再保證與再地區(qū)化:“印太戰(zhàn)略”背景下的中國與東南亞關(guān)系
2022-11-08 11:44:15劉若楠
東南亞研究 2022年3期
劉若楠
引 言
特朗普政府2017年出臺的“印太戰(zhàn)略”掀起了新一輪中美地緣政治競爭。2021年初，拜登上臺后不僅明確了美國對華長期、全面的戰(zhàn)略競爭不可逆轉(zhuǎn)，而且高調(diào)繼承并進(jìn)一步完善了“印太戰(zhàn)略”。在這一背景下，中國和東南亞國家面臨來自地區(qū)體系層次的不確定性有所增加。一方面，中美地緣政治競爭與高新科技、關(guān)鍵領(lǐng)域的供應(yīng)鏈以及意識形態(tài)等領(lǐng)域的競爭相互交織，中國感受到了比以往更大的外部壓力；另一方面，東南亞國家也擔(dān)心美國對華強(qiáng)硬政策會(huì)招致中國的對等回應(yīng)，迫使它們不得不在兩個(gè)大國之間“選邊站隊(duì)”，甚至被迫卷入中美沖突。
本文將圍繞美國“印太戰(zhàn)略”如何影響中國與東南亞國家的合作這一主題展開分析，嘗試回答以下問題：“印太戰(zhàn)略”給中國和東南亞國家分別帶來了怎樣的壓力？中國和東南亞國家為緩解各自的擔(dān)憂，在與對方發(fā)展關(guān)系時(shí)有哪些新的利益訴求？這些訴求在彼此的政策中如何體現(xiàn)，以及對雙方的合作產(chǎn)生了怎樣的影響？本文的核心內(nèi)容將按如下順序展開：第一部分探討從特朗普政府到拜登政府，東南亞在美國“印太戰(zhàn)略”中的地位如何；第二部分揭示美國“印太戰(zhàn)略”對中國和東南亞國家分別構(gòu)成怎樣的沖擊；第三部分回答中國和東南亞國家為緩解上述沖擊，在彼此的政策中開展了哪些合作。需要指出的是，盡管新冠肺炎疫情對各國對外關(guān)系(包括美國“印太戰(zhàn)略”的推進(jìn)，以及中國與東南亞國家互動(dòng)的方式、頻率和內(nèi)容)都產(chǎn)生了不同程度的影響，但并沒有顯著改變中美實(shí)力對比和由競爭主導(dǎo)的關(guān)系，也沒有導(dǎo)致東南亞各國的國內(nèi)政治失序和對外政策的劇變，因此本文不將疫情作為主要的影響因素加以討論。
一 東南亞地區(qū)在美國“印太戰(zhàn)略”中的定位
長期以來，東南亞地區(qū)在美國亞太戰(zhàn)略中占據(jù)重要地位。奧巴馬政府時(shí)期，美國提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略后推行更為積極的東南亞政策，不僅修正了小布什政府對東南亞的忽視和單邊主義，還簽署了《東南亞友好合作條約》，開啟與東盟的全方位接觸。特朗普政府提出 “印太戰(zhàn)略”之后，更加重視美日印澳四邊機(jī)制在地區(qū)合作中的作用，重點(diǎn)開展與部分東南亞國家的安全合作。拜登政府上臺后，美國推行“印太戰(zhàn)略”的升級版則強(qiáng)化了與東盟及其主導(dǎo)的地區(qū)合作機(jī)制的接觸。
(一)東南亞在特朗普時(shí)期“印太戰(zhàn)略”中的角色
自2017年底起，特朗普政府發(fā)起了新一輪中美戰(zhàn)略競爭。2018年，美國對中國發(fā)起三輪貿(mào)易制裁，中美兩國之間四個(gè)高級別對話機(jī)制也被擱置。隨著“印太戰(zhàn)略”的出臺和實(shí)質(zhì)化，美國對華地緣政治競爭的意圖和計(jì)劃顯露無疑。此后，美國的東南亞政策被納入“印太戰(zhàn)略”框架中，以服務(wù)于與中國的全方位競爭。無論是特朗普政府還是拜登政府對東南亞國家的戰(zhàn)略定位，都是可以爭取的、用來限制乃至對抗中國的潛在伙伴(緬甸、老撾和柬埔寨除外)，但是兩屆政府選取的政策工具、議題領(lǐng)域和手段略有不同。
特朗普時(shí)期，美國東南亞政策的特點(diǎn)之一是，升級與部分東南亞國家的安全合作，以增加在南海問題上對抗中國的籌碼。美國國防部和印太司令部等部門與東南亞主要國家的安全合作較之奧巴馬政府時(shí)期均有所增加。2019年，美國先后發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》和《自由與開放的印太：推進(jìn)共同愿景》都凸顯了東南亞對于美國維持和強(qiáng)化安全存在的重要作用。在日本、印度和澳大利亞這三個(gè)“印太戰(zhàn)略”的支點(diǎn)國家之外，特朗普政府還在東南亞尋找志同道合的伙伴，尤為重視提升與越南的全面伙伴關(guān)系，修復(fù)與泰國、菲律賓兩個(gè)盟友的互信，以及鞏固與印尼、新加坡和馬來西亞的安全合作。典型的例證包括：美國航母兩度訪越，美國向越南移交2艘漢密爾頓級巡邏艦，首次邀請?jiān)侥蠀⒓迎h(huán)太平洋軍演，與新加坡續(xù)簽1990年的《諒解備忘錄》，以及與印尼特種部隊(duì)關(guān)系正?；取?/p>
特點(diǎn)之二是，在言語上積極表達(dá)對《東盟印太展望》(簡稱“《展望》”)和東盟中心地位的支持，但行動(dòng)上對于構(gòu)建與東南亞國家制度化的經(jīng)濟(jì)合作和多邊關(guān)系重視程度不足。美國在東盟發(fā)布《展望》后10天左右表示了歡迎，同時(shí)指出東盟關(guān)于印太的原則與美國自由開放的“印太戰(zhàn)略”非常趨同。美國的盟友日本、澳大利亞和韓國也做出了相似的表態(tài)。然而，盡管美國在許多場合和聲明中強(qiáng)調(diào)尊重東盟中心性，但特朗普政府與東盟進(jìn)行接觸并不積極。2017—2020年，美國參加?xùn)|盟峰會(huì)代表的級別逐年降低，一定程度上表明其缺乏與東盟發(fā)展全面牢固關(guān)系的誠意。在經(jīng)濟(jì)上，特朗普本人時(shí)常抨擊全球化和多邊主義，批評甚至無視多邊合作機(jī)制，而這些恰是東南亞國家認(rèn)為的地區(qū)安全和繁榮的關(guān)鍵所在。例如，特朗普上任后立即退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)談判，在“亞太經(jīng)合組織”峰會(huì)上稱美國遭到了貿(mào)易伙伴的“欺騙和經(jīng)濟(jì)侵略”，對越南兩度發(fā)起“301調(diào)查”等，以及將越南、馬來西亞和印尼列入所謂“貿(mào)易不平衡”的調(diào)查名單等。
綜上所述，特朗普政府總體上以東南亞國家與中國在安全上抗衡的意愿和能力的大小來衡量其價(jià)值，美國的東南亞政策從屬于對華戰(zhàn)略競爭，尤其是中美在南海軍事存在和活動(dòng)的較量。與此同時(shí)，這一時(shí)期美國并不熱衷于與決策無約束力、行動(dòng)力弱的東盟打交道，并認(rèn)為美國在地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作中受損，不將經(jīng)濟(jì)吸引作為安全上拉攏東南亞國家的配套手段。簡言之，特朗普時(shí)期的美國不僅偏離了長期以來在貿(mào)易和投資自由化方面的承諾，而且在安全上更為不加遮掩地依靠武力。
(二)“印太戰(zhàn)略”的完善與拜登政府的東南亞政策指向
