法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同效力的司法認定
——對司法實踐中四種不同裁判思路之反思

江欽輝

一、問題的提出

從《中華人民共和國水法》（下稱《水法》）的規(guī)定來看，依據(jù)水權(quán)取得方式的不同，可將水權(quán)分為許可水權(quán)和法定水權(quán)。對于水權(quán)的取得，主要采取行政許可的方式，即單位和個人要取用水資源必須通過申領(lǐng)取水許可證的方式取得取水權(quán)；而法定取得的方式為例外，即《水權(quán)》第七條除外條款以及國務院《取水許可和水資源費征收管理條例》（下稱《取水許可條例》）第四條規(guī)定的取用水情形。根據(jù)《水法》第三條、第七條以及《取水許可條例》第四條第1款第（一）項的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民依法有權(quán)使用本集體經(jīng)濟組織之水塘、水庫中的水而無須申領(lǐng)取水許可證（即法定水權(quán)）。本文將此種農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要而對本集體經(jīng)濟組織之水塘、水庫中的水所享有的水資源使用權(quán)，稱之為法定農(nóng)業(yè)水權(quán)，屬于法定水權(quán)之一種。然而，由于《水法》僅原則性地規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民享有法定農(nóng)業(yè)水權(quán)，《中華人民共和國民法典》（下稱《民法典》）也只是明確了取水權(quán)受法律保護，而對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民享有的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的具體內(nèi)容沒有作出明確規(guī)定，特別是對該法定農(nóng)業(yè)水權(quán)是否可以交易沒有明確，以至于司法實踐中不同法官對于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同的效力認定有不同的理解。

從司法實務看，對于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易的合同效力應如何認定，存有四種不同的裁判思路。第一種裁判思路認為，法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易合同未違反法律的強制性規(guī)定，應認定為有效。第二種裁判思路認為，村民無權(quán)處分水源，法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易合同因未經(jīng)國家有關(guān)部門的追認應認定為無效。第三種裁判思路認為，法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易合同違反了法律的強制性規(guī)定，應認定為無效。第四種裁判思路認為，村民對其承包地范圍內(nèi)的水源僅有使用權(quán)并無處分權(quán)，法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易合同因違反法律的強制性規(guī)定、損害社會公共利益應認定為無效。而司法實務中之所以會出現(xiàn)四種不同的裁判思路，其根源在于法官對法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的性質(zhì)以及《水法》第二十一條這一原則性規(guī)定如何適用理解不同，即對在許可水權(quán)和法定水權(quán)的基礎(chǔ)之上進一步基于不同的“用水目的”而產(chǎn)生的不同類型水權(quán)之間的優(yōu)先位序規(guī)則對水權(quán)交易合同效力的影響這一水權(quán)交易的特殊問題（下稱“影響合同效力的水權(quán)優(yōu)先位序規(guī)則問題”）有不同的認識。該種裁判不一的做法有違“同樣情況同樣對待”的公平理念，不僅嚴重損害了法律的權(quán)威和司法的公信力，而且不利于水資源的高效利用和有效保護。因此，有必要從理論上予以厘清，以期為司法實務提供指導。

二、四種不同裁判思路之檢視

（一）“未違反法律的效力性強制性規(guī)定”之合同有效論的檢視

該種裁判思路以法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同的簽訂“系當事人雙方的真實意思表示，未違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”為由，認定該合同有效。如在“攀枝花市仁和區(qū)水泥廠與攀枝花市西區(qū)格里坪鎮(zhèn)金橋村爛壩第一村民小組水源轉(zhuǎn)讓合同糾紛”一案中，一審法院認為，仁和區(qū)水泥廠因生產(chǎn)用水的需要而“受讓”爛壩第一村民小組管理、使用廣東墳灣龍洞泉水的水源，當事人之間簽訂的“水源轉(zhuǎn)讓合同”系雙方的真實意思表示，對當事人雙方具有法律約束力。一審判決后，當事人不服，提起上訴。對此，二審法院維持了一審判決，認為爛壩第一村民小組將“用于灌溉的水源轉(zhuǎn)讓給仁和區(qū)水泥廠生產(chǎn)經(jīng)營使用”，同時由仁和區(qū)水泥廠支付費用系當事人雙方“自愿協(xié)商的結(jié)果”，沒有違反“法律的強制性規(guī)定”，故“水源轉(zhuǎn)讓合同”應認定為有效。筆者認為，該種裁判思路有可商榷之處。

首先，持該種裁判思路的案例，顯然忽略了“影響合同效力的水權(quán)優(yōu)先位序規(guī)則問題”。由于水權(quán)優(yōu)先位序的確立以“用水目的”為核心依據(jù)，故不同用水目的所對應的不同水權(quán)類型，基于用水目的所蘊含的社會公共利益之重要程度的不同，處于不同的優(yōu)先位序。而前位序的水權(quán)之所以優(yōu)先于后位序的水權(quán)，其原因在于前位序水權(quán)所要保護的社會公共利益要高于后位序水權(quán)所要保護的社會公共利益，故原則上“后位序水權(quán)的主體不得受讓前位序水權(quán)”，而前位序水權(quán)人則有權(quán)受讓后位序水權(quán)。由此，水權(quán)的優(yōu)先位序規(guī)則將對水權(quán)交易合同的效力產(chǎn)生影響。而根據(jù)《水法》第二十一條的規(guī)定可知，農(nóng)業(yè)用水在位序上優(yōu)先于工業(yè)用水，故法定農(nóng)業(yè)用水在優(yōu)先位序上處于工業(yè)用水之前。依據(jù)后位序水權(quán)人原則上不得受讓前位序水權(quán)的規(guī)則，該案中法定農(nóng)業(yè)水權(quán)原則上不得轉(zhuǎn)讓給仁和區(qū)水泥廠這一工業(yè)用水人。相反，法定農(nóng)業(yè)水權(quán)則可以轉(zhuǎn)讓給“生活用水”等前位序的用水人。因此，該法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易違反了這一規(guī)則，將“水源轉(zhuǎn)讓合同”認定為有效有待商榷。

其次，持該種裁判思路的案例，基于“水源轉(zhuǎn)讓合同”有效而認為仁和區(qū)水泥廠可取用受讓的水資源，顯然是對“水源轉(zhuǎn)讓合同”的性質(zhì)認識不當。因為根據(jù)我國《水法》的規(guī)定，水權(quán)取得采取以行政許可的方式為主，以法定取得方式為例外。但無以法律行為的方式直接依據(jù)有效合同取得水權(quán)的規(guī)定。故該案例“基于有效合同而可取用受讓水資源”的認識，不符合《水法》的規(guī)定，有將“水源轉(zhuǎn)讓合同”定性為物權(quán)合同之嫌疑，不無疑義。

