數(shù)字人民幣跨境應(yīng)用的合規(guī)監(jiān)管制度構(gòu)建

袁 曾，湯 彬

(上海大學(xué) 法學(xué)院，上海 200444)

引言

當(dāng)前國(guó)際變局對(duì)金融秩序的沖擊與破壞，使得全球金融體系長(zhǎng)期積累的系統(tǒng)性與結(jié)構(gòu)性缺陷充分暴露。既有的主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式無(wú)法全面有效地保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行，也無(wú)法應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)溢出造成的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。若關(guān)鍵性金融機(jī)構(gòu)面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)超出其承受的上限時(shí)，其引發(fā)的連鎖性金融風(fēng)險(xiǎn)將被傳導(dǎo)放大至整個(gè)金融市場(chǎng)。后疫情時(shí)代，各主要經(jīng)濟(jì)體均試圖發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字支付體系，以保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。在數(shù)字貨幣替代傳統(tǒng)貨幣的大趨勢(shì)下，各國(guó)均面臨著獨(dú)立自主發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)與應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的未知挑戰(zhàn)。我國(guó)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)，具備法定數(shù)字貨幣的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與先發(fā)場(chǎng)景優(yōu)勢(shì)，而增強(qiáng)對(duì)債務(wù)規(guī)模的監(jiān)控以及對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力，是數(shù)字人民幣監(jiān)管的主要目標(biāo)，其先決條件是構(gòu)建相應(yīng)的合規(guī)監(jiān)管制度。對(duì)于數(shù)字人民幣的法律地位與重要作用，石建勛、劉宇提出數(shù)字人民幣以國(guó)家信用為基礎(chǔ),將對(duì)國(guó)內(nèi)金融體系與信用機(jī)制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,有助于加速推進(jìn)人民幣國(guó)際化。對(duì)于數(shù)字人民幣運(yùn)營(yíng)政策對(duì)國(guó)際應(yīng)用的影響，張姝哲、韓興國(guó)提出以協(xié)同理念創(chuàng)建中國(guó)人民銀行(以下簡(jiǎn)稱央行)與商業(yè)銀行對(duì)話機(jī)制,結(jié)合金融科技監(jiān)管創(chuàng)新規(guī)范商業(yè)銀行行為。針對(duì)數(shù)字人民幣跨境應(yīng)用的監(jiān)管，陳華等提出推進(jìn)央行監(jiān)管體系能力建設(shè),建議構(gòu)建數(shù)字人民幣共同體以保障數(shù)字人民幣穩(wěn)定發(fā)展。基于理論發(fā)展動(dòng)向與數(shù)字人民幣發(fā)展實(shí)踐，筆者提出，數(shù)字人民幣承載的法定地位和要素職能關(guān)系著國(guó)家總體安全和未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要設(shè)定有效的立體監(jiān)管體系，確保其發(fā)展始終運(yùn)行在合規(guī)框架下。

在金融監(jiān)管領(lǐng)域，合規(guī)的基本要求是金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合法律、規(guī)則確定的義務(wù)。合規(guī)目標(biāo)的達(dá)成，需要通過(guò)施行審慎的合規(guī)監(jiān)管政策，使金融活動(dòng)在可控視域內(nèi)運(yùn)行，并以審慎的措施加以推動(dòng)和落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮數(shù)字人民幣防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)能力，以增強(qiáng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性。在參與國(guó)際貨幣體系重構(gòu)的大背景下，堅(jiān)持以央行為中心的監(jiān)管地位和金融數(shù)據(jù)主權(quán)在我的原則，構(gòu)建完整的宏觀監(jiān)管體系。在保證金融數(shù)據(jù)隱私安全的總體前提下，參與人民幣的跨境合作，使數(shù)字人民幣始終在合規(guī)監(jiān)管體系下有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、數(shù)字人民幣合規(guī)監(jiān)管的基礎(chǔ)動(dòng)因

