中國(guó)環(huán)境管理體制改革的歷史脈絡(luò)與發(fā)生機(jī)理
——基于歷史制度主義視角的考察

王智睿，陳 紀(jì)

一、問題的提出

20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)環(huán)境管理體制在較短時(shí)間內(nèi)經(jīng)歷了從缺位到完善的變遷歷程，總體上呈現(xiàn)出擴(kuò)權(quán)增能的趨勢(shì)。2018年，歷經(jīng)多次機(jī)構(gòu)改革的環(huán)境保護(hù)部升格為生態(tài)環(huán)境部，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)改革也隨之開展，標(biāo)志著“大環(huán)?！惫芾眢w制正式形成。由于環(huán)境破壞具有負(fù)外部性、溢出性等特征，環(huán)境管理體制改革涉及復(fù)雜的利益博弈，為理解中國(guó)政治領(lǐng)域的制度變遷提供了一個(gè)絕佳場(chǎng)域。因此，梳理中國(guó)環(huán)境管理體制的變遷歷程及其發(fā)生機(jī)理，不僅具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值，能夠豐富關(guān)于“制度變遷如何產(chǎn)生”的討論和理解；另一方面，也有助于從歷史上全景式地把握該項(xiàng)制度的發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)而明晰它在不同演進(jìn)階段的任務(wù)和目標(biāo)，為構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系提供思路上的指導(dǎo)和可操作的方案。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)制度變遷的研究成果頗為豐碩。在早期，受諾斯、科斯等經(jīng)濟(jì)學(xué)者影響，相當(dāng)一部分研究基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、演化經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度變遷作為研究對(duì)象。它們多屬自下而上的內(nèi)生性制度變遷。顯然，這種邏輯并不適用于政治領(lǐng)域的分析。隨著新制度主義政治學(xué)的發(fā)展和引入，關(guān)于強(qiáng)制性制度變遷的研究開始增多。依托歷史制度主義、理性選擇制度主義等分析范式，研究者對(duì)于中國(guó)的制度安排、政策規(guī)劃等內(nèi)容進(jìn)行了詳盡的討論。這類研究雖然無法為環(huán)境管理體制改革提供直接的理論闡釋，卻可以從理論和框架層面提供有益借鑒。

環(huán)境管理體制改革屬于典型的政治社會(huì)穩(wěn)定時(shí)期的漸進(jìn)性制度變遷，呈現(xiàn)出自上而下的體制內(nèi)主導(dǎo)特征。遺憾的是，基于制度變遷理論的相關(guān)研究還不夠豐富、系統(tǒng)。整體而言，相關(guān)研究主要沿著以下兩種路徑：一類是回顧式、總結(jié)性研究，即對(duì)幾十年來的環(huán)境管理體制改革展開歷時(shí)性分析，側(cè)重于文件梳理和對(duì)策建議；另一類多見于各類新聞刊物的深度報(bào)道欄目，側(cè)重于對(duì)具體改革事件的描述，重在事實(shí)性介紹，尤其是對(duì)于細(xì)節(jié)的深描。近年來，關(guān)于環(huán)境管理體制的學(xué)理性研究開始增多，但一方面，這些討論多聚焦于具體領(lǐng)域的環(huán)境制度，如海洋環(huán)境管理、大氣環(huán)境管理等。由于主題過于單一，無法從整體上把握變遷背后的邏輯；另一方面，主要面向的是環(huán)境管理體制自身，而非歷時(shí)性的制度變遷。也就是說，它們多關(guān)注的是改革績(jī)效、現(xiàn)實(shí)問題、未來路徑等內(nèi)容，對(duì)環(huán)境管理體制改革的過程梳理及其發(fā)生機(jī)理挖掘不夠。

基于對(duì)上述文獻(xiàn)的梳理，中國(guó)的環(huán)境治理改革研究部分存在著視野不夠開闊等問題：或是“就環(huán)保言環(huán)?！保蚴蔷心嘤凇碍h(huán)保與發(fā)展的二元關(guān)系”。需要更系統(tǒng)的理論作為研究視角，將制度變遷的個(gè)案與變遷邏輯的梳理相結(jié)合。綜上，本文希望基于歷史制度主義視角，將制度變遷理論引入環(huán)境管理體制改革的分析，借助“環(huán)境—結(jié)構(gòu)—行為者”的分析框架，全面梳理其階段性變遷的過程，深入探究其整體性變遷的機(jī)理，由此闡釋對(duì)未來制度演進(jìn)的啟示意義。

二、理論視角與分析框架

（一）歷史制度主義同環(huán)境管理體制改革的契合性

制度理論與人們對(duì)政治的研究一樣古老。自柏拉圖的《理想國(guó)》開始，思想家們就試圖厘清制度是如何形塑政治行為的?！岸?zhàn)”以來，受行為主義的沖擊，傳統(tǒng)的制度研究式微，政治學(xué)研究轉(zhuǎn)向宏大的結(jié)構(gòu)主義建構(gòu)與微觀的行為主義分析。然而，仍有一些政治學(xué)者試圖基于中觀理論來解釋現(xiàn)實(shí)世界中發(fā)生的政治事件，歷史制度主義也由此應(yīng)運(yùn)而生。早期的歷史制度主義主張對(duì)革命、政變、民主化等重大歷史事件或制度變革進(jìn)入深入細(xì)致分析，闡明“政治斗爭(zhēng)是如何被其所處的制度背景所塑造的” Sven，S.，Kathleen，T.，and Frank，L.，eds.，“Structuring Politics：Historical Institutionalism”，in，Cambridge：Cambridge University Press，1992，p.2.，隨后將研究議題逐漸轉(zhuǎn)向政治社會(huì)穩(wěn)定期的制度變遷問題。相較于理性選擇制度主義與社會(huì)學(xué)制度主義，它在方法論上屬于修正的個(gè)體主義，適合中觀層面的中長(zhǎng)期研究，涵蓋了組織結(jié)構(gòu)、正式制度安排和非正式規(guī)范等諸多方面。中國(guó)環(huán)境管理體制作為政治社會(huì)穩(wěn)定期的一項(xiàng)具體的政治制度安排，涉及縱向和橫向政府間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，契合中觀層面的中長(zhǎng)期研究。歷史制度主義的基本觀點(diǎn)也有助于從理論層面理清其變遷的生成邏輯。