由于對特朗普政府不滿，東南亞國家對拜登執(zhí)政有所期待。2021年初，新加坡東南亞研究所的調(diào)查顯示，東南亞精英對美國發(fā)揮積極角色的歡迎程度以及美國作為戰(zhàn)略伙伴和安全提供者的認(rèn)同感較2020年初有明顯上升?？梢?，疫情控制不力、種族問題蔓延等并沒有左右東南亞國家對美國的看法，核心因素在于美國政府換屆，東南亞國家對雙方關(guān)系的預(yù)期提高了。與特朗普政府相比，拜登及其團(tuán)隊(duì)同樣視多數(shù)東南亞國家為中美戰(zhàn)略競爭中可爭取的伙伴。區(qū)別主要有二：一是政策手段上更倚重盟友和伙伴，更加認(rèn)可多邊主義，促進(jìn)盟友和伙伴之間的跨地區(qū)協(xié)調(diào)；二是在維持和升級既有安全合作的同時(shí)，聲稱更注重發(fā)展與主要東南亞國家多領(lǐng)域，尤其是經(jīng)濟(jì)上的關(guān)系，增加雙方關(guān)系的廣度和厚度。
拜登政府的“印太戰(zhàn)略”針對中國的定位和性質(zhì)沒有改變，即使在俄烏沖突白熱化的時(shí)期，美國依然將中國視為首要的防范對象。首先，拜登與前任最顯著的不同是，注重聯(lián)合盟友和伙伴，對華進(jìn)行所謂的“融合威懾”。為此，其上臺后采取了一系列強(qiáng)化聯(lián)盟的措施，類似的舉動(dòng)在對東南亞的外交中也有所體現(xiàn)。拜登政府執(zhí)政后，潛在戰(zhàn)略支點(diǎn)國家的地位更加突出，尤其是安全伙伴新加坡和越南。《過渡時(shí)期國家安全戰(zhàn)略指南》在建設(shè)伙伴關(guān)系這一部分，在東盟之外單獨(dú)提及了新加坡和越南。2021年，美國國防部長奧斯汀和副總統(tǒng)哈里斯都訪問了新加坡和越南。與此同時(shí)，拜登政府對加深和拓展與東盟的外交表現(xiàn)出一定的熱情。2021年，拜登以視頻方式出席了東盟峰會(huì)，這是四年以來美國與東盟最高級別的接觸。2022年2月白宮發(fā)布的《印太戰(zhàn)略》圍繞美國對東盟的政策目標(biāo)、措施以及合作方向進(jìn)行了全方位闡述，表示要推動(dòng)更多地召開與東盟的部長級會(huì)議，并促進(jìn)東盟與“四方安全對話”(QUAD)以及南亞伙伴國等的合作。在美國的推動(dòng)下，首次七國集團(tuán)(G7)—東盟外長會(huì)議于2021年12月在線上舉行。2022年5月，拜登在白宮邀請東南亞國家領(lǐng)導(dǎo)人(或代表)參加了第二屆美國—東盟特別峰會(huì)。該會(huì)峰會(huì)時(shí)隔6年后再次召開，表明拜登較之其前任更有與東盟開展全方位合作的意愿。
其次，拜登政府與東南亞國家的合作將比特朗普時(shí)期內(nèi)容更豐富，議題更廣泛，呈現(xiàn)出全方位和寬領(lǐng)域的特點(diǎn)。拜登在2021年底東亞峰會(huì)上提出擬發(fā)布“印太經(jīng)濟(jì)框架”(IPEF)之后，美國商務(wù)部和貿(mào)易代表隨之與日本、韓國和新加坡等進(jìn)行了磋商，同時(shí)力邀東南亞國家參與IPEF。2022年2月的《印太戰(zhàn)略》中確認(rèn)了這一計(jì)劃擬于當(dāng)年年初發(fā)布。IPEF將重點(diǎn)聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)、供應(yīng)鏈安全、清潔能源和基建等領(lǐng)域。由于俄烏沖突將美國及其盟友的視線暫時(shí)轉(zhuǎn)移，加之IPEF在涵蓋哪些議題和地理范圍，是行政議程還是需要國會(huì)批準(zhǔn)的協(xié)定等問題上存在爭議，拜登在2022年5月訪日時(shí)才宣布IPEF正式啟動(dòng)。美國還于2021年9月與新加坡續(xù)簽《第三國培訓(xùn)項(xiàng)目》并拓展了合作領(lǐng)域，后者作為美國介入東南亞事務(wù)的“顧問”和“中轉(zhuǎn)站”作用得以繼續(xù)強(qiáng)化。此外，針對東南亞國家存疑的價(jià)值觀外交和普遍擔(dān)心的“被迫選邊站”問題，拜登政府沒有以民主或人權(quán)為由向除緬甸之外的國家施加政治壓力，也曾口頭表態(tài)不會(huì)要求東南亞國家“選邊站隊(duì)”。
總體而言，從上任一年多的表現(xiàn)看，拜登政府致力于增強(qiáng)美國與東南亞關(guān)系的厚度和廣度，補(bǔ)齊自身競爭力的短板，目的是將東南亞納入與中國全方位競爭的戰(zhàn)略版圖之中。拜登政府一方面推動(dòng)各地區(qū)盟友和伙伴之間的對外政策協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化，試圖拉近東南亞國家與“四方安全對話”、七國集團(tuán)等機(jī)制的關(guān)系；另一方面提出IPEF，同時(shí)調(diào)動(dòng)歐洲、日本和澳大利亞等盟友共同兌現(xiàn)“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)承諾。然而，美國的東南亞政策經(jīng)常面臨“信任赤字”的困擾，拜登政府的政策表態(tài)能否轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，是否有足夠的資源投入，目前來看并不樂觀。
二 美國“印太戰(zhàn)略”對中國與東南亞關(guān)系的沖擊
盡管特朗普政府和拜登政府的“印太戰(zhàn)略”在政策手段和覆蓋領(lǐng)域上有所區(qū)別，二者的本質(zhì)和目標(biāo)卻是一致的。“印太戰(zhàn)略”框架下美國兩任政府的東南亞政策都是由對華戰(zhàn)略競爭的需要主導(dǎo)。對中國和東南亞國家來說，“印太戰(zhàn)略”帶來的各種不確定性之中，影響最大的無疑是強(qiáng)化了雙方對中美戰(zhàn)略競爭激化的預(yù)期，具體表現(xiàn)為，不僅顯著提升了中國面臨的地緣政治壓力，也加劇了東南亞國家在中美之間“選邊站隊(duì)”的焦慮。因此，近期中國和東南亞國家各自的對外關(guān)系中都增加了對中美戰(zhàn)略競爭激化的風(fēng)險(xiǎn)管控，也反映在雙方對彼此的政策之中。總體來看，“印太戰(zhàn)略”出臺后，東南亞地區(qū)對中國的戰(zhàn)略價(jià)值有所提升，穩(wěn)定和鞏固與東南亞國家的關(guān)系對于中國打破QUAD的安全圍堵、避免產(chǎn)業(yè)脫鉤，以及倡導(dǎo)開放包容的多邊主義至關(guān)重要。與此同時(shí)，東南亞國家也迫切地需要在各個(gè)大國間保持平衡，最大限度地防止成為中美戰(zhàn)略競爭的犧牲品。
(一)東南亞國家是中國緩解“印太戰(zhàn)略”壓力的關(guān)鍵
美國的“印太戰(zhàn)略”從多個(gè)方面對中國的國家利益構(gòu)成了威脅。其中，不少威脅超越了地緣政治競爭的范疇，是全球性和綜合性的，并不局限在東南亞或所謂的“印太地區(qū)”。然而，作為中美地緣政治競爭的前線、中國最大的貿(mào)易對象之一以及地區(qū)多邊主義的典范，東南亞地區(qū)對于中國的重要性更加凸顯。在中國破局“印太戰(zhàn)略”的過程中，東南亞地區(qū)具有的不可替代的作用可以歸納為安全緩沖地帶、經(jīng)貿(mào)橋梁和多邊主義旗幟。
第一，東南亞作為中國周邊安全緩沖地帶的作用更加關(guān)鍵。美國“印太戰(zhàn)略”選擇的主要支點(diǎn)國家是日本、澳大利亞和印度，它們的共同特征是視中國為首要對手，具有所謂民主價(jià)值觀以及一定的實(shí)力基礎(chǔ)。作為美國“印太戰(zhàn)略”“志同道合”的盟友和伙伴，三國分別從東北、東南和西南方向?qū)χ袊纬砂踩珘毫?。在中國周邊與印太地理范圍重疊的區(qū)域，只有東南亞還沒有美國“印太戰(zhàn)略”的支點(diǎn)國家。因此，這一地區(qū)對中國打破“印太戰(zhàn)略”安全圍堵的重要性不言而喻。此外，“印太戰(zhàn)略”出臺以來，美國在南海軍事活動(dòng)的頻次、范圍和強(qiáng)度都有所加強(qiáng)，不僅部署了海岸警衛(wèi)隊(duì)，還聯(lián)合英日澳等盟友多次在南海舉行演習(xí)。美國國務(wù)卿蓬佩奧更是公開聲稱中國的南海主張“非法”。毫無疑問，中美南海軍事博弈較之以往更加激烈。在這一背景下，中國有更強(qiáng)烈的需求削弱美國在南海問題上與東南亞國家所謂的“議題聯(lián)合”，特別是可能的聯(lián)合軍事行動(dòng)。