(一)目標(biāo)動(dòng)因：重塑國(guó)際貨幣規(guī)則體系

貨幣是現(xiàn)代金融活動(dòng)的運(yùn)行基礎(chǔ)之一，主要經(jīng)濟(jì)體的國(guó)際貨幣權(quán)力與其國(guó)際金融話語(yǔ)權(quán)深度鏈接。穩(wěn)定的國(guó)際貨幣體系對(duì)貨幣匯率價(jià)格和促進(jìn)資本流動(dòng)產(chǎn)生積極影響，各經(jīng)濟(jì)主體可以根據(jù)貨物貿(mào)易和資本流動(dòng)的變化及時(shí)作出調(diào)整，以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)沖擊和結(jié)構(gòu)性變化。目前以環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(huì)(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，SWIFT)為代表的國(guó)際貨幣結(jié)算體系，長(zhǎng)期被美國(guó)等西方國(guó)家把控。美國(guó)利用其在國(guó)際貨幣體系中的主導(dǎo)地位推行金融霸權(quán)，強(qiáng)制性地將其經(jīng)濟(jì)規(guī)則與法律管轄推行至適用美元的國(guó)家與地區(qū)，在轉(zhuǎn)嫁其自身金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)獲得鑄幣權(quán)收益。支付體系已成為大國(guó)博弈的焦點(diǎn)，自2022年2月俄烏危機(jī)以來(lái)，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家在金融領(lǐng)域?qū)Χ砹_斯實(shí)施了種類繁多的制裁措施，其中效果最為明顯的就是將俄羅斯排除于SWIFT體系之外，切斷其美元支付通道，對(duì)俄羅斯經(jīng)濟(jì)命脈造成了嚴(yán)重影響。各國(guó)為保證本國(guó)貨幣主權(quán)并增強(qiáng)本國(guó)貨幣國(guó)際影響力，在貨幣結(jié)算“去美元化”方面作出了諸多努力，包括增加多元貨幣儲(chǔ)備、重構(gòu)非美元支付結(jié)算模式、推進(jìn)本國(guó)法定數(shù)字貨幣使用等，目前已有超過(guò)50個(gè)國(guó)家的央行公布了其數(shù)字貨幣研發(fā)成果或推廣計(jì)劃。多樣化的數(shù)字貨幣衍生出了多樣化的貨幣支付體系，不可避免地對(duì)當(dāng)前國(guó)際貨幣結(jié)算體系產(chǎn)生了沖擊，并將逐步滲透乃至改變當(dāng)前的單極金融體系。

對(duì)新貨幣體系重構(gòu)優(yōu)勢(shì)的爭(zhēng)奪，體現(xiàn)了規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)力的較量。為有效擴(kuò)展人民幣國(guó)際化應(yīng)用，2012年4月我國(guó)央行正式推出“人民幣跨境支付系統(tǒng)”(Cross-border Interbank Payment System，CIPS)，用于支持以人民幣為結(jié)算貨幣單位的跨境支付清算業(yè)務(wù)，并在2015年成立了跨境銀行間支付清算有限責(zé)任公司，制定了《人民幣跨境支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)規(guī)則》等配套規(guī)則，但就實(shí)踐而言，該清算系統(tǒng)依然需要依托現(xiàn)有的體系架構(gòu)，無(wú)法對(duì)國(guó)際貨幣市場(chǎng)產(chǎn)生重構(gòu)性影響。而數(shù)字人民幣可有效解決傳統(tǒng)SWIFT體系下跨境貨幣結(jié)算成本過(guò)高的問(wèn)題，同時(shí)避免傳統(tǒng)數(shù)字貨幣去中心化的技術(shù)特征引致的監(jiān)管難題，為各國(guó)尋求脫離美元控制、參與建設(shè)新的國(guó)際貨幣體系提供了創(chuàng)新路徑。數(shù)字人民幣作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新基建，極可能重構(gòu)未來(lái)國(guó)際貨幣體系，并影響國(guó)際貨幣與清算支付格局。在各國(guó)爭(zhēng)相布局?jǐn)?shù)字貨幣特別是法定數(shù)字貨幣的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，就數(shù)字人民幣跨境流通和支付結(jié)算等方面，制定相對(duì)統(tǒng)一與可操作的監(jiān)管規(guī)則，擴(kuò)展數(shù)字人民幣國(guó)際適用的規(guī)則基礎(chǔ)，確定數(shù)字人民幣競(jìng)爭(zhēng)的制度優(yōu)勢(shì)，具備強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)動(dòng)因。

(二)結(jié)構(gòu)動(dòng)因：增強(qiáng)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的能力

與美國(guó)等全球其他主要經(jīng)濟(jì)體實(shí)施的浮動(dòng)匯率機(jī)制不同，我國(guó)匯率管理制度是以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)、雙向浮動(dòng)的彈性匯率機(jī)制，能較好地應(yīng)對(duì)重大結(jié)構(gòu)性沖擊。數(shù)字人民幣體系先天具有的通道優(yōu)勢(shì)、成本優(yōu)勢(shì)等特性，將顯著增強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范能力。

一是暢通貨幣傳導(dǎo)機(jī)制。調(diào)節(jié)貨幣流動(dòng)性供給是央行化解貨幣短缺引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)機(jī)制。正常情況下，當(dāng)本國(guó)貨幣儲(chǔ)備異動(dòng)時(shí)，央行通過(guò)增加或減少流動(dòng)性、調(diào)整存款準(zhǔn)備金率等措施調(diào)整金融機(jī)構(gòu)的資金結(jié)構(gòu)，以滿足金融系統(tǒng)在特殊時(shí)點(diǎn)的流動(dòng)性需求。在數(shù)字人民幣得以廣泛使用后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可通過(guò)數(shù)字人民幣系統(tǒng)追蹤資產(chǎn)的實(shí)際流動(dòng)與運(yùn)營(yíng)情況，準(zhǔn)確把握資金的實(shí)際社會(huì)需求，有效引導(dǎo)貨幣調(diào)節(jié)精準(zhǔn)落地，減少發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)的敞口。