再次，持該種裁判思路的案例，對法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易沒有違反“法律、行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定”的判斷缺乏基本的論證和充分的說理。雖然縱觀《民法典》《水法》的相關(guān)規(guī)定，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民享有的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的具體內(nèi)容沒有作出明確規(guī)定，特別是對該法定農(nóng)業(yè)水權(quán)是否可以交易沒有明確，但是由于水資源系國家的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)資源，不僅具有經(jīng)濟價值，而且承載著社會公共利益，具有公益性，關(guān)涉基本生存利益和生態(tài)環(huán)境利益。故《水法》對水資源采取了嚴格的管理制度。對于水權(quán)的取得，原則上需要通過依法申領(lǐng)取水許可證的方式取得取水權(quán)，即“許可水權(quán)”；僅在法律規(guī)定的特定情形下例外無須申領(lǐng)取水許可證即可享有取水權(quán)，即“法定水權(quán)”。從利益衡量的角度看，法律之所以要求單位和個人取用水須要申領(lǐng)取水許可證，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民使用本集體經(jīng)濟組織之水塘、水庫中的水無需申領(lǐng)取水許可證，其原因在于前者用水對社會公共利益的影響較大，而后者用水對社會公共利益的影響較小。對于水權(quán)交易而言，從法律對依法取得取水許可證的單位和個人是否允許其轉(zhuǎn)讓水權(quán)的態(tài)度來看，對于依法取得了取水許可證的單位和個人轉(zhuǎn)讓水權(quán)設定了嚴格的限制條件。而從利益衡量的角度觀之，無論是通過申領(lǐng)取水許可證的方式取得的水權(quán)還是法定農(nóng)業(yè)水權(quán)，其交易均可能對社會公共利益產(chǎn)生較大的影響，基于“同類事物應作相同處理”這一正義要求，法律對法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易也應采取同樣的謹慎態(tài)度。因此，對于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易應予限制，無疑義。

最后，持該種裁判思路的案例，在判斷法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易沒有違反“法律、行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定”之后，沒有進一步判斷法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易是否“違背公序良俗”，就得出合同有效的結(jié)論，也有待商榷。所謂“公序良俗”，一般認為包括“公共秩序”和“善良風俗”?！肮仓刃颉敝浮皣疑鐣囊话憷妗保吧屏硷L俗”指社會的一般道德觀念。公序良俗體現(xiàn)了“對國家利益、社會公共利益的維護”，同義于公共利益，在概念范圍上涵蓋了社會公共利益。由于水資源不僅具有經(jīng)濟價值，而且具有生存保障價值和生態(tài)環(huán)境價值，關(guān)涉社會公共利益，故在認定法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易合同是否有效時，如上所述，雖然《民法典》《水法》的相關(guān)條款并沒有對法定農(nóng)業(yè)水權(quán)是否可以交易作出明確的規(guī)定，但僅僅判斷法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易沒有直接違反“法律、行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定”就得出交易合同有效顯然是不夠的，還需進一步判斷法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易是否會損害到社會公共利益，才能得出妥當?shù)慕Y(jié)論。

（二）“無權(quán)處分未經(jīng)追認”之合同無效論的檢視

該種裁判思路以水資源屬于國家所有將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民處分法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的行為定性為無權(quán)處分，在該處分行為事后未經(jīng)國家有關(guān)部門追認時，認定合同無效。如在“永善縣溪洛渡鎮(zhèn)白沙村堰塘二社訴陳富春取水權(quán)糾紛”一案中，法院認為，由于“水資源屬于國家所有”，故被告陳富春“將國家所有的水資源贈與原告白沙村堰塘二社”的行為屬于無權(quán)處分行為，事后該處分行為“未經(jīng)國家相關(guān)部門追認”，應將原、被告之間訂立的“取水占地協(xié)議”認定為無效。筆者認為，該種裁判思路也有可商榷之處。

首先，該種裁判思路混淆了作為法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易標的物的水資源之使用權(quán)與水資源之所有權(quán)的不同。因為根據(jù)《水法》第三條的規(guī)定，水資源的所有權(quán)歸國家，禁止流通。但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民享有的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)指向的是水資源的使用權(quán)而非水資源的所有權(quán)，故其交易的標的物為水資源的使用權(quán)。該裁判思路以水資源歸國家所有為由將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民處分法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的行為定性為無權(quán)處分，顯然混淆了作為交易標的物的水資源之使用權(quán)與水資源之所有權(quán)的不同，不利于水資源多重價值功能的發(fā)揮，也與“物權(quán)正經(jīng)歷著以所有權(quán)為中心向以利用權(quán)為中心的轉(zhuǎn)變”不符。

其次，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民處分法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的行為定性為無權(quán)處分有待商榷。因為一方面，無權(quán)處分制度適用于處分他人之物權(quán)的場合，而根據(jù)《水法》第三、七條以及《取水許可條例》第四條第1款第（一）項的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民自身享有法定農(nóng)業(yè)水權(quán)。由此可見，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民處分自身享有的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的行為定性為無權(quán)處分顯然存在邏輯上的悖論。另一方面，根據(jù)《民法典》第五百九十七條的規(guī)定，無權(quán)處分制度適用的對象僅是法律上的“流通物”，而非法律上的“禁止流通物”或者“限制流通物”。而根據(jù)《水法》的規(guī)定來看，法律對水權(quán)的取得原則上采取的是許可方式。對于水權(quán)的交易而言，雖然《水法》沒有明確規(guī)定水權(quán)是否允許交易，但是根據(jù)《取水許可條例》第二十七條的規(guī)定，水權(quán)交易受到了嚴格的限制，可以用于轉(zhuǎn)讓的“許可水權(quán)”，不僅只能是“節(jié)約出來的水資源”，而且還需經(jīng)“原審批機關(guān)的批準”。由此可見，即便是“許可水權(quán)”也非法律上的“流通物”，而是法律上的“限制流通物”?？紤]到法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易與許可水權(quán)的轉(zhuǎn)讓一樣，均可能對社會公共利益產(chǎn)生較大的影響，故依據(jù)法律邏輯的一致性要求，法定農(nóng)業(yè)水權(quán)應定位為法律上的“限制流通物”而非“流通物”，無無權(quán)處分制度適用的空間，不宜將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民處分法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的行為定性為無權(quán)處分。

再次，即便將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民處分法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的行為定性為無權(quán)處分，從行為效力的認定上看，合同也應認定為有效而非無效。因為隨著我國法律行為制度理論的發(fā)展以及立法的進步，在我國2007年實施的《中華人民共和國物權(quán)法》（下稱《物權(quán)法》）第十五條確立了合同效力與物權(quán)效力的區(qū)分原則以后，最高人民法院于2012年通過司法解釋的方式進一步明確了出賣人是否享有標的物的所有權(quán)或處分權(quán)，不影響買賣合同的效力。該司法解釋雖然是針對買賣合同的規(guī)定，但根據(jù)1999年實施的《中華人民共和國合同法》第一百二十四條、第一百七十四條的規(guī)定，其他有償合同可以參照適用該規(guī)定。對此，《民法典》第二百一十五條延續(xù)了《物權(quán)法》第十五條的規(guī)定，確立了合同效力與物權(quán)效力的區(qū)分原則；第五百九十七條第1款吸納了司法解釋的精神，明確了出賣人的無權(quán)處分并不影響買賣合同的效力；第四百六十七條第1款、第六百四十六條明確了合同參照適用制度。因此，即便農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民處分法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的行為能夠適用《民法典》第五百九十七條第1款之規(guī)定的話，在事后未經(jīng)國家有關(guān)機關(guān)追認的情況下，也應得出合同有效而非無效的結(jié)論。