與此同時(shí)，在中美戰(zhàn)略競爭中的中立傾向使東南亞具備成為中國周邊安全緩沖地帶的可能性。多數(shù)東南亞國家實(shí)力弱小且尚未完成民族國家建構(gòu)，加之文化和價(jià)值觀的多樣性，以及臨近中國的地理位置，幾乎不可能出現(xiàn)美國對華戰(zhàn)略競爭堅(jiān)定的追隨者，即使在國內(nèi)親美政治勢力強(qiáng)大的國家也是如此?？傮w來看，保持對美與對華關(guān)系的大致平衡符合東南亞國家的長遠(yuǎn)利益。東南亞國家的對外行為直接反映了大國平衡的利益訴求，即使是在南海問題上與美國立場相近的越南和菲律賓也是如此。越南一直保持與中國黨政軍界的密切接觸，以平衡對美安全合作的升級，菲律賓則通過杜特爾特總統(tǒng)的對華溫和路線來中和軍方和外交部門的親美傾向?？傊?，對中國來說，一個(gè)追求中立的東南亞是可爭取的中美地緣政治競爭的“防火墻”。
第二，東南亞作為中國與全球產(chǎn)業(yè)鏈的橋梁作用更加凸顯。美國推出“印太戰(zhàn)略”后，將對華經(jīng)貿(mào)關(guān)系安全化：一方面，擠壓中國科技企業(yè)的生存空間，阻止其獲得研發(fā)和市場上的領(lǐng)先優(yōu)勢。比如，美國通過各種手段打擊華為5G的海外業(yè)務(wù)，鼓動(dòng)盟友禁止使用華為5G設(shè)施。另一方面，無視現(xiàn)有的國際貿(mào)易規(guī)則，發(fā)動(dòng)所謂的“對華貿(mào)易制裁”。特朗普政府2018年曾三次對從中國進(jìn)口的商品加征關(guān)稅。拜登上任后，美國對華經(jīng)濟(jì)競爭的著力點(diǎn)轉(zhuǎn)移到關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的脫鉤上，本質(zhì)是以安全為由，打造將中國大陸排除在外的供應(yīng)鏈聯(lián)盟。美國所謂的“供應(yīng)鏈安全”與對華意識形態(tài)競爭相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)所謂的“技術(shù)民主”或“民主供應(yīng)鏈”。比如，美國試圖拉攏日本、韓國和中國臺灣地區(qū)組建所謂的“芯片聯(lián)盟”。并且，出于國內(nèi)政治壓力的考慮，拜登政府也沒有降低特朗普政府時(shí)期設(shè)置的對華關(guān)稅。
中國的快速發(fā)展得益于對全球產(chǎn)業(yè)鏈分工的深入?yún)⑴c。拜登政府在關(guān)鍵產(chǎn)品和領(lǐng)域的“去中國化”舉措加劇了疫情暴發(fā)以來全球供應(yīng)鏈的波動(dòng)，不僅增加了中國外資，特別是制造業(yè)資本流出的壓力，也給中國高科技和高端制造業(yè)的發(fā)展造成了沖擊。為了對沖美國此舉，中國必須確保與除美國以外的重要經(jīng)濟(jì)體之間的關(guān)系穩(wěn)定。在中國排名靠前的貿(mào)易伙伴中，只有東盟不是美國對華科技戰(zhàn)和供應(yīng)鏈脫鉤的主要合作伙伴。而且，中國與東盟的貿(mào)易以中間產(chǎn)品為主，東盟與其終端市場歐盟、美國的貿(mào)易量長期保持在高位，是全球產(chǎn)業(yè)鏈中的重要一環(huán)。2020年東盟超過歐盟躍升為中國第一大貿(mào)易伙伴，2021年東盟在中國對外貿(mào)易中的領(lǐng)先優(yōu)勢繼續(xù)擴(kuò)大。這既是中美貿(mào)易摩擦和美國對華產(chǎn)業(yè)脫鉤的結(jié)果，又表明東盟在中國與全球產(chǎn)業(yè)鏈對接過程中的橋梁作用更加不可替代。
第三，東南亞作為地區(qū)多邊主義的示范性作用更為重要。特朗普政府打著“美國優(yōu)先”的旗號，掀起了“退出政治”和單邊主義的高潮。拜登上臺后宣稱美國將回歸多邊主義，但實(shí)際上是強(qiáng)化各類政治安全小集團(tuán)，主要目標(biāo)依然是打壓和孤立中國。2021年，QUAD舉行了兩次首腦峰會(huì)，美日韓三國的安全、軍事和外交部門也自同年4月起頻繁互動(dòng)。美國與盟國在G7和“五眼聯(lián)盟”內(nèi)的合作也有所升級，并在同年9月與英澳建立了名為“奧庫斯”(AUKUS)的三邊安全伙伴關(guān)系。針對美國上述做法，中國需要對美國主導(dǎo)的政治和安全小集團(tuán)“去合法化”，在外交話語上揭露美國借多邊主義之名行集團(tuán)對抗之實(shí)的做法。王毅外長曾在講話中指出：“我們要警惕具有一定迷惑性的‘偽多邊主義’，表面上打著重回多邊主義的旗號，實(shí)質(zhì)上是要搞‘小圈子’和集團(tuán)政治，甚至要以意識形態(tài)站隊(duì)、陣營之間選邊來割裂世界?！?/p>
在行為上，中國需要更大力度地支持包容開放的多邊主義，繼續(xù)主導(dǎo)或參與各類多邊合作。東南亞是中國周邊多邊主義最活躍、最成熟的地區(qū)，東盟也一直被視為地區(qū)多邊主義成功實(shí)踐的典范，其主導(dǎo)的各層次、各領(lǐng)域的多邊合作促進(jìn)了多元文化和價(jià)值觀的和平共處，也推動(dòng)了地區(qū)安全和繁榮的實(shí)現(xiàn)。對中國來說，東盟的中心地位對于防止美國借助“印太戰(zhàn)略”下的小多邊和小集團(tuán)強(qiáng)化地區(qū)安全對抗是有利的。中國對多邊主義的理解與東南亞國家相似，不希望東盟被“印太戰(zhàn)略邊緣化”，反對集團(tuán)政治打著多邊主義的旗號實(shí)施針對他國的干涉、孤立或?qū)够顒?dòng)。王毅外長在2021年8月出席東亞峰會(huì)外長會(huì)議時(shí)指出：“東盟在地區(qū)合作中的中心地位不應(yīng)被架空，現(xiàn)有的成熟區(qū)域合作機(jī)制不能再另起爐灶?！?/p>
綜上，在“印太戰(zhàn)略”背景下，東南亞是美國推出“印太戰(zhàn)略”之后大國地緣政治競爭的前沿地區(qū)。在美國不斷增加對華競爭的領(lǐng)域和強(qiáng)度的情況下，東南亞對于中國緩解安全壓力、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)排擠和政治孤立越來越重要。對中國來說，東南亞不可替代的戰(zhàn)略價(jià)值有三：一是東南亞在安全上保持中立地位，因而可以作為中美地緣政治競爭中的緩沖地帶；二是東南亞在中國與全球價(jià)值鏈之間發(fā)揮了橋梁作用；三是東盟具有多元價(jià)值觀和平共存與包容性多邊主義的示范效應(yīng)。
(二)東南亞國家“選邊站隊(duì)”的擔(dān)憂加劇
美國推出“印太戰(zhàn)略”以來，東南亞國家在經(jīng)歷了最初的沉默后，相繼做出了差異化的反應(yīng)。各國對美國“印太戰(zhàn)略”的接受度有明顯的差異，越南相對積極；不同國家對東盟中心性遭受沖擊的反應(yīng)也存在區(qū)別，印尼和新加坡對東盟的“邊緣化”最為擔(dān)憂。同時(shí)，在“印太戰(zhàn)略”下，東南亞國家壓力的大小和機(jī)遇的多少還會(huì)因領(lǐng)域而不同。然而，不愿意看到中美戰(zhàn)略競爭走向沖突，希望與中美都保持緊密的經(jīng)濟(jì)和外交關(guān)系幾乎是所有東南亞國家的共同愿景，也符合其國家利益。對中美戰(zhàn)略競爭失控的預(yù)期無疑增加了東南亞國家“選邊站隊(duì)”的焦慮。