（二）歷史制度主義的“結(jié)構(gòu)觀”

結(jié)構(gòu)觀是歷史制度主義最主要的分析范式。它強(qiáng)調(diào)一項(xiàng)政治制度涉及的組織或主體之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，著力于這種結(jié)構(gòu)性關(guān)系在現(xiàn)實(shí)生活中如何形塑政治制度。斯文·斯坦莫曾言簡(jiǎn)意賅地指出：歷史制度主義視角下的主體行為，取決于個(gè)人、環(huán)境和規(guī)則。也就是說，個(gè)人、環(huán)境和規(guī)則始終處在同制度的互動(dòng)之中，它們?nèi)咧g也是相互影響的。

具體到中國(guó)的環(huán)境管理體制改革，它本質(zhì)上屬于不同行動(dòng)主體圍繞權(quán)力和資源配置而進(jìn)行的利益博弈。這些主體間的關(guān)系，主要由制度規(guī)則來決定，具體表現(xiàn)為基本的政治制度和經(jīng)濟(jì)制度等制度安排，這些制度安排的總和即制度結(jié)構(gòu)：一方面，通過明確體制內(nèi)主體間的權(quán)力關(guān)系，制度結(jié)構(gòu)限定了它們開展行動(dòng)的范圍；另一方面，如果既定的制度安排無法有效發(fā)揮正向功能，行動(dòng)主體將會(huì)開展新的博弈，為制度變遷提供動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革、服務(wù)型政府建設(shè)等都是制度結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要表現(xiàn)。

同時(shí)，歷史制度主義者尤其關(guān)注制度之外的因素是如何與制度共同引發(fā)某種政治后果的。 Hall，P.A.，Taylor R.C.R.，“Political Science and the Three New Institutionalisms”，，Vol.44，No.5，1996，pp.936-957.在政治制度變遷的過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)力量、科技水平等構(gòu)成了制度之外的環(huán)境因素。正如有研究者所言，就制度更新的角度而言，環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的制度變遷可以納入有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的整體框架中加以理解。同樣地，環(huán)境管理體制時(shí)刻處在外部環(huán)境的包圍中，它的變遷必然受到制度所處環(huán)境的直接或間接影響。相較于具有穩(wěn)定性的制度結(jié)構(gòu)，環(huán)境因素的變化更加頻繁且明顯。如果一項(xiàng)制度無法滿足新環(huán)境的需要，制度變遷的動(dòng)力將會(huì)隨之產(chǎn)生。

盡管歷史制度主義更強(qiáng)調(diào)制度結(jié)構(gòu)、外部環(huán)境的作用，但行為者并非完全是消極、被動(dòng)地適應(yīng)，而是具有一定的主觀能動(dòng)性。這種能動(dòng)性是一種利益表達(dá)，具體表現(xiàn)為理性評(píng)估后產(chǎn)生的相對(duì)獨(dú)立的觀念，以指導(dǎo)行為者創(chuàng)造性地尋找解決方案。在權(quán)力集中的政治體制下，強(qiáng)勢(shì)的行為者有能力去支持新的觀念，他們的政治選擇和行動(dòng)會(huì)影響制度變遷的進(jìn)程。在這一過程中，多元行為者會(huì)圍繞它們支持的觀念展開競(jìng)爭(zhēng)或合作，關(guān)鍵行為者的觀念認(rèn)知?jiǎng)t有助于推動(dòng)變革。因此，中國(guó)環(huán)境管理體制改革與行為者尤其是關(guān)鍵行為者的觀念緊密相關(guān)。

（三）歷史制度主義的歷史觀

另一方面，歷史制度主義的分析范式還表現(xiàn)為一種歷史觀。從長(zhǎng)時(shí)段來看，制度涉及的結(jié)構(gòu)性關(guān)系并不是一成不變的：環(huán)境、結(jié)構(gòu)、行為者等變量會(huì)隨時(shí)間的變化而產(chǎn)生變動(dòng)，并在不同時(shí)期產(chǎn)生不同的分化組合。因此，本研究在參考?xì)v史制度主義基本觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，借鑒“歷史脈絡(luò)”的分析思路，將中國(guó)的環(huán)境管理體制改革放置于長(zhǎng)時(shí)段的歷史脈絡(luò)之中，置于宏大的制度和社會(huì)歷史文化情境中進(jìn)行探討，重點(diǎn)關(guān)注結(jié)構(gòu)、環(huán)境、行為者等不同因素在特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的組合，以及這種組合是如何促成制度變遷的。概言之，這些因素并不是單一地發(fā)揮作用，更不是一成不變的。它們統(tǒng)一于時(shí)間的框架之下，其自身變遷與交互作用共同塑造了環(huán)境管理體制的演化。

綜上所述，本文借助歷史制度主義的結(jié)構(gòu)觀和歷史觀，嘗試為中國(guó)環(huán)境管理體制改革構(gòu)建一個(gè)“環(huán)境—結(jié)構(gòu)—行為者”的分析框架。具體來看，將其變遷過程放置于歷史脈絡(luò)之中予以考察，分析三重因素在不同階段的組合疊加及其作用程度。其中，制度結(jié)構(gòu)意指該項(xiàng)制度安排所涉及的基本制度，以及它們規(guī)定的主體間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，尤其是權(quán)力關(guān)系；外部環(huán)境是指在制度之外客觀存在的各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素。它們的變動(dòng)和調(diào)整影響著制度變遷的方向和進(jìn)程。另一方面，行為者也會(huì)對(duì)制度變遷產(chǎn)生重要的反作用。

三、“環(huán)境、結(jié)構(gòu)、行為者”組合疊加：中國(guó)環(huán)境管理體制改革的歷史脈絡(luò)