二是有效規(guī)避金融偽創(chuàng)新。金融產(chǎn)品的應(yīng)用與拓展，是金融監(jiān)管的重點(diǎn)。數(shù)字貨幣被視為目前最具代表性的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，但缺少法幣地位的私有數(shù)字貨幣，本質(zhì)上是沒(méi)有以實(shí)際價(jià)值為支撐的數(shù)字技術(shù)代碼。近年來(lái)，以“區(qū)塊鏈”和“數(shù)字貨幣”為幌子的代幣融資、傳銷等違法活動(dòng)層出不窮，已嚴(yán)重影響到我國(guó)金融市場(chǎng)的安全與穩(wěn)定。此外，囿于技術(shù)能力與監(jiān)管能力，我國(guó)民間借貸市場(chǎng)名目繁多的投融資產(chǎn)品，無(wú)法完全納入金融實(shí)時(shí)監(jiān)管范疇，增加了影子金融體系的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。隨著數(shù)字人民幣應(yīng)用范圍的擴(kuò)大，將有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)金融違法犯罪的全時(shí)全域監(jiān)管，通過(guò)數(shù)字技術(shù)手段將民間借貸體系完整納入金融監(jiān)管體系，減少偽金融創(chuàng)新灰產(chǎn)化，降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的生成基礎(chǔ)。

三是減少金融體系內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)?！胺糯笮?yīng)”是金融體系內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為最終風(fēng)險(xiǎn)事件的重要成因之一。若貨幣政策無(wú)法得到充分合理的協(xié)調(diào)，會(huì)造成金融風(fēng)險(xiǎn)的聚集。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，在很大程度上是由金融系統(tǒng)內(nèi)的負(fù)面因素相互傳導(dǎo)最終導(dǎo)致的整體性危機(jī)。制定完整的貨幣監(jiān)管機(jī)制是化解金融體系內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)，但基于不同立場(chǎng)、不同維度的金融調(diào)控政策在具體落實(shí)上，極有可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)。為維護(hù)金融穩(wěn)定以及預(yù)防、減輕金融危機(jī)的影響，各國(guó)政府與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)均通過(guò)相應(yīng)立法政策進(jìn)行調(diào)整，以應(yīng)對(duì)和化解內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)威脅。相較于分業(yè)經(jīng)營(yíng)格局下傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)可控，以數(shù)字人民幣為代表的金融新業(yè)態(tài)涵蓋了支付結(jié)算、信托資管、基礎(chǔ)建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域，在很大程度上拓展了金融風(fēng)險(xiǎn)的涵攝范圍，需要采取更加有效的應(yīng)對(duì)措施。基于實(shí)際變化，對(duì)貨幣體系自身進(jìn)行監(jiān)管，將有利于對(duì)金融體系內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行前端研判與基礎(chǔ)控制。

(三)技術(shù)動(dòng)因：增強(qiáng)數(shù)字人民幣使用的安全性和可靠性

數(shù)字經(jīng)濟(jì)及其衍生的數(shù)字貨幣根植于全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局，并在演進(jìn)過(guò)程中產(chǎn)生了跨境支付新模式等創(chuàng)新成果。經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展使得中國(guó)與世界各國(guó)的聯(lián)系日趨緊密，數(shù)字人民幣跨境應(yīng)用作為人民幣國(guó)際化的重要突破口，已在機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新上取得了較大成果，但數(shù)字人民幣尚未大規(guī)模融入全球金融流通體系，對(duì)數(shù)據(jù)隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)與數(shù)字人民幣體系可靠程度的擔(dān)憂，需要以更高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管予以回應(yīng)。增強(qiáng)數(shù)字人民幣使用的安全性和可靠性，保障數(shù)字人民幣體系始終在有效安全的發(fā)展環(huán)境中運(yùn)行，就必須完善更高水平的合規(guī)監(jiān)管制度。

數(shù)字人民幣監(jiān)管的合規(guī)必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是合規(guī)是實(shí)現(xiàn)數(shù)字人民幣有效監(jiān)管的重要前提。數(shù)字人民幣承載了新技術(shù)的系統(tǒng)性應(yīng)用，對(duì)其合規(guī)監(jiān)管可以有效減少發(fā)行管理過(guò)程中的不確定性，促使數(shù)字人民幣運(yùn)行與發(fā)展始終和我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的宏觀目標(biāo)保持統(tǒng)一。系統(tǒng)性的合規(guī)監(jiān)管可以提高央行和各商業(yè)銀行對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一認(rèn)知，有效提升金融機(jī)構(gòu)數(shù)字金融安全意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)感知能力。二是合規(guī)監(jiān)管是有效加強(qiáng)監(jiān)管過(guò)程中對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。區(qū)別于采用“分布式記賬技術(shù)”(Distributed Ledger Technology，DLT)的非法定數(shù)字貨幣，數(shù)字人民幣用戶的往來(lái)信息和交易數(shù)據(jù)由央行直接掌控，數(shù)字人民幣的支付結(jié)算數(shù)據(jù)將完全在央行另行搭建的通道內(nèi)實(shí)現(xiàn)傳輸，并匯集至中心數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)字人民幣使用者的金融信息隱私保護(hù)力度的強(qiáng)弱，決定了其是否可以被使用者特別是域外使用者予以充分信賴認(rèn)可。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)字人民幣監(jiān)測(cè)技術(shù)的應(yīng)用，需要充分評(píng)估域內(nèi)外相關(guān)法律法規(guī)的明確要求與主權(quán)利益。三是合規(guī)監(jiān)管將有效提升數(shù)字人民幣的國(guó)際信譽(yù)度。完善的合規(guī)監(jiān)管體系和有效的風(fēng)險(xiǎn)防控措施可以盡最大可能保證數(shù)字人民幣始終處于低風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定運(yùn)行狀態(tài)。美元作為全球貨幣的信用基礎(chǔ)近年來(lái)不斷受到?jīng)_擊，投資者普遍對(duì)美元前景缺乏信心，并不斷嘗試尋找替代貨幣。隨著人民幣國(guó)際化指數(shù)的提升，通過(guò)對(duì)數(shù)字人民幣的合規(guī)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)控制，增強(qiáng)數(shù)字人民幣體系的可控性與安全性，將助力數(shù)字人民幣建立更加穩(wěn)定、持續(xù)的信用基礎(chǔ)與信心預(yù)期。