東南亞國家“選邊站隊(duì)”的壓力首先來自被迫卷入中美南海軍事對抗的可能性增大。“印太戰(zhàn)略”出臺后，美國不僅增加了在南海軍事活動(dòng)的頻率和強(qiáng)度，而且拉攏英法等盟友參與所謂的“自由航行和飛越”行動(dòng)。而中國已經(jīng)具備了在實(shí)際控制的爭議島礁和附近海域投送軍事力量的能力。東南亞中小國家普遍擔(dān)心，中美在南海發(fā)生激烈對抗的可能性上升。南海局勢的不平靜還體現(xiàn)在近年來中國與其他聲索國之間不時(shí)發(fā)生小規(guī)模的海上摩擦，例如中越萬安灘對峙、中菲撞船事件以及馬來西亞聲稱的“軍機(jī)事件”。在這一背景下，東南亞聲索國有較強(qiáng)的動(dòng)力在安全上向美國靠攏，與美國及其盟友開展更緊密的防務(wù)合作，同時(shí)力爭在與中國就“南海行為準(zhǔn)則”談判時(shí)加入有約束力的條款。
如果說東南亞國家為了避免卷入日益上升的中美戰(zhàn)略競爭，希望中國在南海問題上保持克制的話，那么對美國的期待就是減少“印太戰(zhàn)略”對抗中國的成分，不希望美國根據(jù)它們與中國展開對抗的意愿和能力來發(fā)展與自己的關(guān)系。多數(shù)東南亞國家之所以沒有公開支持美國的“印太戰(zhàn)略”，核心原因是擔(dān)心被美國及其盟友當(dāng)成對抗中國的工具，而且IPEF出臺前“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域乏善可陳，與“印太戰(zhàn)略”捆綁實(shí)惠少、風(fēng)險(xiǎn)高。有學(xué)者稱，美國要讓東南亞國家接受“印太戰(zhàn)略”，就應(yīng)該淡化對抗色彩，加大經(jīng)濟(jì)、基建、抗疫、技術(shù)和海上安全等方面的實(shí)質(zhì)幫助。新加坡總理李顯龍?jiān)诒粏柤叭绾慰创绹其NIPEF時(shí)稱，TPP是一個(gè)理想的選擇，如果美國不能重啟這一協(xié)定，那么IPEF中設(shè)置的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和人力資源方面的務(wù)實(shí)議程是需要的。
東南亞國家對“選邊站隊(duì)”的另一種擔(dān)憂來自過度依賴導(dǎo)致的被迫追隨或向某個(gè)大國妥協(xié)的風(fēng)險(xiǎn)。對中小國家而言，在任何議題或領(lǐng)域?qū)δ骋粋€(gè)大國形成依賴都會(huì)增加自身的脆弱性，這意味著它們將失去對該大國說“不”的能力。由于南海問題時(shí)而引發(fā)中國與東南亞國家外交和經(jīng)濟(jì)關(guān)系波動(dòng)，一些西方政客和媒體稱其為“中國的經(jīng)濟(jì)制裁或強(qiáng)制”，部分東南亞國家也認(rèn)為南海摩擦導(dǎo)致了旅游業(yè)和出口面臨來自中國的限制。由于對安全與經(jīng)濟(jì)議題聯(lián)動(dòng)的認(rèn)知不斷強(qiáng)化，再加上中國的影響力與日俱增，東南亞國家在與中國開展經(jīng)貿(mào)合作時(shí)，都存在防止對華過度依賴的考慮。有學(xué)者提出“經(jīng)濟(jì)對沖”的概念，強(qiáng)調(diào)中小國家會(huì)有意降低與某個(gè)大國之間的不對稱依賴關(guān)系而加強(qiáng)與其他國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，認(rèn)為與中國有領(lǐng)土爭議的國家更傾向于進(jìn)行經(jīng)濟(jì)對沖。
當(dāng)然，為了防止被迫“選邊站隊(duì)”，東南亞國家不僅要平衡對中國的過度經(jīng)濟(jì)依賴，也有防止完全依賴美國安全承諾的需要。美國履行安全承諾的能力和決心存在不確定性，這意味著僅僅依靠美國的保護(hù)并不明智。菲律賓阿基諾三世政府曾以為憑借美菲同盟可以在黃巖島對峙中占據(jù)優(yōu)勢，然而美國不僅未提供實(shí)質(zhì)性的支持，反而對其強(qiáng)調(diào)《美菲共同防御條約》的限制。對于菲律賓撇開東盟的單邊行動(dòng)，東盟內(nèi)部也有不滿的聲音。有研究者明確指出越南依賴美國安全承諾的風(fēng)險(xiǎn)，稱越南深知中美關(guān)系比美越關(guān)系重要得多，也有和蘇聯(lián)、中國打交道的經(jīng)驗(yàn)，擔(dān)心被美國出賣。類似地，也有研究者認(rèn)為馬來西亞面臨的來自大國的風(fēng)險(xiǎn)是多元的，其中包括美國長期承諾的不確定性和美國對馬內(nèi)政的干涉。2022年初，俄烏沖突的爆發(fā)加劇了東南亞國家的這一擔(dān)憂。2022年3月，李顯龍?jiān)诿绹鴮ν怅P(guān)系委員會(huì)發(fā)表講話時(shí)稱：“亞太國家都在考慮能從俄烏沖突中吸取怎樣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是如何保障自身安全，哪個(gè)國家可以信任的問題?！?/p>
三 中國和東南亞國家關(guān)系的再保證與再地區(qū)化
美國“印太戰(zhàn)略”加劇了大國安全關(guān)系的緊張，中美關(guān)系由競爭走向?qū)沟目赡苄蕴岣?。在這一背景下，中國周邊外交政策聚焦緩解“印太戰(zhàn)略”帶來的壓力，具體到對東南亞政策上就是促進(jìn)東南亞的中立、開放和多邊主義，以應(yīng)對可能被“印太戰(zhàn)略”激化的安全威脅、產(chǎn)業(yè)脫鉤以及集團(tuán)政治對抗。而東南亞國家的主要訴求首先是努力避免卷入大國戰(zhàn)略競爭和對平衡的過度依賴，對中國期待的核心是安全上的自我克制；其次是保持經(jīng)濟(jì)合作，以及提供疫苗支持等。中國和東南亞國家對對方維持中立或自我克制的期待，促使雙方在交往中強(qiáng)化對彼此的安全再保證。與此同時(shí)，中國對產(chǎn)業(yè)“去中國化”的抵制與東南亞國家反對保護(hù)主義的共同立場使雙方合力推動(dòng)了新一輪地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化。
(一)安全上強(qiáng)化相互再保證
再保證是國家緩解安全困境或鞏固安全關(guān)系的一種戰(zhàn)略，是通過對方是否給予善意的回應(yīng)獲知對方意圖的一種方法。它借助口頭安撫和其他政策措施，以減少錯(cuò)誤算計(jì)、彼此構(gòu)成威脅或使用武力的幾率。國家對潛在競爭者的再保證是讓對方相信自己沒有敵意，而對盟友的再保證則是承諾當(dāng)它遭遇外部威脅時(shí)不會(huì)袖手旁觀。無論是給予保護(hù)還是自我約束，都意味著提供再保證的國家要承擔(dān)安全上的某種責(zé)任。為了應(yīng)對“印太戰(zhàn)略”帶來的不確定性，中國和東南亞國家尋求彼此再保證的意愿更加強(qiáng)烈。雙方相互表達(dá)對對方核心關(guān)切的理解，并在此基礎(chǔ)上做出了一些有自我約束成分的承諾。具體而言，美國推出“印太戰(zhàn)略”以來，中國和東南亞國家在安全上的相互再保證表現(xiàn)為部分認(rèn)可對方的安全秩序觀，就地區(qū)安全事務(wù)進(jìn)行立場溝通，以及加強(qiáng)象征性安全互動(dòng)，代表性的案例如下所述。