最后，如果將村民處分法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的行為定性為無權(quán)處分，還有善意取得制度適用的余地，將不利于多方主體之間的利益平衡。如合同相對方構(gòu)成善意第三人的話，第三人的信賴利益理應得到法律的保護。這無疑將導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民處分法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的糾紛更加復雜化，不利于私人利益之間以及私人利益與社會公共利益之間的平衡。如果將法定農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)給善意的工業(yè)用水人，則可能會損及環(huán)境公共利益，以至于第三人的信賴利益保護與環(huán)境公共利益保護之間可能發(fā)生沖突。

（三）“違反法律的效力性強制性規(guī)定”之合同無效論的檢視

該種裁判思路以《水法》第三條僅明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民只享有本集體經(jīng)濟組織之水塘、水庫中水資源的使用權(quán)，而第七條又明確了對取水實行“許可制度和有償使用制度”，在交易相對方?jīng)]有取得取水許可證的情況下，法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同因違反“法律的效力性強制性規(guī)定”而被認定為無效。如在“江杰訴淮北市烈山區(qū)宋疃鎮(zhèn)新園村村民委員會等確認合同效力糾紛”一案中，一審法院認為，新園村村委會對于新園村水塘中的水資源只享有使用權(quán)，并沒有“所有權(quán)”，不能“對外處置”，而《水法》第七條明確了取水實行“許可制度和有償使用制度”，作為交易相對方的大唐電廠“只有依法辦理相應的取水許可手續(xù)才能將新園村水塘的水作為應急水源使用”。因“大唐電廠并未取得相應的取水許可證”。故涉案“新園村大水塘租賃協(xié)議”違反了“法律的強制性規(guī)定”應認定為無效。一審判決后，當事人不服，提起了上訴。對此，二審法院維持了一審法院的判決，認為《水法》明確規(guī)定了取水實行“許可制度和有償使用制度”，而交易相對方大唐電廠“未能辦理取水許可證”，故“新園村大水塘租賃協(xié)議”因違反了“法律的強制性規(guī)定”而應認定為無效。又如在“梁河縣曩宋阿昌族鄉(xiāng)關(guān)璋村委會阿露新村村民小組、董保騰合同糾紛”一案中，一審法院認為，根據(jù)《水法》的相關(guān)規(guī)定，取水須申領(lǐng)取水許可證，取得取水權(quán)。阿露新村因水源供水量不足向董保騰受讓其買好的“馬茂寨邊大樹凹子頭戶水源”，雙方之間簽訂了“水源轉(zhuǎn)讓協(xié)議書”。由于阿露新村、董保騰均未申領(lǐng)取水許可證，故違反了“法律的強制性規(guī)定”，該協(xié)議應認定為無效。筆者認為，該種裁判思路仍有可商榷之處。

首先，持該種裁判思路的案例認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民對本集體經(jīng)濟組織之水塘、水庫中的水資源只享有使用權(quán)，不能“對外處置”，是對法定農(nóng)業(yè)水權(quán)之性質(zhì)的認識不當。因為從《民法典》第三百二十九條的規(guī)定來看，已在民事基本法層面將取水權(quán)歸屬于用益物權(quán)的范疇，而用益物權(quán)具有占有、使用、收益以及依法處分的權(quán)能。故該案例有關(guān)“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民對本集體經(jīng)濟組織之水塘、水庫中的水資源只享有使用權(quán)能而不能對外處置”的認識，與《民法典》的有關(guān)規(guī)定不相符，顯然有對法定農(nóng)業(yè)水權(quán)定性不當之嫌疑。

其次，該種裁判思路以交易相對方?jīng)]有申請取得取水許可證為由，認為法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易違反了《水法》第七條有關(guān)“取水須經(jīng)行政許可”的規(guī)定，從而認定合同無效，犯有“倒果為因”的邏輯錯誤。因為根據(jù)《水法》第七條以及《取水許可條例》第四條的規(guī)定，除了法定水權(quán)無須申領(lǐng)取水許可證外，任何單位和個人要取用水資源必須通過申領(lǐng)取水許可證的方式取得取水權(quán)。因此，無論是直接向行政機關(guān)申請取水許可證從而取得取水權(quán)，還是通過交易的方式去獲得取水權(quán)，都需要用水人取得取水許可證，除非用水人符合法定無須申領(lǐng)取水許可證就可以使用水資源的情形。而即便是通過行政許可方式取得取水權(quán)的單位和個人，根據(jù)《取水許可條例》第二十七條的規(guī)定，如要將其節(jié)余的水資源轉(zhuǎn)讓，也須經(jīng)原審批機關(guān)的批準，受讓方在取得取水許可證后才能取用受讓的水資源。由此可見，就許可水權(quán)的轉(zhuǎn)讓而言，受讓方要取得受讓的水權(quán)必須具備兩個要件，即水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同經(jīng)審批機關(guān)批準而生效以及受讓方取得取水許可證。而且在邏輯上，由于“水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同經(jīng)審批機關(guān)批準而生效”是“原因”，“受讓方取得取水許可證”是“結(jié)果”，故受讓方?jīng)]有取得取水許可證并不會反過來導致水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效。如果認為因受讓方?jīng)]有取得取水許可證從而導致水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效，那么就明顯地犯有“倒果為因”的邏輯錯誤。雖然對于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易而言，《水法》沒有明確規(guī)定，但基于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易與許可水權(quán)的轉(zhuǎn)讓一樣，均可能對社會公共利益產(chǎn)生較大的影響，二者在法律評價上具有同“質(zhì)”性，應作相同的評價，故對法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易的規(guī)范，可以類推適用許可水權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)則。因此，對于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易而言，交易相對方要取得水權(quán)也必須具備兩個要件，即法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同生效以及交易相對方取得取水許可證。而且，從邏輯上看，“法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同生效”是“交易相對方取得取水許可證”的原因，而“交易相對方取得取水許可證”則是“法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同生效”的結(jié)果，故交易相對方?jīng)]有取得取水許可證并不會反過來導致法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同的無效。由此可見，該種裁判思路基于交易相對方?jīng)]有申請取得取水許可證從而認定法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同無效，顯然是犯有“倒果為因”的邏輯錯誤。