二、法定數(shù)字貨幣域外監(jiān)管的法律局限

當(dāng)前，世界各主要經(jīng)濟(jì)體均針對(duì)法定數(shù)字貨幣進(jìn)行了系列研發(fā)與試點(diǎn)應(yīng)用，部分國(guó)家與地區(qū)的中央銀行已正式發(fā)行法定數(shù)字貨幣并將其應(yīng)用于支付清算領(lǐng)域。巴哈馬中央銀行于2020年10月推出了巴哈馬元的數(shù)字貨幣——沙元(Sand Dollar)，并明確為該國(guó)法幣。東加勒比中央銀行作為東加勒比地區(qū)8個(gè)島國(guó)的貨幣管理機(jī)構(gòu)，于2021年12月推出了區(qū)域性中央銀行數(shù)字貨幣，并明確其為法幣的數(shù)字化形式，加勒比地區(qū)成為世界上第一個(gè)使用中央銀行數(shù)字貨幣的聯(lián)盟。盡管世界各主要經(jīng)濟(jì)體均推出了數(shù)字貨幣，但是域外對(duì)法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管存在以下局限性。

(一)法定數(shù)字貨幣監(jiān)管職責(zé)分立

在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)體系中，以美國(guó)、歐盟為代表的央行系統(tǒng)是負(fù)責(zé)貨幣政策制定與執(zhí)行的非市場(chǎng)化部門，并不額外承擔(dān)防范金融風(fēng)險(xiǎn)和化解金融危機(jī)的法定職責(zé)，“制定、執(zhí)行貨幣政策”與“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)”的職責(zé)分屬不同部門。根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》()，美國(guó)成立聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)(Federal Reserve System, FRS)作為中央銀行，負(fù)責(zé)管理和制定國(guó)家的信貸和貨幣政策，承擔(dān)調(diào)節(jié)市場(chǎng)貨幣供求量的職責(zé)，而有關(guān)防范和保護(hù)金融體系安全性和完整性的法定職責(zé)則歸屬于美國(guó)財(cái)政部和美國(guó)聯(lián)邦金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)(Financial Stability Oversight Council, FSOC)。美國(guó)政府在次貸危機(jī)后，修訂了《多德—弗蘭克法案》(-)，授權(quán)FSOC對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)影響金融秩序的公司采取行政干預(yù)措施以防范過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)。在歐元體系框架下，歐洲中央銀行(European Central Bank，ECB)是歐元體系和歐洲央行體系的核心，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行歐元區(qū)的貨幣和信貸政策，而歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)(European Systemic Risk Board，ESRB)則是歐盟內(nèi)部針對(duì)金融體系進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)督的獨(dú)設(shè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)歐盟《關(guān)于對(duì)金融體系進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)督和建立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)條例》的規(guī)定，ESRB負(fù)責(zé)對(duì)歐盟金融體系進(jìn)行“宏觀審慎監(jiān)管”(Macroprudential Supervision)以及“預(yù)防和緩解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”(Prevent and Mitigate Systemic Financial Stability Risk)，ESRB根據(jù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果可以對(duì)有關(guān)成員國(guó)發(fā)出警告和提出應(yīng)對(duì)建議。職責(zé)的分立導(dǎo)致貨幣政策的執(zhí)行與監(jiān)管分屬不同部門履行，若針對(duì)法定數(shù)字貨幣采取相同模式，則無(wú)法有效防范相應(yīng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