（一）中國(guó)環(huán)境管理體制的“從無到有”

中國(guó)現(xiàn)代意義上的環(huán)境管理肇始于20世紀(jì)70年代。此前受經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和政治意識(shí)形態(tài)等影響，環(huán)境問題被視為資本主義國(guó)家特有的現(xiàn)象。直至1973年，國(guó)務(wù)院委托國(guó)家計(jì)委召開了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，標(biāo)志著環(huán)保工作的序幕。1974年，我國(guó)開始專設(shè)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室由國(guó)家建委代管，主要負(fù)責(zé)工業(yè)“三廢”治理。但由于缺乏編制，權(quán)力較弱，難以履行起環(huán)保職能。改革開放構(gòu)成了制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。此后，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部門在歷次改革中呈現(xiàn)出“升格”“擴(kuò)權(quán)”“增能”趨勢(shì)。

1.設(shè)立實(shí)體性環(huán)境保護(hù)部門

1979年，我國(guó)通過了第一個(gè)綜合性的環(huán)境保護(hù)法律——《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，標(biāo)志著環(huán)保工作開始走向規(guī)范化。在1982年的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家城建總局等部門合并組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局，實(shí)行計(jì)劃單列和財(cái)政、人事權(quán)的相對(duì)獨(dú)立。為協(xié)調(diào)各部門履職，1984年國(guó)務(wù)院成立了環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，其辦公室設(shè)在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，由環(huán)境保護(hù)局代行其職。同年，環(huán)境保護(hù)局改名為國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，作為國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，但歸城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)。至此，我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域首次出現(xiàn)了專門性的實(shí)體性機(jī)構(gòu)，履行環(huán)境管理的決策、監(jiān)督、執(zhí)行、協(xié)調(diào)等職責(zé)。

既有研究普遍強(qiáng)調(diào)，環(huán)保部門的設(shè)置與升格是生態(tài)環(huán)境不斷惡化的結(jié)果。然而，盡管當(dāng)時(shí)環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題已經(jīng)開始凸顯，但尚未對(duì)制度變遷產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。相較于外部環(huán)境因素，制度結(jié)構(gòu)起到了更具決定性的制約性作用。從歷史上看，歷次政府機(jī)構(gòu)改革主要面向當(dāng)時(shí)行政管理體制所面臨的主要矛盾。1982年機(jī)構(gòu)改革遵循的是精簡(jiǎn)原則，致力于縮減政府部門數(shù)量，解決人員膨脹問題。因此，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組與職能相近部門的合并，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局歸城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)，反倒弱化了部門的地位和職能。 Jahiel A.R.，“The Organization of Environmental Protection in China”，，No.156，1998，pp.757-787.概言之，由于當(dāng)時(shí)在制度結(jié)構(gòu)層面存在著“機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫”等緊迫性問題，組織邏輯發(fā)揮起關(guān)鍵性作用，體現(xiàn)在觀念層面，即“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員”。至于外部環(huán)境因素，尤其是生態(tài)環(huán)境因素，并不是當(dāng)時(shí)改革的主因，只是起到了開端作用。

2.設(shè)置獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)部門

為了更好發(fā)揮環(huán)保部門職能，1988年政府機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家環(huán)保局從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部中分離出來，明確為國(guó)務(wù)院綜合管理環(huán)境保護(hù)的職能部門，成為一個(gè)獨(dú)立的、副部級(jí)的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。1989年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》以法律形式確立了二級(jí)多元管理的環(huán)境體制，即實(shí)行環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)及屬地負(fù)責(zé)相結(jié)合的行政管理體制。1998年，國(guó)家環(huán)保局升格為直屬國(guó)務(wù)院的國(guó)家環(huán)保總局（正部級(jí)），并撤銷了環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。在規(guī)格提升的同時(shí)，統(tǒng)一監(jiān)管范圍進(jìn)一步擴(kuò)展，監(jiān)督管理職能也隨之增加。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)成立環(huán)境保護(hù)部的呼聲已經(jīng)很高，但在組織邏輯的影響下，環(huán)保部門沒能進(jìn)一步升格為國(guó)務(wù)院組成部門。不過，此次改革撤銷了絕大多數(shù)的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，有助于實(shí)現(xiàn)工業(yè)污染源末端監(jiān)管的相對(duì)集中。

相較于第一次機(jī)構(gòu)改革，這一階段制度變遷的邏輯更為復(fù)雜。“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的環(huán)境因素發(fā)揮起基礎(chǔ)性作用，它所帶來的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制改革等結(jié)構(gòu)變動(dòng)，深刻影響著環(huán)境變遷：其一，為了服務(wù)經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，政府開始從微觀的經(jīng)濟(jì)管理中轉(zhuǎn)移出來，適度打破了“所有者”也是“監(jiān)管者”的現(xiàn)象，有助于環(huán)保職能的相對(duì)統(tǒng)一；其二，在剩余控制權(quán)下放的過程中，由于工業(yè)化在不同地區(qū)的結(jié)構(gòu)和進(jìn)程存在差異，“地方分權(quán)型”環(huán)境治理模式更有助于實(shí)現(xiàn)資源的配置，制度鎖定不斷強(qiáng)化；其三，“分權(quán)讓利”改革使地方政府獲得了更多財(cái)權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境治理。由此帶來的粗放型發(fā)展模式加速了環(huán)境問題的全面爆發(fā)。但另一方面，官方的環(huán)保觀念不斷強(qiáng)化，物質(zhì)、技術(shù)基礎(chǔ)得以鞏固，加速了新的制度安排的出臺(tái)。