再次，該種裁判思路將《水法》第七條有關(guān)“取水許可制度”這一取水須經(jīng)行政許可的規(guī)定定性為“效力性強制性規(guī)定”明顯欠缺論證。當事人之間的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同是否因違反《水法》第七條“取水許可制度”之規(guī)定而無效，取決于《水法》第七條“取水許可制度”的規(guī)定是否屬于《民法典》第一百五十三條第1款所指的將導致法律行為無效的“法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”的范疇?！睹穹ǖ洹返谝话傥迨龡l第1款雖然明確了當事人之間訂立的合同如違反“法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”則為無效，但也明確了但書條款，并非所有“法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”之違反都將產(chǎn)生合同無效的后果。而《民法典》第一百五十三條第1款之所以作這樣的規(guī)定，其原因在于“理論界與實務界均認為應嚴格限制合同無效的范圍”，要將“法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”區(qū)分為“效力性強制性規(guī)定”和“管理性強制性規(guī)定”，法律行為僅因違反“效力性強制性規(guī)定”而無效。正如最高人民法院發(fā)布的《全國法院貫徹實施民法典工作會議紀要》第十二條指出，法院“對于合同法解釋二的實體性規(guī)定所體現(xiàn)的精神”，在不“與民法典及有關(guān)法律”沖突且“在司法實踐中行之有效的”，可“在裁判文書說理時闡述”。據(jù)此，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第十四條將導致合同無效的“強制性規(guī)定”限縮為“效力性強制性規(guī)定”的規(guī)定，對當前法院認定合同的效力仍具有指導意義。由此可知，《民法典》第一百五十三條第1款所指的將導致法律行為無效的“法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”應指“效力性強制性規(guī)定”。由于“效力性強制性規(guī)定直接限制了民事主體的交往自由”，故凡主張某規(guī)定為“效力性強制性規(guī)定”的，都“須承擔論證的責任”，并“提供足夠充分且正當?shù)睦碛伞?。因此，將《水法》第七條“取水許可制度”的規(guī)定定性為“效力性強制性規(guī)定”，應予以充分的論證。但該裁判思路沒有予以論證，顯然有欠妥當。

最后，從民法學的視角觀察，《水法》第七條有關(guān)“取水須經(jīng)行政機關(guān)審批”的規(guī)定是否屬于《民法典》第一百五十三條第1款所指“強制性規(guī)定”的范疇尚存疑義。從民法學視角對行政許可之規(guī)定的分類來看，民法學者將行政許可區(qū)分為“準予實施合同行為”的行政許可和“準予實施事實行為”的行政許可。而對于“準予實施事實行為”的行政許可而言，其不屬于《民法典》第一百五十三條第1款所指“強制性規(guī)定”的范疇。由于《水法》第七條確立的“取水須經(jīng)行政機關(guān)審批”這一行政許可，是通過行政許可的方式準予相對人取用水資源，屬于準予實施取用水這一事實行為的行政許可，故該“取水許可”的規(guī)定是否屬于《民法典》第一百五十三條第1款所指“強制性規(guī)定”的范疇尚有疑義。

（四）“違反法律的效力性強制性規(guī)定、損害社會公共利益”之合同無效論的檢視

該種裁判思路基于“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民無須申領(lǐng)取水許可證即依法對本集體經(jīng)濟組織之水塘、水庫中的水享有使用權(quán)，但并無處分權(quán)。而且，交易相對方也沒有申領(lǐng)取水許可證從而取得取水權(quán)”，以法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同“違反法律的效力性強制性規(guī)定、損害社會公共利益”為由認定為無效。如在“可立祥與黃榮國等合同糾紛”一案中，二審法院認為，由于國家對水資源依法實行“取水許可制度和有償使用制度”，“作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”的上訴人可立祥雖然無須申領(lǐng)取水許可證便有權(quán)使用“本集體經(jīng)濟組織承包地中的水源”但卻“無權(quán)轉(zhuǎn)讓、買賣”，而交易相對方黃榮國、劉順榮系“作為取用水資源的單位和個人”也沒有依法申領(lǐng)取水許可證以取得取水權(quán)，故當事人之間訂立的“水源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同”因“違反了國家法律的強制性規(guī)定、損害了社會公共利益”而應認定為無效。二審判決后，當事人仍不服，申請了再審。再審法院經(jīng)審查駁回了再審申請，認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員雖基于“特定的身份”而無償享有“本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水”的使用權(quán)但卻“無權(quán)轉(zhuǎn)讓水源”，否則將“破壞國家對水資源實行的取水許可制度和有償使用制度”，故當事人之間訂立的“水源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同”違反了“國家法律的強制性規(guī)定”，損害了“社會公共利益”，屬于無效合同。又如在“錢得和等訴李俊等取水權(quán)糾紛”一案中，二審法院認為，根據(jù)《水法》第七條的規(guī)定，國家對水資源依法實行“取水許可制度和有償使用制度”。案涉水源由“金平苗族瑤族傣族自治縣銅廠鄉(xiāng)勐謝村民委會松林坡村二組”集體使用多年，該水源雖然位于上訴人承包土地的范圍內(nèi)，但上訴人卻“無權(quán)擅自有償轉(zhuǎn)讓該水源”，其與第三人之間簽訂的“水源轉(zhuǎn)讓協(xié)議書”因“違反國家法律規(guī)定，損害社會公共利益”而應認定為無效。筆者認為，該種裁判思路更是有可商榷之處。如上所述，除有第三種裁判思路可商榷的四個地方外，還有如下兩點：

首先，該種裁判思路關(guān)于“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民對本集體經(jīng)濟組織之水塘、水庫中的水無處分權(quán)能”的判斷有待商榷。雖然《水法》僅明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民對本集體經(jīng)濟組織之水塘、水庫中的水享有使用權(quán)，對于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)是否允許交易沒有作出明確的規(guī)定；但《取水許可條例》第二十七條卻明確了對于通過行政許可的方式取得取水權(quán)的單位和個人對“節(jié)余的水資源”經(jīng)原審批機關(guān)批準后是允許轉(zhuǎn)讓的。因此，僅基于《水法》沒有明確法定農(nóng)業(yè)水權(quán)是否允許交易，就得出“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民對本集體經(jīng)濟組織之水塘、水庫中的水無處分權(quán)能”的結(jié)論，顯得過于武斷。因為既然法律對取得取水許可證的單位和個人“節(jié)余的水資源”都允許轉(zhuǎn)讓，而法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易與許可水權(quán)的轉(zhuǎn)讓一樣，均是可能對社會公共利益產(chǎn)生較大的影響，且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其范圍內(nèi)的水塘、水庫負有管理和維護的責任，也有成本的投入，故對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民節(jié)余的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)也應允許交易，才符合法律邏輯的一致性要求。此外，從價值判斷的角度看，如不允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民對節(jié)余的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)進行交易，也將導致水資源的浪費，既不符合水資源的高效利用原則，也不符合法律的效率價值，顯然不利于節(jié)水型社會的建設。故該種裁判思路對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民對本集體經(jīng)濟組織之水塘、水庫中的水無處分權(quán)能”的判斷過于武斷，有可商榷之處。

其次，該種裁判思路并用“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”和“損害社會公共利益”兩個理由來認定合同無效，沒有厘清《民法典》第一百五十三條第1款和第2款之規(guī)定的適用順位問題?！睹穹ǖ洹返谝话傥迨龡l第1款規(guī)定了“違反法律、行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定”的法律行為無效，第2款規(guī)定了“違背公序良俗”的法律行為無效。從這兩款規(guī)定的規(guī)范目的角度考察，雖然“強制性規(guī)定”和“公序良俗”均是為了維護國家利益或社會公共利益，但這兩款發(fā)揮的作用和功能卻不同。《民法典》第一百五十三條第1款通過明確“違反法律、行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定”的法律行為無效來維護強制性規(guī)定所包含之具體類型的國家利益或者社會公共利益，但由于“借助法律、行政法規(guī)效力性的強制性規(guī)定，并不能發(fā)揮對所有類型的國家利益或者社會公共利益進行保障的作用”，故需要設置兜底性條款，即《民法典》第一百五十三條第2款通過明確“違背公序良俗”的法律行為無效來維護強制性規(guī)定所沒有包含的國家利益或者社會公共利益，以對所有類型的國家利益或者社會公共利益實現(xiàn)周延的保護。因此，《民法典》第一百五十三條第1款與第2款在適用上有明確的先后順位，第2款作為兜底性條款其功能在于補充第1款的適用不足，該兩款不宜并用。在法律行為違反了具體的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的效力性強制性規(guī)定”時，應適用《民法典》第一百五十三條第1款的規(guī)定認定行為無效；只有在法律行為沒有違反具體的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的效力性強制性規(guī)定”但損害了國家利益或者社會公共利益時，才能適用《民法典》第一百五十三條第2款的規(guī)定認定行為無效。