一是從機(jī)構(gòu)設(shè)立形式上分析，分別建立專門的貨幣政策機(jī)構(gòu)和金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致央行容易出臺(tái)未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的貨幣政策，而依賴資金輸血型救援的傳統(tǒng)處理經(jīng)驗(yàn)，直接實(shí)施過(guò)度冒險(xiǎn)的刺激性經(jīng)濟(jì)政策可能在此后產(chǎn)生系列性的嚴(yán)重危機(jī)。在對(duì)英國(guó)“北巖銀行案”(Case of Northern Rock)進(jìn)行審視時(shí)，仍然可以發(fā)現(xiàn)這一制度的重大缺陷和深刻教訓(xùn)。傳統(tǒng)貨幣監(jiān)管體系無(wú)法滿足貨幣流動(dòng)日益頻繁的現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需求，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對(duì)擠兌等風(fēng)險(xiǎn)予以新技術(shù)條件下的充分考慮。法定數(shù)字貨幣為使用主體提供了更加便利的資金流通方式，而缺乏統(tǒng)一的貨幣政策和金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將可能放大存量貨幣轉(zhuǎn)化的不穩(wěn)定性，反向提升應(yīng)激場(chǎng)景下市場(chǎng)資金大規(guī)模異動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

二是監(jiān)管職責(zé)分立無(wú)法實(shí)現(xiàn)理想的監(jiān)管權(quán)責(zé)獨(dú)立。在法定數(shù)字貨幣投入使用后，將會(huì)極大地加快貨幣政策的傳導(dǎo)速率，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)制定貨幣政策的地位增強(qiáng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)地位下降。當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)仍屬于獨(dú)立的職權(quán)部門時(shí)，其受到被監(jiān)管單位，即各金融機(jī)構(gòu)的“監(jiān)管捕獲”(Reg Capture)風(fēng)險(xiǎn)將大大增加，金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)構(gòu)受到外部相關(guān)利益機(jī)構(gòu)干擾的可能性將加大。

三是從監(jiān)管穩(wěn)定性角度分析，不同目標(biāo)導(dǎo)向的部門對(duì)待金融風(fēng)險(xiǎn)防范的態(tài)度決定了金融風(fēng)控的現(xiàn)實(shí)效果。金融風(fēng)險(xiǎn)防范部門無(wú)法獨(dú)立于政府決策而實(shí)施相應(yīng)監(jiān)管政策，導(dǎo)致對(duì)貨幣體系監(jiān)督的有效性大打折扣。根據(jù)《多德—弗蘭克法案》的授權(quán)，F(xiàn)SOC可以將非銀行金融公司指定為具有重要性的金融機(jī)構(gòu)(Systemically Important Financial Institution，SIFI)，F(xiàn)SOC依據(jù)《SIFI操作指引》列出受監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的具體名單，但美國(guó)政府在不同時(shí)期對(duì)劃定SIFI的標(biāo)準(zhǔn)不一致性，導(dǎo)致FSOC無(wú)法充分發(fā)揮其對(duì)金融體系的監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管作用。在法定數(shù)字貨幣時(shí)代，商業(yè)銀行與其他金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)行相關(guān)新型貨幣產(chǎn)品，依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)將其作為監(jiān)管對(duì)象，由何種機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管職能，是必須予以考慮的重要課題。

四是創(chuàng)建獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)已是域外實(shí)踐范式，但如何保持此類機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、穩(wěn)定性和監(jiān)管有效性仍然是需要解決的問(wèn)題。中央銀行相對(duì)獨(dú)立的理念和地位已被各國(guó)普遍接受，賦予中央銀行對(duì)金融部門的監(jiān)管職責(zé)，從監(jiān)管穩(wěn)定性和集約性角度來(lái)看具有明顯優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)采取有效措施保障中央銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管職能，將金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率控制在最低程度。

(二)現(xiàn)有監(jiān)管立法進(jìn)程相對(duì)滯后

基于對(duì)法定數(shù)字貨幣與貨幣現(xiàn)鈔具有同等法律地位的認(rèn)知，各主要經(jīng)濟(jì)體均開(kāi)展了針對(duì)法定數(shù)字貨幣的應(yīng)用研究，但有關(guān)法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管立法進(jìn)程相對(duì)遲滯。目前各國(guó)對(duì)于法定數(shù)字貨幣的法律地位尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同國(guó)家的監(jiān)管定位不明確。以美國(guó)和歐盟為代表的主權(quán)國(guó)家和地區(qū)認(rèn)可了法定數(shù)字貨幣的主權(quán)貨幣屬性。例如，美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為法定數(shù)字貨幣可以與美元現(xiàn)鈔一樣成為供公眾使用的中央銀行貨幣，并且基于美聯(lián)儲(chǔ)的信用背書(shū)，其不存在信用或流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，但更多國(guó)家的立法實(shí)踐仍集中于去中心化的數(shù)字貨幣法律規(guī)制，對(duì)于是否需要發(fā)行以及法定數(shù)字貨幣居于何種法律地位，仍然處于研究探討階段。例如，英國(guó)財(cái)政部和英格蘭銀行對(duì)數(shù)字英鎊的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，仍處于評(píng)估和討論階段。澳大利亞在其《反洗錢和反恐融資規(guī)則》(--)中，認(rèn)定了數(shù)字貨幣參與日常商品和服務(wù)支付活動(dòng)的流通屬性，但對(duì)法定數(shù)字貨幣未作單獨(dú)區(qū)分。各國(guó)對(duì)法定數(shù)字貨幣的法律地位缺乏一致性規(guī)制，不利于促進(jìn)法定數(shù)字貨幣參與國(guó)際貿(mào)易支付和結(jié)算，導(dǎo)致不同國(guó)家對(duì)數(shù)字貨幣特別是法定數(shù)字貨幣跨境應(yīng)用的監(jiān)管極其困難。