3.大部制改革下的有益嘗試

在2003年，科學(xué)發(fā)展觀提出了對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的新要求，有助于推動(dòng)中國(guó)轉(zhuǎn)向“環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的新階段。這種觀念層面的變革，為制度變遷提供了重要的推動(dòng)力。2008年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格組建環(huán)境保護(hù)部，作為國(guó)務(wù)院組成部門，統(tǒng)一管理全國(guó)環(huán)境工作。改革強(qiáng)化了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控、監(jiān)督執(zhí)法等職能，環(huán)保部門可以直接參與環(huán)境政策、規(guī)章的制定，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)的升格與職權(quán)的擴(kuò)張?；仡櫄v次改革，逐漸擁有較大權(quán)限并成為政府組成部門的環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置極大強(qiáng)化了國(guó)家的環(huán)保職能。地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置也基本定型，并設(shè)置了輻射全國(guó)的環(huán)境安全督查網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)督地方執(zhí)法，協(xié)調(diào)跨域糾紛。

在此階段，隨著我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)日益嚴(yán)峻，以及在國(guó)際環(huán)境合作中做出的承諾，生態(tài)環(huán)境的重要性不斷凸顯。在外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供了動(dòng)力。環(huán)保部門的歷次改革均受政府機(jī)構(gòu)改革的直接影響，隨著轉(zhuǎn)變政府職能在機(jī)構(gòu)改革中的核心地位開始明確，黨的十七大報(bào)告中明確提出要“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”。長(zhǎng)期受制于職能分散，多頭管理的環(huán)保部門迎來了改革契機(jī)。然而，利益調(diào)整是長(zhǎng)期且復(fù)雜的。職能整合的背后是權(quán)力博弈。“分工合作、各負(fù)其責(zé)”主要源自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代分工較細(xì)的專業(yè)化管理模式。長(zhǎng)此以來，行業(yè)監(jiān)管具備了技術(shù)、人員、信息方面的優(yōu)勢(shì)，形成了牢固的路徑依賴。因此，政府間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整仍顯得相對(duì)不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)保部“三定”方案的56項(xiàng)職責(zé)中只有14項(xiàng)專屬事權(quán)。在共有事權(quán)中則缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的核心職責(zé)。例如，國(guó)土部門不但要監(jiān)督、監(jiān)測(cè)地下水的過量開采，同樣承擔(dān)了污染防治職責(zé)。所有者與監(jiān)管者區(qū)分不明，使得環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管形同虛設(shè)。

（二）中國(guó)環(huán)境管理體制的“密集調(diào)適”

2010年以來，霧霾問題迅速升溫為國(guó)內(nèi)熱點(diǎn)話題。面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，以及它所帶來的民意訴求，2012年中共十八大正式將生態(tài)文明建設(shè)作為黨追求的一項(xiàng)政策目標(biāo)，上升到體制、制度等政治層面進(jìn)行解讀。這構(gòu)成了環(huán)境管理體制改革的又一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。自此，制度變遷迎來了“密集調(diào)適”期，集中體現(xiàn)了其生成邏輯。

1.生態(tài)環(huán)境是最大的民生

社會(huì)環(huán)境的變動(dòng)不僅可以視為制度變遷的開端，同樣可以發(fā)揮起加速劑作用。作為一項(xiàng)典型的公共物品，生態(tài)環(huán)境涉及全體國(guó)民的切身利益。但長(zhǎng)期以來，政府主體尤其是地方政府缺乏對(duì)公眾環(huán)境權(quán)的尊重。進(jìn)入21世紀(jì)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一方面帶來了各類環(huán)境污染問題，一方面提升了人民對(duì)于美好生活的需求，兩者間的矛盾進(jìn)一步催生了社會(huì)主體的環(huán)境保護(hù)觀念，參與水平不斷提升。同時(shí)，環(huán)境污染問題引發(fā)的社會(huì)群體性事件也飛速增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1996年來以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速，其中2011年重大事件比上年同期增長(zhǎng)120%。公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的意愿及對(duì)環(huán)境利益的訴求不斷攀升，逐漸衍生為呼喚環(huán)境變革的社會(huì)力量。

分散的社會(huì)群體是無法形成壓力的。2010年前后環(huán)境壓力的形成，與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展有著密不可分的關(guān)聯(lián)。微博、天涯等web2.0網(wǎng)絡(luò)的興起，為匯聚民意提供了開放、便捷的平臺(tái)，大大激發(fā)了民眾的表達(dá)欲和參與度，對(duì)國(guó)家權(quán)力構(gòu)成了非正式的制衡。例如，霧霾在微博上的熱議引發(fā)了數(shù)以千萬網(wǎng)民的圍觀，他們借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)積極開展利益表達(dá)，要求解決生態(tài)環(huán)境污染問題。一些境外媒體的宣傳也在很大程度上影響了國(guó)內(nèi)民眾的環(huán)保認(rèn)知與維權(quán)意識(shí)。綜上，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是技術(shù)的進(jìn)步，封閉的社會(huì)環(huán)境被進(jìn)一步打破，形成了相對(duì)無序的社會(huì)力量。對(duì)此，黨和政府必須進(jìn)行有效回應(yīng)。在黨的十八大，生態(tài)文明建設(shè)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)等一道納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局。習(xí)近平總書記從改善民生與增進(jìn)人民福祉角度解讀生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)調(diào)良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉?？梢?，外部環(huán)境的開放性使得環(huán)境議題逐漸上升為政治議題，表現(xiàn)為一種觀念上的指引，加速了環(huán)境管理體制的變遷。

2.推進(jìn)垂直管理體制改革

李克強(qiáng)總理在論及改革時(shí)提到，“觸動(dòng)利益比觸及靈魂還難”。中國(guó)環(huán)境管理體制改革并不是由單一的外部環(huán)境因素所引發(fā)的，其實(shí)質(zhì)是制度結(jié)構(gòu)所涉及的利益主體之間的權(quán)力博弈。其中，“條塊關(guān)系”作為中國(guó)地方政府體制中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，是影響環(huán)境治理效能的關(guān)鍵癥結(jié)，主要表現(xiàn)為作為“條條”的環(huán)保部門與作為“塊塊”的地方政府之間的權(quán)力關(guān)系。由于前者的人事和財(cái)權(quán)掌握在同級(jí)政府手中，容易受到地方的影響和操控。為此，2016年中央開展了省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理體制改革試點(diǎn)，由省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)全省環(huán)保工作實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)由上級(jí)環(huán)保局直接管理。同時(shí)，監(jiān)察、監(jiān)測(cè)職責(zé)上收至省一級(jí)，執(zhí)法職責(zé)向市縣下沉。目的是打破“以塊為主”的地方環(huán)境管理體制，在優(yōu)化環(huán)保部門權(quán)力配置的基礎(chǔ)上，扭轉(zhuǎn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)觀，打造齊抓共管、協(xié)同履職的地方環(huán)境管理工作格局。