三、法定農(nóng)業(yè)水權(quán)類型化交易之合同效力認定

如上分析，上述四種裁判思路均有可商榷之處。那么，對于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同的效力判斷，應如何適用法律，才能予以妥當認定呢？筆者認為，在《水法》沒有明確法定農(nóng)業(yè)水權(quán)是否允許交易的情況下，要妥當判斷法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同的效力，首先要在厘清法定農(nóng)業(yè)水權(quán)之性質(zhì)的基礎(chǔ)上明確其是否允許交易，并充分考慮“影響合同效力的水權(quán)優(yōu)先位序規(guī)則問題”，以進一步根據(jù)交易的不同類型對交易合同的效力作出妥當?shù)恼J定。

（一）法定農(nóng)業(yè)水權(quán)應定性為用益物權(quán)

由于水權(quán)的準確定性是水權(quán)交易的基礎(chǔ)和邏輯前提，將對水權(quán)交易產(chǎn)生重要的影響，故有必要先對水權(quán)的性質(zhì)進行準確的界定。當前學界對于水權(quán)的定性有較大的爭議，主要有“準物權(quán)說”“特許物權(quán)說”“用益物權(quán)說”等。對此，有學者在指出“準物權(quán)說”“特許物權(quán)說”等觀點之不妥之處的同時，論證了應將水權(quán)定性為用益物權(quán)。筆者表示贊同，因為《民法典》“用益物權(quán)”分編中“一般規(guī)定”第三百二十九條從民事基本法層面將取水權(quán)確定為用益物權(quán)的范疇，而取水權(quán)包括取用水資源的權(quán)利，指向“水權(quán)的實質(zhì)內(nèi)涵”，即“用水人使用水并且獲得利益的法律資格”，故水權(quán)主要是指取水權(quán)，將水權(quán)定性為用益物權(quán)具有妥當性。而法定農(nóng)業(yè)水權(quán)作為水權(quán)的種類之一，也應定性為用益物權(quán)。但由于水資源在承載著經(jīng)濟價值的同時，也負載著“不具有競爭性和獨占性的生態(tài)環(huán)境功能以及社會公共利益”，需要公權(quán)力的介入予以保護。故水權(quán)是“具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)”。該種認識也有比較法上的依據(jù)。由此，法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的該種定性為其交易提供了理論上的基礎(chǔ)。

（二）法定農(nóng)業(yè)水權(quán)應允許有條件的交易

對于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)是否允許交易，在解釋論上學界有兩種不同的觀點。一種觀點認為，依據(jù)法意解釋與目的解釋，應“探求法律于今日之所應有之合理意思”，基于“中國的用水實際急切地要求水權(quán)的確立與轉(zhuǎn)讓”以及《中國21世紀議程》明確宣告要“建立和完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，實行資源所有權(quán)與使用權(quán)分離，以及資源的有償使用和轉(zhuǎn)讓”，應作允許法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易的解釋。另一種觀點認為，由于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)系基于歷史習慣而享有的水權(quán)，其設立目的在于“滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要”，無須申領(lǐng)取水許可證的初衷系為了“減輕農(nóng)民負擔”，故法定農(nóng)業(yè)水權(quán)不允許交易。對此，筆者認為，該兩種觀點雖都有一定的合理性，但也存在不妥當之處。對于前者而言，根據(jù)《水法》第三、七條以及《取水許可條例》第四條的規(guī)定，我國采取的是以許可水權(quán)為主、法定水權(quán)為輔的水權(quán)制度。即便對于許可水權(quán)而言，依據(jù)《取水許可條例》第二十七條的規(guī)定，也僅允許取得取水許可證的單位和個人對其“節(jié)余的水資源”進行交易，而且該交易還須經(jīng)原審批機關(guān)批準。由此可見，國家對采取行政許可的方式取得取水權(quán)的單位和個人轉(zhuǎn)讓其水權(quán)是進行了嚴格的限制的。而基于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易與許可水權(quán)的轉(zhuǎn)讓一樣，均可能對社會公共利益產(chǎn)生較大的影響，二者在價值評價上因具有同“質(zhì)”性而應作相同的評價，故法律應對法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易采取同樣的態(tài)度。由于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)系基于法律的直接規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民無須申領(lǐng)取水許可證而對本集體經(jīng)濟組織之水塘、水庫中的水享有使用權(quán)，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，故對該法定農(nóng)業(yè)水權(quán)作允許交易但不作任何限制的解釋顯然有不妥當之處。因為一方面，該種解釋有違法律邏輯的一致性要求；另一方面，該種解釋也忽略了水資源具有的生態(tài)環(huán)境價值屬性，如允許法定農(nóng)業(yè)水權(quán)無任何限制的交易，則可能會損及環(huán)境公共利益，與《民法典》第九條“綠色原則”確立的“生態(tài)保護理念”不符。

對于后者而言，僅因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民系基于歷史習慣以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障需要而取得法定農(nóng)業(yè)水權(quán)就認為“法定農(nóng)業(yè)水權(quán)”不應允許交易，顯然也有不妥當之處。因為一方面，如上所述，對于通過行政許可的方式取得的取水權(quán)在符合限定條件的情況下是允許交易的，而法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易與許可水權(quán)的轉(zhuǎn)讓一樣，均可能對社會公共利益產(chǎn)生較大的影響，且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其范圍內(nèi)的水塘、水庫負有管理和維護的責任，也有成本的投入，如不允許法定農(nóng)業(yè)水權(quán)在限定的條件下進行交易則同樣不符合法律邏輯的一致性要求；另一方面，該種觀點顯然忽略了水資源具有的經(jīng)濟價值屬性，不利于水資源利用效率的提高，不符合效率價值；再一方面，該種觀點也忽略了水資源具有的生態(tài)環(huán)境價值屬性，如不允許法定農(nóng)業(yè)水權(quán)進行交易，則也可能會損及環(huán)境公共利益。