此外，傳統(tǒng)貨幣監(jiān)管規(guī)則對(duì)法定數(shù)字貨幣的適應(yīng)性不足，傳統(tǒng)的命令式監(jiān)管手段無(wú)法及時(shí)回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及法定數(shù)字貨幣在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中產(chǎn)生的監(jiān)管訴求。美國(guó)州級(jí)銀行監(jiān)管者會(huì)議在2021年8月修訂了《貨幣傳輸現(xiàn)代化法案》()，對(duì)以虛擬貨幣為代表的數(shù)字貨幣的使用與傳輸制定了監(jiān)管規(guī)則；日本于2021年5月修訂的《支付服務(wù)法》()將數(shù)字貨幣作為數(shù)字資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，針對(duì)購(gòu)買、出售或交換數(shù)字貨幣的業(yè)務(wù)作了規(guī)定。綜合分析，各國(guó)目前對(duì)數(shù)字貨幣的監(jiān)管規(guī)范仍然主要集中于數(shù)字貨幣(而非法定數(shù)字貨幣)在交易過(guò)程(例如發(fā)行、流通)中的支付規(guī)則，并未聚焦法定數(shù)字貨幣的法律定位及應(yīng)當(dāng)如何結(jié)合其現(xiàn)實(shí)特性實(shí)現(xiàn)合規(guī)監(jiān)管，因此并不利于中央銀行等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判與控制。

數(shù)字人民幣的廣泛應(yīng)用將進(jìn)一步擴(kuò)展國(guó)際貿(mào)易和資本跨境流動(dòng)空間，但數(shù)字人民幣的匿名化特點(diǎn)易使其成為跨境非法交易的工具?，F(xiàn)有的金融監(jiān)管規(guī)則在跨境數(shù)字資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的場(chǎng)景下難以直接適用，無(wú)法應(yīng)對(duì)數(shù)字人民幣的跨境流通爭(zhēng)議糾紛。數(shù)字人民幣涉及在不同國(guó)家和地區(qū)的主體間進(jìn)行跨境場(chǎng)景交易和應(yīng)用，新的跨境資本流通渠道使得民眾在監(jiān)管疲軟的情形下更易實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，可能對(duì)我國(guó)貨幣政策和金融秩序產(chǎn)生未知沖擊。數(shù)字經(jīng)濟(jì)及其衍生的創(chuàng)新金融模式已然改變了未來(lái)金融生態(tài)，并將深刻影響未來(lái)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，及時(shí)調(diào)整完善法定數(shù)字貨幣監(jiān)管體系法律規(guī)制的意義重大。

(三)廣泛使用法定數(shù)字貨幣缺乏國(guó)際法支撐

實(shí)現(xiàn)法定數(shù)字貨幣國(guó)際化使用的前提是具備良好的貨幣使用環(huán)境，而實(shí)現(xiàn)法定數(shù)字貨幣的合規(guī)監(jiān)管是良好使用環(huán)境的重要支撐。特別是就人民幣而言，在當(dāng)前全球貨幣支付體系中并不具有使用占比上的明顯優(yōu)勢(shì)，為數(shù)字人民幣體系確立完善的監(jiān)管規(guī)制基礎(chǔ)，是加速實(shí)現(xiàn)數(shù)字人民幣域外使用的前提之一。就目前數(shù)字人民幣國(guó)際化需求的監(jiān)管規(guī)制而言，至少面臨以下幾個(gè)方面的法律支撐缺陷：

一是數(shù)字人民幣跨境應(yīng)用的法律基礎(chǔ)薄弱。由于央行居于數(shù)字人民幣發(fā)行流通與監(jiān)管的中心地位，央行理論上具備了數(shù)據(jù)中心地位，但目前歐盟等主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)具備壟斷地位的數(shù)據(jù)平臺(tái)持嚴(yán)格的限制態(tài)度，例如其《數(shù)字服務(wù)法》等對(duì)超大平臺(tái)數(shù)字治理確定了新的技術(shù)框架標(biāo)準(zhǔn)，央行在發(fā)行數(shù)字人民幣后，是否會(huì)被歐盟加以特殊地位對(duì)待目前尚不明確。再如目前處于國(guó)際支付結(jié)算體系頂層的SWIFT體系，基于布雷頓森林體系瓦解后數(shù)十年的強(qiáng)勢(shì)發(fā)展，已形成了完善的相關(guān)國(guó)際支付標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)，數(shù)字人民幣投入域外使用后，對(duì)其的監(jiān)管機(jī)制與范圍必然會(huì)與現(xiàn)行體系產(chǎn)生沖突，若他國(guó)無(wú)法接受數(shù)字人民幣體系及其相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則，則數(shù)字人民幣的國(guó)際化之路將更為艱難。