從央地關(guān)系的視角來看，地方分權(quán)型的縱向結(jié)構(gòu)是影響環(huán)境政策執(zhí)行的重要因素。十八大以來，黨中央以“兩個(gè)積極性”為總體原則，在央地關(guān)系調(diào)整中強(qiáng)調(diào)適度向中央傾斜，保障了中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這為強(qiáng)化上級(jí)對(duì)地方環(huán)境治理行為的規(guī)范能力奠定了基礎(chǔ)。那么，既然分權(quán)型環(huán)境治理被證明是低效的，為何不實(shí)行全面的垂直管理？這是因?yàn)?，中央政府選擇集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)更多是出于制度的績(jī)效性考慮，而讓地方政府分權(quán)管理更多是出于制度的合法性考慮。正如有研究者所言，分權(quán)型結(jié)構(gòu)作為一種策略性工具，能夠防止中央政府在環(huán)境治理中流失合法性，形成一種權(quán)威保護(hù)機(jī)制。 Ran，R.，“Understanding Blame Politics in China's Decentralized System of Environmental Governance：Actors，Strategies and Context”，，No.231，2017，pp.634-661.由此可見，央地關(guān)系在影響制度變遷的同時(shí)，也體現(xiàn)了黨中央和國(guó)務(wù)院這一行為者的主觀能動(dòng)性。

3.全面推進(jìn)環(huán)保部門改革

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為新時(shí)代治國(guó)理政的重要觀念，環(huán)保部在推進(jìn)職能整合的過程中發(fā)揮著重要作用，采取了訴苦、借勢(shì)、造勢(shì)等多種方式。例如，前部長(zhǎng)周生賢曾多次在公開場(chǎng)合引用“中國(guó)環(huán)保部是世界四大尷尬部門”的說法，獲得了輿論的廣泛支持。隨著改革目標(biāo)得到中央的認(rèn)可，環(huán)保部成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)了多個(gè)文件，積極推進(jìn)相關(guān)工作。最終，2018年十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議正式批準(zhǔn)成立中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部，將環(huán)境保護(hù)部的全部職能與其他6部委涉及環(huán)境治污領(lǐng)域的職能進(jìn)行橫向整合，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，基本打破了污染防治上的“九龍治水”，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)上的統(tǒng)一監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境管理體制趨于完善和定型。這既是應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境污染問題的必然結(jié)果，也是推進(jìn)政府職責(zé)體系建設(shè)的重要目標(biāo)。然而，以上觀點(diǎn)偏重于外部環(huán)境和制度結(jié)構(gòu)，相對(duì)忽視了行為者的能動(dòng)性，尤其是關(guān)鍵行為者的主導(dǎo)作用。

環(huán)境管理體制改革的核心是實(shí)現(xiàn)職能的有機(jī)統(tǒng)一與合理配置，涉及復(fù)雜的利益博弈，需要從頂層設(shè)計(jì)層面進(jìn)行整體部署。關(guān)鍵行為者的觀念演化成為制度變遷的先導(dǎo)。習(xí)近平總書記的生態(tài)理念最早萌芽于他的陜北知青生活，是我國(guó)最早提出“城市生態(tài)建設(shè)”、“建設(shè)生態(tài)省”理論并付諸實(shí)踐的地方領(lǐng)導(dǎo)人。黨的十八大以來，總書記的“生態(tài)文明建設(shè)”思想漸趨成熟。關(guān)于制度變遷的目標(biāo)模式，他強(qiáng)調(diào)：山水林田湖是一個(gè)生命共同體……由一個(gè)部門負(fù)責(zé)實(shí)施所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的，并在2015年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中成為管理體制變遷的根本遵循。作為關(guān)鍵行為者，中央高層領(lǐng)導(dǎo)的重視與推動(dòng)有助于打破部門間的利益藩籬，可以直接推進(jìn)制度變遷目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，觀念引導(dǎo)的有效性，主要得益于近年來堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的一系列工作。

（三）小 結(jié)

總之，在此階段，環(huán)境管理體制改革開始超越早期的組織邏輯和單一的職能邏輯，政治邏輯開始凸顯，最終促成了制度變遷的實(shí)現(xiàn)。質(zhì)言之，它不再僅僅作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬部分，也不是純粹的職能整合與管理優(yōu)化問題，而是成為一個(gè)事關(guān)合法性的政治議題，關(guān)系到改革、發(fā)展與穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一。值得關(guān)注的是，行為者觀念因素開始主動(dòng)回應(yīng)外部環(huán)境的需求，成為制度變遷的先導(dǎo)。但這離不開制度結(jié)構(gòu)層面的配合。黨的十八大以來，權(quán)力關(guān)系的調(diào)整是一系列制度變遷得以實(shí)現(xiàn)的根源。原有的外部環(huán)境和制度結(jié)構(gòu)被打破，使得重要行為者在博弈中最終勝出，觀念因素才能發(fā)揮起重要作用。

四、中國(guó)環(huán)境管理體制改革的發(fā)生機(jī)理及啟示

概言之，中國(guó)環(huán)境管理體制經(jīng)歷了“從無到有”、“密集調(diào)適”的演進(jìn)過程，環(huán)境、結(jié)構(gòu)、行為者這三重因素在不同階段的組合疊加及其作用強(qiáng)弱，共同塑造了中國(guó)環(huán)境管理體制漸進(jìn)性變遷的結(jié)果。從整體上看，外部環(huán)境的開放性、制度結(jié)構(gòu)的匹配度和行為者的觀念認(rèn)知，分別提供了先導(dǎo)條件、根本動(dòng)力和基本方向，形成了中國(guó)環(huán)境管理體制改革的發(fā)生機(jī)理。