由此可見，對于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)而言，既不應是無任何限制地允許其交易，也不應是完全不允許其交易，在解釋論上較為妥當?shù)淖龇ㄊ菂⒖挤蓪υS可水權(quán)交易的態(tài)度，有限制地允許法定農(nóng)業(yè)水權(quán)進行交易。該種做法，一方面能夠使得法律在對待許可水權(quán)和法定農(nóng)業(yè)水權(quán)是否允許其進行有限制的交易的態(tài)度上保持一致，符合法律邏輯的一致性要求。因為法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易不僅與許可水權(quán)的轉(zhuǎn)讓一樣，可能對社會公共利益產(chǎn)生較大的影響，理應作相同的法律評價，而且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其范圍內(nèi)的水塘、水庫也負有管理和維護的責任，有成本的投入。另一方面，也能與中央提出的水權(quán)改革的方向和精神相符。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”“推行水權(quán)交易制度”。2015年，中共中央、國務院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》進一步對“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”作出了細化的安排，并提出了“探索建立水權(quán)制度”，以及進一步明確“推行水權(quán)交易制度”要“合理界定和分配水權(quán)，探索地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等水權(quán)交易方式”。2017年，黨的十九大報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》更進一步提出了要“實施國家節(jié)水行動”。這些中央政策的出臺，為水權(quán)改革指明了方向，為水權(quán)交易的推行提供了政策上的依據(jù)。再一方面，還能更好地實現(xiàn)水資源具有的經(jīng)濟價值、生態(tài)環(huán)境價值以及生存保障價值。因為如允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民將節(jié)余的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)給位序在后之“工業(yè)用水”等的用水人，是在不損害農(nóng)業(yè)用水利益的前提下“將水資源使用權(quán)從效益低的行業(yè)向效益高的行業(yè)進行流轉(zhuǎn)”，有利于最大限度提高水資源的利用效益，符合法律的效率價值；而如允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民將其享有的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)給位序在前之“生活用水”等的用水人，則更有利于實現(xiàn)水資源的生存保障價值和生態(tài)環(huán)境價值，符合法律的公平價值。

（三）法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易類型

那么，對于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的交易應作何種限制呢？基于實現(xiàn)水資源高效利用的目標，落實中央政策“推行水權(quán)交易”的要求，以及平衡水資源多重價值的需要，并在充分考慮到“影響合同效力的水權(quán)優(yōu)先位序規(guī)則問題”的基礎(chǔ)上，明確法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易的限制?；凇坝盟康摹钡牟煌a(chǎn)生的不同類型水權(quán)具有不同的優(yōu)先位序，前位序水權(quán)人有權(quán)受讓后位序水權(quán)，而后位序水權(quán)人原則上不允許受讓前位序水權(quán)。故明確法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易之限制的關(guān)鍵在于確立法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的優(yōu)先位序，即哪些水權(quán)應位于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)之前，而哪些水權(quán)則應位于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)之后。對于依“用水目的”的不同確立的不同類型水權(quán)之優(yōu)先位序問題，由于涉及價值判斷問題，學界存有爭議。有學者認為，應確立“家庭用水、市政用水、灌溉用水、工業(yè)用水、水力用水、娛樂用水（娛樂用水屬于環(huán)境用水時除外）等”的水權(quán)優(yōu)先位序。也有學者認為，應采用“生活用水、生態(tài)環(huán)境用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、娛樂用水及其他類型用水”的水權(quán)優(yōu)先位序。還有學者認為，應確認生活用水的最高優(yōu)先地位，基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水僅次于生活用水的優(yōu)先地位，而其他用水的優(yōu)先位序不再統(tǒng)一確立，由各地根據(jù)實際情況進一步細化。筆者認為，該三種觀點雖然都有一定的合理性，但也有不妥當之處。前兩種觀點由于價值判斷的主觀性，難免受到公平性的質(zhì)疑，以及該種明確的規(guī)則能否適應社會發(fā)展變化的需要不無疑義。而第三種觀點容易出現(xiàn)由于各地對除生活用水和基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水之外的其他水權(quán)確立的優(yōu)先位序不同，導致裁判不統(tǒng)一，有損法律的公平性。根據(jù)學者之間達成的基本共識，“生活用水”“基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水”相對于“農(nóng)業(yè)用水”而言，具有優(yōu)先地位?？梢耘袛啵瑢τ诜ǘㄞr(nóng)業(yè)水權(quán)的優(yōu)先位序而言，應當確立其位于“生活用水”“基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水”之后，但位于“工業(yè)用水”等其他水權(quán)之前，以利于明確法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的哪種交易類型應被允許、哪種交易類型不應被允許。具體而言：

首先，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民非節(jié)余的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)，基于“后位序水權(quán)人”原則上不得受讓“前位序水權(quán)”，不應當允許將其流轉(zhuǎn)給“工業(yè)用水”等后位序的用水人。由于我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)處于國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性地位，農(nóng)業(yè)用水關(guān)乎著“國家糧食安全”的問題，相對于“生活用水”“基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水”以外的其他用水而言，具有優(yōu)先地位。故應不允許將其流轉(zhuǎn)給“工業(yè)用水”等后位序的用水人，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用水需要，確保國家的糧食安全。我們將非節(jié)余的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)給“工業(yè)用水”等后位序的用水人這類“從前位序用水人流轉(zhuǎn)給后位序用水人”之水權(quán)交易稱為“逆向交易”。

其次，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民非節(jié)余的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)，應當允許將其流轉(zhuǎn)給“生活用水”“基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水”之前位序的用水人，以發(fā)揮水資源所具有的保障基本生存利益和生態(tài)環(huán)境利益的功能。我們將此類“從后位序用水人流轉(zhuǎn)給前位序用水人”之水權(quán)交易稱為“正向交易”。其理由在于：就“生活用水”而言，從理論上看，由于“生活用水”為人類生存所必需，該類水權(quán)具有保護基本生存利益的作用，是“對水資源生存保障功能的體現(xiàn)，應當具有最優(yōu)先的效力”。正如有學者指出，水權(quán)制度必須保證每個人都能擁有維持正常生活的可用水量，否則就是對人權(quán)的剝奪。 Schilling，K.Addressing the Prior Appropriation Doctrine in the Shadow of Climate Change and the Paris Climate Agreement.，No.1，2018.轉(zhuǎn)引張舒：《取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則研究》，《中國地質(zhì)大學學報》（社會科學版）2021年第3期。故應賦予生活用水“絕對優(yōu)先位序”，以體現(xiàn)“人格利益的最優(yōu)先地位”。從立法上看，《水法》第二十一條第1款也確立生活用水的最優(yōu)先位序。因此，允許將非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)給“生活用水”的用水人，具有法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)。

就“基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水”而言，由于水資源具有“氣候調(diào)節(jié)、河流輸沙、生物多樣性保護等多種生態(tài)服務功能”，而“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”，故基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水的目的在于“維持生態(tài)環(huán)境的基本功能”，其是“保障物種生存的必需”，涉及環(huán)境公共利益的保護問題。在當前我國高度重視生態(tài)文明建設的背景下，理應將“基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水”的優(yōu)先位序定位于僅次于“生活用水”，并優(yōu)先于“農(nóng)業(yè)用水”，以利于生態(tài)環(huán)境利益的有效保護。因此，允許將非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)給“基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水”的用水人，也具有法理基礎(chǔ)，且符合時代的要求。

再次，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民節(jié)余的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)，無論交易相對方是位序在后之“工業(yè)用水”等的用水人還是位序在前之“生活用水”“基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水”的用水人，都應當允許其交易，以實現(xiàn)水資源的高效利用以及基本生存利益和生態(tài)環(huán)境利益的保障功能。此時，節(jié)余的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易不受“后位序水權(quán)人原則上不得受讓前位序水權(quán)”這一規(guī)則的限制。我們將此類交易稱為“正、逆向交易”。