第一，中國對東盟再保證的最典型例證是對《東盟印太展望》的基本認(rèn)可。中美戰(zhàn)略競爭對東盟應(yīng)對地區(qū)安全局勢變化的能力提出了新的考驗(yàn)?！墩雇肥菛|南亞國家在意識到大國競爭正在轉(zhuǎn)向?qū)沟那闆r下，就理想地區(qū)秩序的愿景和實(shí)現(xiàn)的路徑達(dá)成的共識，也是東盟在面對各種地區(qū)秩序觀的競爭時(shí)，團(tuán)結(jié)捍衛(wèi)以東盟為中心的秩序觀的宣言。因此，大國對《展望》的積極反饋是對以東盟為中心的地區(qū)秩序觀的再確認(rèn)，也是政治和外交上的再保證。對東南亞國家來說，雖然《展望》的重要程度不及《東南亞友好合作條約》，但是各國對二者的積極反饋都有類似“定心丸”的意義，代表一種尚未達(dá)到正式承諾程度的認(rèn)可和尊重。美國、日本和印度等大國在東盟發(fā)布《展望》后不久就明確表達(dá)了歡迎的態(tài)度。
中國對《展望》的態(tài)度經(jīng)歷了從謹(jǐn)慎觀望到基本認(rèn)可的變化。起初，由于“印太”概念已被美日建構(gòu)為針對中國的地緣政治競爭戰(zhàn)略，中國無論是官方還是學(xué)界都既不使用，也不接受“印太”一詞。2019年7月底，王毅外長曾對《展望》做出初步回應(yīng)，表示“最近東盟就地區(qū)合作提出了自己的展望和設(shè)想，我們注意到其中很多原則和理念與中方的想法是一致的”。此時(shí)，中國認(rèn)識到《展望》與美日等國“印太戰(zhàn)略”的區(qū)別，但是并未明確表態(tài)。有泰國學(xué)者稱，東南亞國家為此感到困惑，并曾反復(fù)向中國闡述《展望》是東盟的理念，稱“印太”只是指代亞洲與太平洋國家合作的地緣政治場域。印尼起草并促成了《展望》的通過，也是最希望中國接受《展望》的國家。中國和印尼兩國外長2021年在雅加達(dá)會(huì)面時(shí)曾就這一問題進(jìn)行溝通，但會(huì)后雙方發(fā)表的共識并未明確提及《展望》。
隨著拜登政府上臺后延續(xù)并強(qiáng)化了特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”，加之疫情的蔓延，增加了國際和地區(qū)環(huán)境中的不確定性因素，中國對《展望》的態(tài)度在2021年底開始變得積極。習(xí)近平在中國—東盟建立對話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會(huì)的講話中表示，要“同東盟提出的印太展望開展合作”。峰會(huì)的聯(lián)合聲明進(jìn)一步明確宣稱：“重申《東盟印太展望》的原則，并認(rèn)識到《展望》是東盟獨(dú)立自主的倡議，堅(jiān)持開放包容，旨在強(qiáng)化東盟共同體建設(shè)，不是要建立新的機(jī)制或取代現(xiàn)有機(jī)制。”而東盟對中國的再保證是在維持大國平衡的前提下，將雙方關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。有新加坡學(xué)者認(rèn)為，中國對《展望》的正面回應(yīng)與東盟將中國的態(tài)度與中國、東盟建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系相聯(lián)系有關(guān)，最終促成中國改變了對“印太”概念的抵制態(tài)度。這一說法雖然目前無法證實(shí)，但可以確定的是，由于東盟之于中國戰(zhàn)略上的重要性，支持《展望》闡述的以東盟中心的地區(qū)秩序觀是對東盟的再保證，對于日后雙方全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的推進(jìn)是必要的。
第二，中國與東盟舉行首次海上聯(lián)合演習(xí)是雙方在多邊層面相互再保證的又一例證。聯(lián)合演習(xí)是在海上緊急事態(tài)增多的情況下，由中國提議的。南海局勢趨緩與東盟輪值主席國新加坡的推動(dòng)最終促成了聯(lián)合演習(xí)的舉行。為加強(qiáng)雙方安全互信，中國國防部長常萬全在2015年中國—東盟防長會(huì)議上表示愿意與東盟于次年舉行海上聯(lián)合軍演。當(dāng)時(shí)東盟方面對此沒有做出正面回應(yīng)。2016年下半年之后，隨著菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特暫緩利用所謂“仲裁案”結(jié)果對華公開施壓，越南時(shí)任總理阮春福也于同年9月訪華，中國與兩個(gè)主要聲索國在南海問題上的緊張關(guān)系有所緩解。與此同時(shí)，同年9月舉行的中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議審議通過了《中國與東盟國家關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉》《中國與東盟國家應(yīng)對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導(dǎo)方針》，為雙方落實(shí)聯(lián)合演習(xí)創(chuàng)造了有利條件。2017年9月新加坡總理李顯龍?jiān)L華，中新關(guān)系得以恢復(fù)。此前兩國關(guān)系曾因新加坡支持“仲裁案”結(jié)果及其與中國臺灣地區(qū)的軍事合作遭遇挫折。作為2018年的東盟輪值主席國，新加坡主動(dòng)修復(fù)對華關(guān)系是中國與東盟合作進(jìn)一步加強(qiáng)的積極推動(dòng)因素。李顯龍?jiān)谠L華前曾表示，將在任內(nèi)推動(dòng)中國—東盟關(guān)系的發(fā)展。2018年2月，中國與東盟在防長非正式會(huì)議上敲定了當(dāng)年舉行聯(lián)合軍演的計(jì)劃。
2018年10月底，中國—東盟“海上聯(lián)演-2018”在湛江及其外海舉行。演習(xí)內(nèi)容為《海上意外相遇規(guī)則》使用及搜救、編隊(duì)通信操練等，雙方共派出1200余名官兵參加。此次演習(xí)既是東盟首次與單一國家舉行聯(lián)合軍演，也是中國軍隊(duì)首次與東盟開展海上聯(lián)合軍演。新加坡、文萊、菲律賓、泰國和越南均派出艦艇參加，其他國家派觀察員觀摩。中方認(rèn)為，聯(lián)合演習(xí)有助于增進(jìn)雙方了解互信，深化中國與東盟海上防務(wù)安全合作，為維護(hù)南海地區(qū)和平穩(wěn)定，打造中國—東盟命運(yùn)共同體發(fā)揮正能量。新加坡學(xué)者表示，聯(lián)合演習(xí)開啟了雙方海軍在南海建立信任、增進(jìn)海上安全實(shí)踐的第一步。由此看來，一方面，海上聯(lián)合演習(xí)表明了中國和東盟致力于維護(hù)雙方安全關(guān)系的意愿，是雙方安全互信達(dá)到一定水平的成果；另一方面，雙方就管控南海事態(tài)的可行性方案進(jìn)行的實(shí)際演練，在實(shí)踐層面確保了彼此有能力、有信心在現(xiàn)有機(jī)制下最大限度地避免危機(jī)的升級或失控。事實(shí)上，中國與部分東南亞國家之間在反恐、救災(zāi)等領(lǐng)域的雙邊、小多邊聯(lián)合演習(xí)也發(fā)揮了類似的作用。當(dāng)然，聯(lián)合演習(xí)并不意味著中國與東盟之間已經(jīng)建立了足夠的安全互信，其象征性意義大于實(shí)際意義。東盟依然堅(jiān)定、謹(jǐn)慎地奉行大國平衡戰(zhàn)略，在與中國舉行聯(lián)合演習(xí)之后，分別于2019年、2021年與美國、俄羅斯開展了海上聯(lián)合軍演。