（一）外部環(huán)境的開放性：環(huán)境管理體制改革的先導(dǎo)條件

制度變遷何以實(shí)現(xiàn)？一個(gè)首要前提是外部環(huán)境的變化。它會(huì)打破原有的結(jié)構(gòu)，引入新的行動(dòng)主體，要求對(duì)舊的制度安排進(jìn)行調(diào)整。也就是說，制度變遷產(chǎn)生于環(huán)境和制度之間的矛盾沖突。改革開放以來，為了解決人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為一切工作的中心，這也構(gòu)成了制度變遷的基礎(chǔ)環(huán)境，長(zhǎng)期發(fā)揮著主導(dǎo)作用。地方政府受“GDP”導(dǎo)向的影響，在環(huán)境規(guī)制中存在著“逐底競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象。環(huán)保被視作發(fā)展的對(duì)立面，制度變遷遲遲無法推進(jìn)。直到進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)期，才開啟了改革的“窗口”。此外，社會(huì)環(huán)境的重要性不斷凸顯。單位制解體后，國(guó)家失去了對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行“總體性支配”的工具，社會(huì)力量的成長(zhǎng)，尤其是參與意愿的增強(qiáng)形成了較強(qiáng)的外部壓力，影響到政策議程設(shè)置。當(dāng)然，除去公眾的主動(dòng)參與，政府也會(huì)進(jìn)行“開門決策”，通過專家、智囊等主體的“上書”、“內(nèi)參”等方式進(jìn)行集思廣益。它們同生態(tài)環(huán)境因素的互動(dòng)組合，在黨的十八大之后形成了“疊加”效應(yīng)，最終促成了制度變遷的實(shí)現(xiàn)。

不同類型的外部環(huán)境處于非均衡的變遷狀態(tài)。但從整體來看，它們共同呈現(xiàn)出從封閉走向開放的特征，構(gòu)成了制度變遷的先導(dǎo)條件。改革開放以來，中國(guó)開始積極參與全球環(huán)境治理，承擔(dān)起相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任。這在客觀上加速了生態(tài)型政府的構(gòu)建，同時(shí)也對(duì)運(yùn)行高效的環(huán)境制度提出了要求。與此同時(shí)，隨著對(duì)外交流的增多，中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革形成了“向西方學(xué)習(xí)”的傳統(tǒng)。Christensen.T.，F(xiàn)an.Y.，“Post-New Public Management：A New Administrative Paradigm for China？”，，Vol.84，No.2，2018，pp.389-404.各國(guó)開展環(huán)保擴(kuò)權(quán)的實(shí)踐為國(guó)內(nèi)的環(huán)境改革提供了寶貴借鑒，大部制更是契合了環(huán)境保護(hù)綜合管理的現(xiàn)實(shí)需求。這些都為制度變遷的方向提供了經(jīng)驗(yàn)參考，影響到最終的制度選擇。不過，盡管環(huán)境因素?zé)o時(shí)無刻不在推動(dòng)著制度變遷，但這更多是一種開端作用。它本身并不足以實(shí)現(xiàn)制度變遷，而是要通過結(jié)構(gòu)、行為者等中介變量。只有當(dāng)后者對(duì)環(huán)境因素進(jìn)行回應(yīng)，即行為者隨著制度結(jié)構(gòu)變動(dòng)而展開博弈時(shí)，環(huán)境管理體制改革才可能達(dá)成。

（二）制度結(jié)構(gòu)的匹配度：環(huán)境管理體制改革的根本動(dòng)力

上文指出，制度變遷固然需要外部環(huán)境的推動(dòng)，但也會(huì)受制于其所處的制度結(jié)構(gòu)，它規(guī)定了不同行動(dòng)主體之間的權(quán)力關(guān)系，并決定了特定時(shí)期的制度選擇。通常而言，這種權(quán)力關(guān)系具有相對(duì)穩(wěn)定性。受路徑依賴等因素的影響，它較難產(chǎn)生內(nèi)生性的變遷動(dòng)力，而是要在同環(huán)境、行為者的互動(dòng)中發(fā)揮起關(guān)鍵作用，即“打破桎梏”：外部環(huán)境的變化會(huì)要求制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的變動(dòng)；行為者在先進(jìn)的觀念認(rèn)知指導(dǎo)下也會(huì)主動(dòng)進(jìn)行制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，相對(duì)弱勢(shì)的行動(dòng)主體獲得了更高權(quán)威，或高層權(quán)威的支持，將有助于促成改革，由此達(dá)成新一輪博弈的均衡。在這個(gè)意義上，制度匹配是中國(guó)環(huán)境管理體制改革的根本動(dòng)力。在不同的發(fā)展階段，政府的工作重心和行為偏好會(huì)進(jìn)行調(diào)整，通過國(guó)家權(quán)力來調(diào)整各類結(jié)構(gòu)性關(guān)系，達(dá)到適配的效果。

如果將生態(tài)環(huán)境治理視為一個(gè)政治系統(tǒng)，環(huán)境管理體制是一項(xiàng)具體的制度安排，同時(shí)也存在著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等基本制度安排，那么，只有當(dāng)環(huán)境管理體制同其他制度安排兼容時(shí)，才能達(dá)到“制度匹配”。既有研究多關(guān)注環(huán)境管理體制同經(jīng)濟(jì)體制改革的密切關(guān)聯(lián)，我們則希望從更廣義的改革，即轉(zhuǎn)變政府職能進(jìn)行探討。在早期，轉(zhuǎn)變政府職能事實(shí)上是轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能。因此，“二級(jí)多元”的環(huán)境管理體制有利于地方政府開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但也由此產(chǎn)生了職能交叉重復(fù)、地方監(jiān)管失效等現(xiàn)實(shí)問題，且隨著外部環(huán)境變動(dòng)，這種制度不匹配愈發(fā)嚴(yán)重：一方面，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始從粗放式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，對(duì)環(huán)境質(zhì)量提出了更高要求；另一方面，轉(zhuǎn)變政府職能進(jìn)入到服務(wù)型政府建設(shè)和職責(zé)體系建設(shè)的新階段，對(duì)于美好的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品提出了更高要求。然而，環(huán)境管理部門的職能配置同上述要求是不相匹配的。權(quán)力關(guān)系的持續(xù)調(diào)整成為促成制度變遷的“最后一躍”，實(shí)現(xiàn)了改革內(nèi)容從擴(kuò)權(quán)增能向職能配置的重要轉(zhuǎn)變。因此，制度間功能失調(diào)造成的合法性流失，是環(huán)境管理體制改革的根源。