二是數(shù)字人民幣的使用缺乏國(guó)際合作協(xié)議。就人民幣的國(guó)際使用環(huán)境而言，目前人民幣還存在使用范圍不廣的客觀實(shí)際，例如緬甸、越南等東盟國(guó)家雖然允許與中國(guó)接壤地區(qū)使用人民幣進(jìn)行結(jié)算，但不允許相應(yīng)主體開(kāi)設(shè)人民幣賬戶辦理借貸等業(yè)務(wù)。數(shù)字人民幣作為現(xiàn)代化的創(chuàng)新型貨幣結(jié)算體系，推進(jìn)其國(guó)際化需要爭(zhēng)取更為廣泛的國(guó)際基礎(chǔ)，但目前尚無(wú)有效的合作協(xié)議作為參考，與此對(duì)比，數(shù)字人民幣面臨的國(guó)際環(huán)境并不樂(lè)觀。2022年5月，東盟十國(guó)首腦赴美參加美國(guó)東盟峰會(huì)，商議由東盟各國(guó)承接美國(guó)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈，而產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移必然牽涉相應(yīng)貨幣的使用與支付占比。在百年未有之大變局的背景下，推廣數(shù)字人民幣的使用與監(jiān)管需要簽訂更為全面、有效、互利的國(guó)際合作協(xié)議，以先行實(shí)現(xiàn)部分區(qū)域內(nèi)的貨幣主導(dǎo)地位。

三是支持?jǐn)?shù)字人民幣流通深度的監(jiān)管規(guī)則缺失。數(shù)字人民幣以區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)為基礎(chǔ)，可以獲知境外用戶的賬戶信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，當(dāng)數(shù)字人民幣形成規(guī)模應(yīng)用后，監(jiān)管者可以掌握用戶群的相應(yīng)價(jià)值信息，因此他國(guó)對(duì)于央行具有的數(shù)字人民幣監(jiān)管能力理論上存在可能的預(yù)設(shè)立場(chǎng)。在此技術(shù)背景下，對(duì)數(shù)字人民幣發(fā)行流通的底層監(jiān)管規(guī)則的制定要更為慎重，在部分領(lǐng)域與范圍內(nèi)，可以考慮堅(jiān)持主權(quán)在我的前提下，部分讓渡非關(guān)鍵性數(shù)據(jù)和技術(shù)于參與國(guó)，爭(zhēng)取數(shù)字人民幣更大范圍內(nèi)的應(yīng)用。

三、數(shù)字人民幣合規(guī)監(jiān)管的機(jī)制調(diào)整

基于數(shù)字人民幣合規(guī)監(jiān)管的基礎(chǔ)動(dòng)因，結(jié)合域外現(xiàn)有監(jiān)管模式與人民幣國(guó)際化應(yīng)用的客觀不足，有必要從監(jiān)管體制調(diào)整出發(fā)，確定相應(yīng)法律標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合國(guó)際法權(quán)利義務(wù)建立完整高效的數(shù)字人民幣合規(guī)監(jiān)管體系。首先，以合規(guī)為導(dǎo)向，根據(jù)監(jiān)管職責(zé)分立引致的弊端，針對(duì)數(shù)字人民幣體系建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系，明確監(jiān)管部門在數(shù)字人民幣發(fā)行流通過(guò)程中的具體監(jiān)管職責(zé)與權(quán)力邊界。其次，以安全為導(dǎo)向，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，充分發(fā)揮我國(guó)在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，確保金融數(shù)據(jù)主權(quán)在我的前提下，充分保障與尊重域內(nèi)外主體的隱私權(quán)利，增強(qiáng)數(shù)字人民幣監(jiān)管機(jī)制的靈活性與適應(yīng)性，對(duì)數(shù)字人民幣金融安全進(jìn)行有效恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)控。最后，需要根據(jù)當(dāng)代國(guó)際貨幣體系與國(guó)際貿(mào)易體系的實(shí)際，提高數(shù)字人民幣國(guó)際化應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)制定能力，積極通過(guò)多種形式的國(guó)際合作，最大范圍地爭(zhēng)取數(shù)字人民幣在域外的推廣使用。

(一)構(gòu)建以央行為中心的監(jiān)管體系

已公布的《中國(guó)人民銀行法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)稿》)，擬將數(shù)字人民幣確定為人民幣的數(shù)字化形式。針對(duì)數(shù)字人民幣的法律特征與技術(shù)特點(diǎn)，需要進(jìn)一步明確如何最優(yōu)化利用現(xiàn)有監(jiān)管基礎(chǔ)，科學(xué)設(shè)立更為適宜的監(jiān)管框架。作為防控化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重要制度安排，我國(guó)對(duì)中央和地方層面的金融監(jiān)管體制改革進(jìn)行了不斷探索和完善，初步形成了以中央為主、央地雙層監(jiān)管的金融監(jiān)管架構(gòu)。如《意見(jiàn)稿》第二章第一節(jié)論述，監(jiān)管職責(zé)分立導(dǎo)致政策的不穩(wěn)定性與信息的不對(duì)稱性，將直接阻礙貨幣監(jiān)管職能的充分發(fā)揮。從監(jiān)管成本角度考慮，將“制定、執(zhí)行貨幣政策”與“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)”職責(zé)予以整合，賦予央行更集中的金融管理職權(quán)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)的集中配置，可以減少跨部門的溝通和響應(yīng)成本。央行作為數(shù)字人民幣的發(fā)行者，通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)的綜合運(yùn)用，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)貨幣流動(dòng)全域?qū)崟r(shí)監(jiān)控，提前發(fā)現(xiàn)并研判金融風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用貨幣政策手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)予以及時(shí)修正。在數(shù)字人民幣深度參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大趨勢(shì)下，需要調(diào)整當(dāng)前貨幣監(jiān)管體系分權(quán)的現(xiàn)狀，通過(guò)相應(yīng)法律修訂，實(shí)現(xiàn)以央行為監(jiān)管中心的體系構(gòu)建，充分發(fā)揮央行在數(shù)字人民幣體系下的監(jiān)管主體作用。