第三，中國與部分東南亞國家在地區(qū)核問題上相互再保證。拜登政府與英國、澳大利亞建立了AUKUS，美英兩國將支持澳大利亞獲得核動(dòng)力潛艇。此舉是三國對《東南亞無核武器區(qū)條約》的破壞，同時(shí)也加大了地區(qū)大國安全對抗和核軍備競賽的風(fēng)險(xiǎn)。因此，中國旗幟鮮明地反對AUKUS，認(rèn)為它“為新冷戰(zhàn)鼓風(fēng)，挑動(dòng)地區(qū)零和博弈”。部分東南亞國家也表達(dá)了對AUKUS的擔(dān)憂和關(guān)切。印尼稱對地區(qū)持續(xù)的軍備競賽和軍事力量投射深感憂慮。馬來西亞也表示AUKUS將加劇軍備競賽，引發(fā)大國關(guān)系緊張和危險(xiǎn)動(dòng)作，尤其是在南海問題上。馬來西亞防長希姆沙丁甚至表示，要赴北京與中國探討如何應(yīng)對AUKUS。新加坡東南亞研究所2022年的民調(diào)顯示，印尼和馬來西亞分別有21.4%和32.6%的受訪者認(rèn)為AUKUS會(huì)激化地區(qū)軍備競賽。除印尼和馬來西亞外，菲律賓總體持支持立場，新加坡和越南表態(tài)希望地區(qū)穩(wěn)定不會(huì)被影響。
為了確認(rèn)彼此的立場和關(guān)切，中國外交部亞洲司司長劉勁松在AUKUS建立后立即分別與菲律賓、新加坡、泰國、馬來西亞和印尼駐華大使進(jìn)行對話，就AUKUS的建立及其對地區(qū)安全秩序的影響交換意見。中國此舉的目的是再次確保海上東南亞國家不支持美國及其盟友強(qiáng)化地緣政治對抗的舉措。作為回應(yīng)，中國對東南亞國家的再保證也更進(jìn)一步，習(xí)近平在中國—東盟建立對話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會(huì)上表示：“中方支持東盟建設(shè)無核武器區(qū)的努力，愿盡早簽署《東南亞無核武器區(qū)條約》議定書?！边@是中國對這一意愿的重申，事實(shí)上早在20世紀(jì)90年代，中國就表達(dá)了一旦該議定書開放供簽署，希望率先簽署的意向。事實(shí)上，是否允許外國核動(dòng)力航母或潛艇在所轄海域或港口活動(dòng)，屬于各成員國的主權(quán)，《東南亞無核武器區(qū)條約》并不能對此構(gòu)成有效約束。盡管如此，中國的承諾旗幟鮮明地表達(dá)了支持東南亞國家反對安全對抗加劇和軍備競賽升級的立場。
第四，在雙邊關(guān)系方面，相互安全再保證在中越關(guān)系上體現(xiàn)得尤為明顯。中國確認(rèn)了越南“不選邊站隊(duì)”的再保證，越南則獲得了中越高層政治穩(wěn)定接觸和對話渠道暢通的再保證。近年來，為防止美越全面伙伴關(guān)系向同盟轉(zhuǎn)化，中國在發(fā)展對越關(guān)系時(shí)更重視越南的中立承諾。2021年4月，阮富仲與到訪的中國國防部長魏鳳和會(huì)見時(shí)稱：“永遠(yuǎn)不會(huì)跟著其他國家反對中國?！边@是越南對“三不”原則的重申。越南2019年國防白皮書將“三不”原則升級為“四不”原則，增加了不允許在其領(lǐng)土上進(jìn)行反對另一國或在國際關(guān)系中使用武力的軍事活動(dòng)?？梢姡侥显跒樽陨砼c大國安全關(guān)系留有一定靈活性的前提下，明確了在大國競爭或沖突時(shí)的中立立場。在行為上，越南也有意防止美越安全關(guān)系升級過快使中國不安。在與美國籌備建立伙伴關(guān)系時(shí)，越南沒有接受美國的提議使用“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”這一稱謂，而是用“全面伙伴關(guān)系”代替。從越南的角度看，中越關(guān)系平穩(wěn)、黨政部門保持接觸是越南政治穩(wěn)定必不可少的外部因素，在雙方圍繞南海問題不時(shí)發(fā)生摩擦的背景下，中國領(lǐng)導(dǎo)人和高官來訪是中國對越友好的重要信號，也是對越南的一種再保證。有越南學(xué)者認(rèn)為，2020年是中越建交70周年，然而中國的中央外事委員會(huì)主任、外長和防長的東南亞之行都不包括越南。直至2021年下半年王毅的到訪才給予了越南提升兩國關(guān)系、推進(jìn)應(yīng)對國內(nèi)問題的合作以及平衡對美與對華關(guān)系的機(jī)會(huì)。
與此同時(shí)，中國與其他東南亞聲索國的海上安全矛盾也基本被控制在危機(jī)臨界點(diǎn)之下，中菲、中馬分別于2016年和2019年建立了南海問題雙邊磋商機(jī)制，表明中國與兩國在南海危機(jī)管控方面的再保證有所增強(qiáng)。繼2013年初中越建立海上共同開發(fā)磋商機(jī)制之后，中菲為落實(shí)2016年兩國元首會(huì)晤時(shí)達(dá)成的共識，2017年5月首次舉行南海問題雙邊磋商會(huì)議。迄今為止，雙方在這一機(jī)制下已經(jīng)舉行了六次會(huì)議。2018年11月中菲還簽署了《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》。這些成果的達(dá)成主要緣于杜特爾特本人希望通過低調(diào)處理南海爭議以換取中菲經(jīng)濟(jì)關(guān)系快速發(fā)展的意愿。盡管菲律賓并沒有放棄在雙邊對話中繼續(xù)憑借所謂“仲裁結(jié)果”向中國討價(jià)還價(jià)，杜特爾特的對華友好態(tài)度適當(dāng)?shù)仄胶饬送饨缓蛧啦块T的親美立場，使得中菲對南海爭議危機(jī)的處理始終保持在對話和協(xié)商的軌道之中。
如果說菲律賓對華提供的是中短期的、最高領(lǐng)導(dǎo)人層面的再保證，那么馬來西亞的再保證本身就是其外交原則的重要組成部分。在馬哈蒂爾主政之下，面對中美在南海地區(qū)的博弈日益加劇，希盟政府主張南?！叭ボ娛禄?。馬哈蒂爾在聯(lián)合國大會(huì)的發(fā)言、《新馬來西亞對外政策框架》以及馬來西亞首份《國防白皮書》均表態(tài)堅(jiān)持中立和不結(jié)盟的對外關(guān)系原則。 2019年9月，中馬建立海上問題磋商機(jī)制。此舉可以被視作一種謹(jǐn)慎的、有限的對華追隨，也是馬來西亞一貫堅(jiān)持的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略。與此同時(shí)，中國與東盟之間的“南海行為準(zhǔn)則”談判是中國向東南亞國家提供的多邊層面的再保證，與中菲、中馬就南海問題的雙邊磋商機(jī)制并行不悖?！澳虾Ｐ袨闇?zhǔn)則”案文第二輪審讀也于2019年底開啟，后因疫情暴發(fā)而暫時(shí)中斷。2021年年中，中國與東盟商定早日重啟“南海行為準(zhǔn)則”線下磋商。
(二)共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)再地區(qū)化