（三）行為者的觀念認(rèn)知：環(huán)境管理體制改革的基本方向

中國(guó)的不同治理領(lǐng)域廣泛存在著制度不匹配的問題，為什么環(huán)保部門實(shí)現(xiàn)了有效調(diào)整，有些部門卻沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展？這是因?yàn)椋话闱闆r下，制度變遷不是完全被動(dòng)的，相關(guān)行為者的觀念認(rèn)知發(fā)揮著重要影響，不同觀念間的互動(dòng)能使行為者克服行動(dòng)的根本性障礙。它的結(jié)果在很大程度上取決于持有不同觀念認(rèn)知的行為者之間力量的對(duì)比，是綜合考慮環(huán)境變動(dòng)、利益博弈等多種因素的結(jié)果?？偨Y(jié)來看，這種觀念間的競(jìng)爭(zhēng)主要存在于兩個(gè)層面：首先是環(huán)保部門和其他行業(yè)主管部門，它們之間的分歧在于環(huán)保職能橫向整合的限度。由于改革直接關(guān)系到國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部等強(qiáng)勢(shì)部門的利益，需要獲得高層權(quán)威的支持。環(huán)保部門的積極作為并不足以達(dá)成制度變遷；此外是中央環(huán)保部門和地方政府，它們之間的分歧在于環(huán)保工作的重要程度。在“以塊為主”的管理體制下，前者對(duì)于地方環(huán)保履職的影響有限。由于主體間地位的不對(duì)等，制度變遷難以實(shí)現(xiàn)。隨著近年來加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)黨的建設(shè)，調(diào)整央地關(guān)系，以及領(lǐng)導(dǎo)小組等具體機(jī)制的完善，以習(xí)近平同志為核心的黨中央的整合與協(xié)調(diào)能力不斷強(qiáng)化Tsai，W.H.，&Zhou，W.，“Integrated Fragmentation and the Role of Leading Small Groups in Chinese Politics”，，Vol.82，No.1，2019，pp.1-22.，為制度變遷創(chuàng)設(shè)了改革環(huán)境，提供了政治支持。

可以看出，觀念的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是設(shè)定方向，二是利益綜合，三是加速變遷。不過，處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位的行動(dòng)主體可能會(huì)被自身利益所“俘獲”，無法對(duì)外部環(huán)境的變化進(jìn)行及時(shí)回應(yīng)。在中國(guó)，行為者觀念因素的特殊性則在于，中國(guó)共產(chǎn)黨可以發(fā)揮起堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨中央能夠立足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體利益，統(tǒng)領(lǐng)全局，進(jìn)行觀念引領(lǐng)?；谛轮贫葘W(xué)派的觀點(diǎn)，合法性和效率是影響組織行為的重要因素。同樣地，在環(huán)境管理體制改革中，中央需要平衡好發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，二者在不同階段是有所側(cè)重的：早期，為了通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲取績(jī)效合法性，環(huán)境管理體制以被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主；隨著環(huán)保工作的重要性提升，開始積極作為，通過強(qiáng)制性的自上而下方式，以領(lǐng)導(dǎo)人的高位推動(dòng)來破除利益藩籬。當(dāng)然，主動(dòng)作為的前提，在于黨中央在權(quán)力關(guān)系調(diào)整過程中的主導(dǎo)地位。

因此，行為者觀念的有效性，既受到環(huán)境因素的影響，同時(shí)也取決于主體的權(quán)威。只有在特定的條件組合下，它才能發(fā)揮起強(qiáng)作用。一些研究者發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)人在關(guān)鍵時(shí)刻對(duì)制度和環(huán)境的影響更明顯，但在穩(wěn)定時(shí)期，后者對(duì)行為主體的形塑作用更強(qiáng)。本案例印證了上述觀點(diǎn)：以黨的十八大為節(jié)點(diǎn)，習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明體制改革的相關(guān)講話精神，為制度變遷提供了方向指引和直接動(dòng)力。不過，這種觀念并不是獨(dú)立的，而是對(duì)外部環(huán)境和制度結(jié)構(gòu)做出的回應(yīng)。這也反駁了西方學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)政治做出的“威權(quán)主義”的“污名化判斷”。本研究還發(fā)現(xiàn)，隨著制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整，尤其是權(quán)力關(guān)系的變動(dòng)，觀念因素在穩(wěn)定時(shí)期的作用開始增強(qiáng)。未來可以考慮將更多社會(huì)主體引入博弈，達(dá)到“以觀念制約觀念”的效果。

（四）進(jìn)一步討論

綜上，自環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置以來，生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化構(gòu)成了制度變遷的重要推動(dòng)力。在這一過程中，致力于提升履職能力的環(huán)保部門試圖實(shí)現(xiàn)自身的“擴(kuò)權(quán)增能”，增強(qiáng)部門的生存能力。然而，在原有的相對(duì)穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)下，這種嘗試面臨著諸多掣肘，也難以與國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略相匹配。隨著外部環(huán)境的持續(xù)變動(dòng)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的現(xiàn)實(shí)需要提升了環(huán)境保護(hù)在政府職能結(jié)構(gòu)中的排序，民眾對(duì)美好環(huán)境的訴求成為了中央開展頂層設(shè)計(jì)的重要考量，在權(quán)力關(guān)系調(diào)整與關(guān)鍵行為者的推動(dòng)下，制度變遷最終得以實(shí)現(xiàn)。