（四）不同交易類型的合同效力

對于非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“逆向交易”“正向交易”以及節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“正、逆向交易”之交易合同的效力應如何適用法律予以認定呢？筆者認為，應在準確界定交易合同之性質(zhì)的基礎(chǔ)上，依照效力要件對不同交易類型的合同逐一進行分析以妥當認定其效力。就法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同的性質(zhì)而言，應定性為物權(quán)合同還是債權(quán)合同？有學者認為，應將水權(quán)交易合同定性為債權(quán)合同，因為水權(quán)交易合同以確定交易主體之間的債權(quán)債務為內(nèi)容。對此，筆者表示贊同，應將法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同定性為債權(quán)合同。因為從法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同的內(nèi)容來看，該合同是交易雙方通過意思表示，明確水權(quán)人將法定農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)給交易相對方，而由交易相對方向水權(quán)人支付價款這一內(nèi)容。水權(quán)人負有轉(zhuǎn)移法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的義務，交易相對方負有支付價款的義務，在交易雙方之間形成了債權(quán)債務關(guān)系，理應定性為債權(quán)合同。由此，法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同僅在于確定交易雙方之間特定的債權(quán)債務，而無法直接基于該合同取得相應的水權(quán)。因為交易合同只是導致水權(quán)變動之法律事實的重要組成部分。故對法定農(nóng)業(yè)水權(quán)不同交易類型的合同效力問題，應依據(jù)法律行為的有效要件予以認定。

1.非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)“逆向交易”的合同效力

對于非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)“逆向交易”的合同效力應如何認定呢？由于《水法》并沒有明確禁止法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“逆向交易”，故無法依據(jù)“禁止非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)逆向交易”的效力性強制性規(guī)定來認定該種類型的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同無效?？v觀《水法》的所有規(guī)定，可能適用的法律依據(jù)也只能定位到《水法》第七條有關(guān)“取水許可制度”的規(guī)定。如上所述，司法實務也基本上是適用了《水法》的第七條規(guī)定，但對該條規(guī)定的定性有問題導致了裁判不當，其根源在于對該條規(guī)范屬性的識別有欠妥當。那么，應如何識別《水法》第七條有關(guān)“取水許可制度”之規(guī)定的屬性呢？從規(guī)定的具體內(nèi)容來看，屬于確立“行政許可”的規(guī)定。從“行政許可”設定的具體內(nèi)容來看，可“以法律事實的類型區(qū)分和體系建構(gòu)為背景”，將“行政許可”區(qū)分為三類：“準予實施事實行為”的行政許可；“準予實施合同行為”的行政許可；“需要區(qū)分情形”的行政許可，該類行政許可“有時屬于準予實施事實行為，有時屬于準予實施合同行為”。這種類型的區(qū)分，從民法學的視角觀察，其重大意義在于“服務于對法律行為效力作出妥當判斷的目的”時，需著重回答兩個“雖有關(guān)聯(lián)，但卻相互獨立”的問題，即當事人“意在約定排除法律或者行政法規(guī)某一規(guī)定的適用”之法律行為的效力為何？和當事人“違反法律或者行政法規(guī)某一規(guī)定”之法律行為的效力為何？對于“準予實施事實行為”之行政許可的規(guī)定而言，其僅能被“當事人借助法律行為意圖約定排除適用”而不能被“當事人實施的法律行為違反”；而對于“準予實施合同行為”之行政許可的規(guī)定而言，其不僅能被“當事人借助法律行為意圖約定排除適用”也能被“當事人實施的法律行為違反”。其理由在于：前者旨在“協(xié)調(diào)事實行為引起的利益關(guān)系”，其功能和作用在于確立當事人是否允許實施事實行為，僅能成為事實行為違反的對象而不能成為法律行為違反的對象；而后者旨在“協(xié)調(diào)法律行為引起的利益關(guān)系”，其功能和作用在于確立當事人是否允許實施法律行為，是否能成為法律行為違反的對象。在“服務于對法律行為效力作出妥當判斷的目的”時，對于僅能被“當事人借助法律行為意圖約定排除適用”而不能被“當事人實施的法律行為違反”之“行政許可”的規(guī)定而言，沒有依據(jù)《民法典》第一百五十三條第1款作“是否為強制性規(guī)定類型區(qū)分”的問題。換言之，“準予實施事實行為”之行政許可的規(guī)定既不屬于“效力性強制性規(guī)定”，也不屬于“管理性強制性規(guī)定”。由此可見，《水法》第七條有關(guān)“取水許可制度”之規(guī)定屬于“準予實施事實行為”之行政許可的規(guī)定，沒有是屬于“效力性強制性規(guī)定”還是屬于“管理性強制性規(guī)定”的問題。故在上述案例中，司法實務將《水法》第七條有關(guān)“取水許可制度”之規(guī)定定性為“效力性強制性規(guī)定”顯然不具有妥當性。

由于“行政許可的正當性和限度在于公共利益，創(chuàng)設和實施行政許可必須謀求個人自由與公共利益的平衡”，即便是“準予實施事實行為”的行政許可也關(guān)涉到保障和維護國家利益或者社會公共利益的問題，故對于僅能被“當事人借助法律行為意圖約定排除適用”而不能被“當事人實施的法律行為違反”之“行政許可”的規(guī)定，其目的在于“協(xié)調(diào)民事主體的利益與公共利益之間的關(guān)系，不能被當事人約定排除其適用”。當事人如果通過法律行為意圖約定排除“準予實施事實行為”之“行政許可”的規(guī)定的適用，則得以損害國家利益或者社會公共利益為由，適用《民法典》第一百五十三條第2款的規(guī)定認定行為無效。因此，對于非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)“逆向交易”的合同效力而言，因水權(quán)交易損害了社會公共利益，當事人有意圖通過交易合同排除《水法》第七條有關(guān)“取水許可制度”規(guī)定的適用之嫌疑，應依據(jù)《民法典》第一百五十三條第2款的規(guī)定認定該種類型的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同無效，較為妥當。此時，由于該種類型的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同無效，交易相對方無法申請取水許可證，不能取得取水權(quán)。

2.非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)“正向交易”的合同效力

對于非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)“正向交易”的合同效力應如何認定呢？首先，從依“用水目的”確立的水權(quán)優(yōu)先位序來看，“生活用水”等前位序水權(quán)相比于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)而言具有優(yōu)先地位，體現(xiàn)了水資源具有的生存保障利益和生態(tài)環(huán)境利益，在“生活用水”等前位序水權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)發(fā)生沖突時，“生活用水”等前位序水權(quán)應得到優(yōu)先保障。其次，從水資源承載之多重價值的位階上看，水資源所承載的生存保障價值和生態(tài)環(huán)境價值要高于經(jīng)濟價值，在水資源的生存保障價值和生態(tài)環(huán)境價值與水資源的經(jīng)濟價值發(fā)生沖突時，水資源的生存保障價值和生態(tài)環(huán)境價值理應優(yōu)先實現(xiàn)。因此，“生活用水”等前位序的用水人有權(quán)受讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民非節(jié)余的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)。如非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“正向交易”合同系當事人雙方的真實意思表示的話，則應認定為有效。此時，由于“生活用水”“基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水”涉及基本生存保障利益和生態(tài)環(huán)境利益，屬于《水法》第七條有關(guān)“取水許可制度”之規(guī)定所要維護和保障的社會公共利益范疇，故該種類型的交易不僅不會損害到社會公共利益，反而有利于社會公共利益的維護和保障，不存在當事人意圖通過交易合同排除適用《水法》第七條有關(guān)“取水許可制度”之規(guī)定的問題。