在美國推行“印太戰(zhàn)略”的背景下，中國必須限制美國及其盟友實(shí)施供應(yīng)鏈“去中國化”的負(fù)面效應(yīng)，抵制所謂保護(hù)主義和逆全球化抬頭之勢，確保自身始終在全球經(jīng)濟(jì)分工中處于關(guān)鍵位置。因此，支持東盟主導(dǎo)的包容性地區(qū)一體化符合中國當(dāng)前對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。與此同時(shí)，東盟脆弱的中心地位也面臨著大國制度競爭、特朗普經(jīng)濟(jì)單邊主義以及地區(qū)安全對抗風(fēng)險(xiǎn)增加等重重挑戰(zhàn)。東盟需要持續(xù)力推自身主導(dǎo)的地區(qū)一體化，作為地區(qū)最大的經(jīng)濟(jì)體和東盟最大的貿(mào)易伙伴，中國的參與和支持對于東盟實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)不可或缺。在以RCEP、CPTPP以及東盟國家的跨區(qū)域FTA為主要載體的新一輪地區(qū)化過程中，新地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序和新地區(qū)主義正在形成，本文將之稱為“再地區(qū)化”。積極推動(dòng)再地區(qū)化是中國和東盟的共同利益所在。
首先，RCEP結(jié)束談判并生效，是中國和東盟為了應(yīng)對地區(qū)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)沖擊，相互配合和支持形成的重要成果，雙方都在其中發(fā)揮了不可替代的作用。RCEP起源于東盟對制度競爭的回應(yīng)。2011年奧巴馬政府提出將TPP作為“亞太再平衡”的經(jīng)濟(jì)抓手和地區(qū)一體化的美國方案，并力邀東南亞國家參與其中。然而，TPP不能完全滿足東盟對地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的需求，原因是除新加坡、越南、文萊和馬來西亞加入了談判之外，其余的國家均被排除在外。印尼曾認(rèn)為TPP將擾亂東盟經(jīng)濟(jì)一體化，引發(fā)貿(mào)易和投資偏向，擴(kuò)大國家間差距并激化東盟各國領(lǐng)導(dǎo)人之間的負(fù)面情緒，不利于東盟經(jīng)濟(jì)共同體的建設(shè)。RCEP在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生，它一方面是東盟國家應(yīng)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)制度競爭的產(chǎn)物，以避免經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)差異催生內(nèi)部矛盾，從而損害東盟的團(tuán)結(jié)；另一方面，彌補(bǔ)了TPP在包容性方面的缺陷，尤其是沒有將中國和印度等有影響力的地區(qū)經(jīng)濟(jì)體納入的不足，以彰顯符合“東盟方式”的合作理念。將中國納入地區(qū)多邊經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，RCEP才可以最大限度地受惠于中國崛起的積極外溢效應(yīng)。
RCEP談判在2017年之前進(jìn)展比較緩慢。原因是部分東南亞國家看中美國市場和投資的吸引力，對加入TPP抱有期待，包括菲律賓、泰國以及此前抨擊過TPP的印尼均表達(dá)過加入TPP的意向。成員國各自為政意味著東盟在RCEP談判上很難獨(dú)立發(fā)揮強(qiáng)有力的主導(dǎo)作用，大國提供的外部支持必不可少。作為對RCEP談判最為重視的大國，中國自2012年開始努力爭取相關(guān)國家對RCEP的支持。日本加入TPP之后，中國對RCEP的態(tài)度更加積極，也更為重視亞洲地區(qū)主義中的東盟中心性，不僅增加了對東盟的投入，還在南海爭議上表現(xiàn)出一定的靈活性?？梢?，在美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的背景下，中國和東盟已經(jīng)就經(jīng)濟(jì)一體化的地區(qū)方案做出相向而行的努力。
2017年特朗普政府打著“美國優(yōu)先”的旗號鼓動(dòng)海外資本回流，決定退出TPP。美國的出爾反爾直接導(dǎo)致了TPP的吸引力顯著下降，同時(shí)瓦解了相關(guān)國家對美國主導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的信心。特朗普政府在經(jīng)濟(jì)上的保護(hù)主義和孤立主義降低了東南亞國家對美國的信任度。有研究者甚至認(rèn)為，TPP是對美國承諾的檢驗(yàn)，美國在TPP達(dá)成基本協(xié)議之后退出，比從一開始就不推動(dòng)TPP損失更大。美國與亞洲國家的關(guān)系將被區(qū)域內(nèi)部合作的強(qiáng)化所侵蝕。為了減少特朗普政府經(jīng)濟(jì)政策造成的沖擊，彌補(bǔ)美國“印太戰(zhàn)略”缺乏經(jīng)濟(jì)支柱的短板，東南亞國家將目光聚焦在地區(qū)內(nèi)多邊經(jīng)濟(jì)合作上，紛紛在政治議程中提高了RCEP談判的優(yōu)先性。2017年11月，RCEP各方舉行了首次領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。2020年11月，歷經(jīng)8年的談判，15個(gè)國家最終簽署了RCEP。
從“亞太再平衡”戰(zhàn)略的推行到“印太戰(zhàn)略”的出臺，中國持續(xù)關(guān)注美國聯(lián)合盟友打著“重塑經(jīng)濟(jì)規(guī)則”的旗號將經(jīng)濟(jì)關(guān)系安全化的舉動(dòng)。而東盟也面臨著來自大國的制度競爭壓力以及在全球蔓延的保護(hù)主義浪潮。雙方為了應(yīng)對各自的關(guān)切，一致選擇通過強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)合作的方式，確保對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基本穩(wěn)定。中國為RCEP的達(dá)成投入了大量的外交資源，將其視為多邊主義和自由貿(mào)易的重大勝利，RCEP則被認(rèn)為是東盟對中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位的某種認(rèn)可。在所有成員國中，中國和東盟也是最期待RCEP盡快生效的兩方。東盟在中國等大國的支持下推動(dòng)了新一輪的經(jīng)濟(jì)再地區(qū)化。這一輪再地區(qū)化并不局限于東南亞地區(qū)，而是覆蓋了東亞和太平洋上的所有主要國家。得益于RCEP，中國和日本這兩個(gè)亞洲最大的經(jīng)濟(jì)體之間有了自貿(mào)協(xié)定。