總結(jié)來看，歷史制度主義對(duì)結(jié)構(gòu)、環(huán)境、行為者的強(qiáng)調(diào)，以及對(duì)歷史的重視，為筆者的討論提供了全面系統(tǒng)的框架。這里我們可以得到三點(diǎn)啟示：其一，權(quán)力與體制間的相互作用構(gòu)成了中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯。改革開放后，穩(wěn)定的一元化權(quán)力關(guān)系被打破，一系列分權(quán)化改革有效激活了體制內(nèi)部和外部的活力。但隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，通過強(qiáng)化權(quán)威來協(xié)調(diào)部門間復(fù)雜的環(huán)保權(quán)力博弈，是必要的。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨中央關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體要求，具有充分的合理性。其二，政治領(lǐng)域的制度變遷具有漸進(jìn)性。即便受到了外部環(huán)境的沖擊，受路徑依賴等因素的影響，制度依然會(huì)保持一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性。因此，“改革只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)”。需要久久為功，循序推進(jìn)，并注重綜合執(zhí)法改革、環(huán)保督察等配套制度的完善。其三，權(quán)力關(guān)系調(diào)整開始從集分循環(huán)轉(zhuǎn)向制度化。近年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入新階段，環(huán)境管理體制改革開始通過權(quán)責(zé)清單制度、財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革等舉措，以“確權(quán)”的方式確認(rèn)環(huán)保職能在政府主體間的配置，理順部門間關(guān)系。事實(shí)上這是將變動(dòng)的權(quán)責(zé)關(guān)系加以制度化，是政府職能轉(zhuǎn)變工作真正到位的具體體現(xiàn)。

五、結(jié)語

基于上述分析，我們認(rèn)為：制度變遷的根源在于舊的制度安排無法適應(yīng)外部環(huán)境的變動(dòng)，以至于影響到制度自身的合法性。其必要條件則是權(quán)力關(guān)系的調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，行為者的觀念認(rèn)知可以起到直接推動(dòng)作用。因此，制度變遷的本質(zhì)，是不同主體間圍繞利益獲取而開展的權(quán)力博弈。這一過程受到多重邏輯的共同影響，且作用機(jī)制相當(dāng)復(fù)雜，我們并沒有發(fā)現(xiàn)某個(gè)單一因素能夠持續(xù)性地發(fā)揮起決定性作用。正如凱瑟林·西倫指出的：制度變遷是政治環(huán)境、制度本身以及變革推動(dòng)者共同作用的結(jié)果，既有外生性根源也有內(nèi)生性根源。質(zhì)言之，是不同因素之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系塑造了制度，它們?cè)诓煌A段發(fā)揮著不同程度的作用，呈現(xiàn)出不同類型的排列組合。

制度變遷長(zhǎng)期處于均衡和矛盾的沖突運(yùn)動(dòng)之中。如果新的制度安排無法適應(yīng)變動(dòng)的外部環(huán)境，那么將會(huì)進(jìn)行持續(xù)演進(jìn)。因此，環(huán)境管理體制改革永遠(yuǎn)在路上，必須充分考慮到時(shí)間空間和內(nèi)外環(huán)境等因素，有針對(duì)性地調(diào)整改革路徑。

首先，從橫向整合來看，打破“九龍治水”并不等于要走向“一龍治水”。職責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一是為了抑制環(huán)境治理的負(fù)外部性，降低交易成本。一旦超過平衡點(diǎn)，容易走向行政權(quán)力和行政成本的膨脹。并且，大部制無法根除職能交叉等問題，還可能會(huì)固化部門間邊界。因此，未來的改革應(yīng)堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則，循序漸進(jìn)，形成科學(xué)思路，而非理想化地、無限制地打造一個(gè)“超級(jí)大部” Dong，L.，Christensen，T.，Painter.M.，“A Case Study of China's Administrative Reform：The Importation of the Super-Department”，，Vol.40，No.2，2010，pp.170-188.。可以考慮加強(qiáng)部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立起等級(jí)化程度高、正式化程度低的靈活性機(jī)制，通過明確共同責(zé)任、設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組、副職歸口管理等手段，倒逼協(xié)同履職。

其次，從縱向配置來看，應(yīng)進(jìn)一步打破“上下一般粗”的模式，為差異化配置提供制度化保障。近年來的相關(guān)改革已經(jīng)初步打破了環(huán)保領(lǐng)域的“職責(zé)同構(gòu)”。然而，由于我國(guó)的政府是“惟上負(fù)責(zé)”的，環(huán)保職責(zé)的縱向邊界實(shí)際上較為模糊，上級(jí)依然可以通過各種方式派任務(wù)、下指標(biāo)、壓責(zé)任。因此，必須要加強(qiáng)制度化建設(shè)，通過立法、清單等手段進(jìn)行確權(quán)與確責(zé)，區(qū)分不同層級(jí)的職責(zé)。此外，持續(xù)推進(jìn)環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任改革，借助財(cái)政機(jī)制來約束各級(jí)政府的行為邊界。最終目標(biāo)是“有收有放，按層歸類，重理職責(zé)，形成體系”。

最后，更好發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制的功能，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。隨著“放管服”改革的持續(xù)深入，主體間的職責(zé)和邊界漸趨明確。在此基礎(chǔ)上，要著力保障主體協(xié)同履職的長(zhǎng)效機(jī)制。一方面要做好“賦權(quán)”與“賦能”，在程序上增強(qiáng)可操作性，吸納并引導(dǎo)各主體依法有序參與環(huán)境治理的全過程，為資源配置、利益協(xié)調(diào)和社會(huì)監(jiān)督搭建平臺(tái)。另一方面也要繼續(xù)落實(shí)、壓實(shí)主體責(zé)任，以責(zé)任為紐帶，實(shí)現(xiàn)職責(zé)銜接，減少“搭便車”現(xiàn)象，將環(huán)境保護(hù)內(nèi)化為全社會(huì)的自覺行動(dòng)。