在司法實務中，也有持該種意見的裁判。如在“曾遠光、陳映桃、曾志強與曾向前、譚旭長、新化縣維山鄉(xiāng)蘆家橋村村民委員會確認合同效力糾紛”一案中，一審法院認為，“水源換讓協(xié)議”系當事人自愿簽訂的，被告方是為了解決本村群眾的飲水問題，屬于公益事業(yè)，沒有挪作他用，該協(xié)議沒有違反“法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”，應認定為有效。一審判決后，當事人不服，提起了上訴。對此，二審法院維持了一審法院的判決，并認為當事人雙方已履行完協(xié)議約定的義務，合同目的符合社會公共利益，該協(xié)議不存在因違反“法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”而無效的情形。在該案中，由于被告方系為了解決本村群眾的生活用水問題，而“生活用水”處于最優(yōu)先地位，關(guān)涉村民的基本生存利益保障問題，相對于法定農(nóng)業(yè)水權(quán)來說，其應得到優(yōu)先保障，故一二審均認定“水源換讓協(xié)議”有效無疑是正確的，值得肯定。

3.節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)“正、逆向交易”的合同效力

對于節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“正向交易”而言，根據(jù)“舉重以明輕”的原則，即便是非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“正向交易”，交易合同如系當事人雙方的真實意思表示的，應認定為有效，更何況是節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“正向交易”。故節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“正向交易”合同如系當事人雙方的真實意思表示的話，應認定為有效。

而對于節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)“逆向交易”的合同效力應如何認定呢？首先，從當前中央政策改革水權(quán)制度的方向來看，主要是允許水權(quán)人將節(jié)余的水資源進行交易，以實現(xiàn)水資源的高效利用。故對于符合中央政策有關(guān)水權(quán)改革精神的節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“逆向交易”，應予以鼓勵。其次，從解決我國當前水資源危機的現(xiàn)實需要上看，通過行政管理的手段難以有效解決水資源短缺與水資源浪費并存的矛盾，有必要引入市場機制解決水資源危機。而節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“逆向交易”能夠在確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水需求的前提下，有效提高水資源的利用效率，是解決水資源危機的有效手段，應予以肯定。再次，從法律的效率價值上看，通過節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“逆向交易”能有效提高水資源的利用效益，更好地體現(xiàn)水資源所承載的經(jīng)濟價值，與法律的效率價值相符，應予以保護。當然，由于水資源也承載著環(huán)境公共利益，關(guān)涉社會公益，在將節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)給“工業(yè)用水”等后位序的用水人時，不能損害到環(huán)境公共利益。

因此，節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“逆向交易”合同如系當事人雙方的真實意思表示，且沒有損害到社會公共利益的話，則應認定為有效。此時交易相對方要取用受讓的水資源，應依據(jù)生效的交易合同，向行政機關(guān)申請取水許可證，以取得取水權(quán)。如交易合同雖系當事人雙方的真實意思表示，但該交易損害到社會公共利益的話，則當事人有意圖通過交易合同排除《水法》第七條有關(guān)“取水許可制度”規(guī)定的適用之嫌疑，應適用《民法典》第一百五十三條第2款的規(guī)定認定合同無效。此時由于合同無效，交易相對方無法申請取水許可證，不能取得取水權(quán)。

四、結(jié)語

由于《水法》僅原則性地規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬村民享有法定農(nóng)業(yè)水權(quán)，沒有進一步明確該法定農(nóng)業(yè)水權(quán)是否可以交易，法官對其性質(zhì)以及“影響合同效力的水權(quán)優(yōu)先位序規(guī)則問題”認識不同，導致了司法實務中對法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同的效力認定出現(xiàn)了“因未違反效力性強制性規(guī)定而合同有效”“因無權(quán)處分未經(jīng)追認而合同無效”“因違反效力性強制性規(guī)定而合同無效”以及“因違反效力性強制性規(guī)定、社會公共利益而合同無效”四種不同的裁判思路。該四種不同的裁判思路均有可商榷之處。法定農(nóng)業(yè)水權(quán)應定性為用益物權(quán)，但由于水資源也承載著基本生存保障利益和生態(tài)環(huán)境利益，需要公權(quán)力的介入予以保護，故水權(quán)是具有公權(quán)性質(zhì)之私權(quán)?；趯崿F(xiàn)水資源高效利用的目標，落實中央政策“推行水權(quán)交易”的要求，以及平衡水資源多重價值的需要，應允許法定農(nóng)業(yè)水權(quán)有限制地進行交易。并依據(jù)“前位序水權(quán)人有權(quán)受讓后位序水權(quán)，而后位序水權(quán)人原則上不允許受讓前位序水權(quán)”之規(guī)則，明確允許節(jié)余的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)給“工業(yè)用水”等后位序的用水人這一“逆向交易”，以及流轉(zhuǎn)給“生活用水”等前位序的用水人這一“正向交易”；而不允許非節(jié)余的法定農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)給“工業(yè)用水”等后位序的用水人，但允許將其流轉(zhuǎn)給“生活用水”等前位序的用水人。

對于非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“逆向交易”“正向交易”以及節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“正、逆向交易”之合同效力，應在將法定農(nóng)業(yè)水權(quán)交易合同定性為債權(quán)合同的基礎(chǔ)上，依據(jù)法律行為的有效要件予以妥當認定。對于非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)“逆向交易”的合同效力而言，因水權(quán)交易損害了社會公共利益，當事人有意圖通過交易合同排除《水法》第七條有關(guān)“取水許可制度”規(guī)定的適用之嫌疑，應依據(jù)《民法典》第一百五十三條第2款的規(guī)定認定合同無效較為妥當。交易相對方因合同無效無法申請取水許可證，不能取得取水權(quán)。對于節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)和非節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“正向交易”而言，因該種交易不僅不會損害到社會公共利益，反而有利于社會公共利益的維護和保障，如交易合同系當事人雙方的真實意思表示的話，則應認定為有效。對于節(jié)余法定農(nóng)業(yè)水權(quán)的“逆向交易”而言，如交易合同系當事人雙方的真實意思表示，且沒有損害到社會公共利益的話，則應認定為有效，交易相對方因合同有效可申請取水許可證，從而取得取水權(quán)；如交易合同雖系當事人雙方的真實意思表示，但該交易損害到社會公共利益的話，則當事人有意圖通過交易合同排除《水法》第七條有關(guān)“取水許可制度”規(guī)定的適用之嫌疑，應將合同認定為無效，交易相對方因合同無效無法申請取水許可證，不能取得取水權(quán)。