第二，除了共同促進(jìn)RCEP的達(dá)成之外，另一個(gè)促進(jìn)再地區(qū)化的舉措是中國和部分東南亞國家對CPTPP的態(tài)度更加積極。在非TPP談判國的東南亞國家中，菲律賓最先表達(dá)了加入TPP的意愿，泰國、印尼緊隨其后。2014年，菲律賓與美國就此事進(jìn)行了溝通，美國向菲律賓政府提供了相關(guān)技術(shù)層面的詳細(xì)信息供其參考。2015年，泰國副總理頌奇·扎都西披塔在接受采訪時(shí)則表示，泰國對TPP非常有興趣。印尼總統(tǒng)佐科2015年訪美時(shí)也曾勸說美國將印尼這一東南亞最大經(jīng)濟(jì)體納入TPP，然而并沒有得到美方的積極回應(yīng)。TPP擱淺后，印尼又將主要精力聚焦在RCEP和雙邊自貿(mào)協(xié)定的談判上。CPTPP生效以來，泰國、菲律賓和印尼三國國內(nèi)開展了相關(guān)的研究和討論，商議加入這一協(xié)定的可能性。泰國較為積極，其國內(nèi)已經(jīng)啟動(dòng)了申請加入CPTPP的相關(guān)政治程序。當(dāng)然，三國要達(dá)到CPTPP的準(zhǔn)入門檻還需要進(jìn)行廣泛深入的國內(nèi)改革。2020年，習(xí)近平在亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上稱中國正在考慮加入CPTPP。2021年9月，中國正式提出了加入申請，進(jìn)一步增加了CPTPP對東南亞國家的吸引力。此后，中國在東盟峰會(huì)等各種多邊場合與CPTPP成員國就中國的加入意愿進(jìn)行溝通。對此，CPTPP成員國反應(yīng)不一，盡管東南亞成員國在中國加入后有可能面臨更大的外部競爭壓力，但是他們還是做出了一些正面的反饋。馬來西亞國際貿(mào)易和工業(yè)部高級部長阿茲敏·阿里指出，根據(jù)CPTPP的標(biāo)準(zhǔn)，中國加入后將實(shí)施更全面和高質(zhì)量的市場準(zhǔn)入，這比中國—東盟自貿(mào)協(xié)定更有利于馬來西亞。新加坡貿(mào)易和工業(yè)部也表示歡迎中國加入CPTPP。越南雖然沒有明確表態(tài)是否支持中國加入，但是其外交部發(fā)言人黎氏秋姮表示，越南政府愿意向中國分享申請的信息和經(jīng)驗(yàn)。新加坡東南亞研究所2022年的調(diào)查顯示，31%的被調(diào)查者認(rèn)為中國成功加入CPTPP將會(huì)緩和地區(qū)經(jīng)濟(jì)體之間的緊張關(guān)系，促進(jìn)中美貿(mào)易戰(zhàn)的結(jié)束。其中，馬來西亞的被調(diào)查者持這一態(tài)度的占42%。東南亞成員國之所以歡迎中國實(shí)行更高標(biāo)準(zhǔn)的開放，一是可以借此更深、更廣地受惠于中國經(jīng)濟(jì)崛起，二是將地區(qū)最大經(jīng)濟(jì)體納入更嚴(yán)格的貿(mào)易規(guī)則之中，以減少與中國經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的不確定性。
然而，東南亞成員國的立場并不起決定性作用。在程序上，CPTPP委員會(huì)將在全部成員國同意的情況下，就中國的申請成立專家組，并依據(jù)專家組對申請國是否達(dá)到CPTPP條款要求的評估做出最終決定。而在CPTPP成員國中，日本、澳大利亞和加拿大可能對中國加入CPTPP構(gòu)成阻力。這是因?yàn)槿瞻募尤龂谂c中國關(guān)系的考量上，對政治和安全的考慮在一些情況下可能會(huì)凌駕于經(jīng)濟(jì)因素之上。以澳大利亞為例，在中國申請加入CPTPP的問題上拋開其自身原因不談，趁機(jī)提出中國必須先恢復(fù)與莫里森政府的部長級對話，并且要為中澳貿(mào)易關(guān)系爭端負(fù)責(zé)的論調(diào)。同時(shí)，加拿大作為美國的盟友，加之還是《美墨加協(xié)定》的締約國，是否會(huì)在美國的授意下進(jìn)行干擾也是未知數(shù)。除了外部的不確定性之外，為達(dá)到CPTPP的標(biāo)準(zhǔn)，中國在國有企業(yè)、電子商務(wù)以及勞動(dòng)權(quán)益保障等方面也需要進(jìn)行相應(yīng)的改革和調(diào)整。上述情況意味著中國加入CPTPP注定是困難與機(jī)遇并存。
結(jié) 論
美國及其盟友相繼推出的“印太戰(zhàn)略”顯著加劇了大國之間的地緣政治競爭。由于美國拓展對華競爭的領(lǐng)域并持續(xù)增加對華競爭強(qiáng)度，中國面臨的軍事安全威脅、集團(tuán)政治壓力和產(chǎn)業(yè)脫鉤風(fēng)險(xiǎn)都有所增加。因此，就中國應(yīng)對“印太戰(zhàn)略”的壓力來說，東南亞國家更加不可或缺，對中國的戰(zhàn)略意義至少體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是充當(dāng)中美地緣政治競爭中的安全緩沖帶；二是連接中國與全球產(chǎn)業(yè)鏈的紐帶；三是彰顯多元價(jià)值觀和平共處和包容性多邊主義的示范區(qū)。與此同時(shí)，“印太戰(zhàn)略”也加劇了東南亞國家對中美戰(zhàn)略競爭的焦慮，大多數(shù)東南亞精英認(rèn)為這是地區(qū)面臨的最大的地緣政治挑戰(zhàn)。東南亞國家在安全上對中美任何一方可能引發(fā)對抗的舉動(dòng)時(shí)刻保持警惕，經(jīng)濟(jì)上不得不應(yīng)對大國的制度競爭和美國向孤立主義的倒退，并在對華關(guān)系中期待中國對東南亞經(jīng)濟(jì)關(guān)系穩(wěn)定的同時(shí)，施加安全上的自我約束。
上述考慮直觀地反映在中國與東南亞國家對待彼此的政策上，雙方在相互再保證和地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化方面做出了一些共同努力。中國對東南亞國家安全上的再保證主要體現(xiàn)在對《東盟印太展望》的認(rèn)可，以及對推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”案文第二輪審讀和東南亞國家核關(guān)切問題上的積極態(tài)度。東南亞國家對中國的再保證內(nèi)容包括不滿美國強(qiáng)化地區(qū)安全對抗的舉動(dòng)，以及越南、菲律賓等延續(xù)大國平衡戰(zhàn)略，重視對華關(guān)系的總體穩(wěn)定等。需要指出的是，近年來東南亞國家之間的分化越來越明顯，他們對大國政策的反應(yīng)很少一致。比如菲律賓對AUKUS的態(tài)度更多地是歡迎，而不是擔(dān)憂。而且，即使達(dá)成了共識，各國的熱情程度也有所不同，比如印尼比其他國家更熱衷于推動(dòng)《東盟印太展望》的通過和被認(rèn)可。鑒于東盟的凝聚力正在遭到越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對東南亞國家的利益或行為進(jìn)行總體性概括時(shí)，往往難以排除個(gè)別時(shí)期或個(gè)別國家不符合總體判斷的情況。
2020年以來，美國“印太戰(zhàn)略”在實(shí)施過程中遇到了一些困難：一是由于新冠疫情在全球范圍內(nèi)的蔓延，美國及其盟友在疫情暴發(fā)初期自顧不暇；二是近期歐洲的緊張局勢在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)移了美國的注意力。但長期來看，由于美國認(rèn)為疫情縮小了中美實(shí)力差距，擔(dān)心自身優(yōu)勢進(jìn)一步喪失，包括“印太戰(zhàn)略”在內(nèi)的對華競爭勢必會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化。然而，拜登政府目前在“印太戰(zhàn)略”框架下與東南亞國家的合作計(jì)劃卻并沒有表現(xiàn)出足夠的吸引力、切實(shí)的可行性以及充足的資金支持。對華競爭將是美國持續(xù)塑造其東南亞政策的首要?jiǎng)恿?，因此其更多地將東南亞國家視為中美競爭的目標(biāo)對象，而不是平等的、全方位的戰(zhàn)略伙伴。這意味著未來中國與東南亞國家的關(guān)系必將是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。
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