規(guī)定，在解釋國(guó)際投資協(xié)定的這些具體條款應(yīng)依據(jù)限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇條款，避免出現(xiàn)無(wú)法適用的情況。

第二，明確限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇條款的雙向性。對(duì)外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇進(jìn)行單向限縮不符合公平正義的價(jià)值取向。公平正義是國(guó)際法的價(jià)值取向，更是國(guó)際投資條約的價(jià)值取向。中國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持對(duì)外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇進(jìn)行雙向限縮。

第三，明確限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇應(yīng)以實(shí)體層面為主，并適當(dāng)兼顧程序?qū)用?。在?shí)體層面，可以重點(diǎn)關(guān)注間接征收條款和公平公正待遇條款，更有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的實(shí)質(zhì)限縮。在程序?qū)用?，由于目前?zhēng)端解決機(jī)制的爭(zhēng)議較大，相關(guān)的改革也仍在進(jìn)行。目前可以進(jìn)行較為籠統(tǒng)的規(guī)定，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，并尋找替代性爭(zhēng)端解決機(jī)制。

綜上所述，中國(guó)在國(guó)際投資協(xié)定談判中應(yīng)厘定限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的條款內(nèi)容，重點(diǎn)把握限縮條款的有效解釋力，堅(jiān)持限縮的雙向性，兼顧實(shí)體層面和程序?qū)用妗?/p>

五、結(jié) 論

限縮外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇是國(guó)際投資協(xié)定改革的一個(gè)方向。未來(lái)會(huì)有更多限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的實(shí)踐出現(xiàn)。隨著愈來(lái)愈多的國(guó)家意識(shí)到身份、風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)值的轉(zhuǎn)變，限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的實(shí)踐也會(huì)增多。目前來(lái)看，完全取消外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇還難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橥赓Y流動(dòng)的頻繁和制度化的進(jìn)路使得保護(hù)外資依然有現(xiàn)實(shí)需要和規(guī)則需求?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，限縮外國(guó)投資者優(yōu)惠待遇的內(nèi)容會(huì)更加豐富。不僅限于目前的解釋效力、范圍、性質(zhì)，還可能在程度上進(jìn)一步加深，比如從絕對(duì)待遇擴(kuò)展到相對(duì)待遇，從投資待遇擴(kuò)展到涵蓋投資者的范圍、涵蓋投資的范圍等。未來(lái)的研究將會(huì)圍繞著國(guó)內(nèi)投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的比較分析，從而實(shí)現(xiàn)兩者之間的普遍貫通，促成國(guó)際法治和國(guó)內(nèi)法治的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。這將有利于國(guó)際投資協(xié)定改革的開(kāi)展，有利于公平正義價(jià)值理念的實(shí)現(xiàn)。