貨幣體系與監(jiān)管間存在的密切關(guān)系，是賦予央行以監(jiān)管中心地位的重要依據(jù)。央行通過(guò)投放貨幣，把控了將貨幣政策傳遞給經(jīng)濟(jì)主體的最直接通道，特別是數(shù)字人民幣的運(yùn)用，將極大地拓展金融活動(dòng)的監(jiān)管范圍。央行利用數(shù)字人民幣體系，可以根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的不同，實(shí)現(xiàn)微觀監(jiān)管經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、宏觀監(jiān)管金融體系的目標(biāo)。從微觀監(jiān)管角度審視，數(shù)字人民幣的高度流動(dòng)性和匯算便利性將重塑金融體系，央行居于信用系統(tǒng)管理的中心地位，通過(guò)政策調(diào)控調(diào)整市場(chǎng)具體投融資方向和模式。從宏觀監(jiān)管角度審視，在發(fā)生或潛在發(fā)生金融危機(jī)或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)因素時(shí)，央行可以擁有干預(yù)市場(chǎng)的權(quán)力與能力。21世紀(jì)初次貸危機(jī)后，以《巴塞爾協(xié)議》為代表的國(guó)際跨境銀行監(jiān)管協(xié)議和以“金融穩(wěn)定委員會(huì)”(Financial Stability Board，F(xiàn)SB)為代表的國(guó)際組織要求推動(dòng)金融業(yè)的開(kāi)放性和透明度，提出了加強(qiáng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的宏觀審慎控制。我國(guó)央行作為數(shù)字人民幣的發(fā)行和監(jiān)督機(jī)關(guān)，除了制定和執(zhí)行貨幣政策、完善貨幣政策調(diào)控體系外，負(fù)有牽頭建立宏觀審慎管理框架、履行宏觀審慎管理的職責(zé)。在數(shù)字人民幣深度參與跨境經(jīng)濟(jì)的大背景下，數(shù)字人民幣幣值與其基本面的穩(wěn)定需要央行進(jìn)行責(zé)任兜底，通過(guò)貨幣投放與介入接管等方式提供必要的金融支持。央行天然地將維持貨幣政策的穩(wěn)健性作為執(zhí)行貨幣政策的先決預(yù)期，加之央行的“最后貸款人”角色，促使其作為貨幣的集中監(jiān)管者，以更為及時(shí)的貨幣動(dòng)態(tài)準(zhǔn)確研判各金融機(jī)構(gòu)的貨幣政策執(zhí)行情況并掌握真實(shí)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。

(二)確立總體安全優(yōu)先與隱私保護(hù)結(jié)合的制度設(shè)置

金融安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分，金融制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度。習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)提出，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路，這為我國(guó)金融安全制度建設(shè)提供了原則指導(dǎo)。隨著數(shù)字人民幣參與國(guó)際貨幣體系和金融交易市場(chǎng)的程度逐漸加深，我們需要充分考慮數(shù)字人民幣的各類使用場(chǎng)景和各種風(fēng)險(xiǎn)隱患，避免數(shù)字人民幣脫離于監(jiān)管體系之外，影響國(guó)家金融安全穩(wěn)定。

總體安全優(yōu)先原則下的數(shù)字人民幣合規(guī)監(jiān)管制度構(gòu)建集中于金融數(shù)據(jù)主權(quán)需要由我國(guó)自行掌握。在金融信息化時(shí)代背景下，金融數(shù)據(jù)主權(quán)已成為國(guó)家主權(quán)的重要組成部分。金融數(shù)據(jù)主權(quán)是指國(guó)家對(duì)以數(shù)字形式存儲(chǔ)的金融數(shù)據(jù)在本國(guó)法律輻射范圍內(nèi)的管轄權(quán)，體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)本國(guó)金融數(shù)據(jù)進(jìn)行管理與利用的獨(dú)立自主性和不受他國(guó)干涉性。目前歐美主導(dǎo)的國(guó)際金融數(shù)據(jù)市場(chǎng)被高度壟斷，以美國(guó)國(guó)際數(shù)據(jù)公司(International Data Corporation, IDC)為代表的數(shù)據(jù)公司占據(jù)了全球絕大多數(shù)金融數(shù)據(jù)分析、交易的市場(chǎng)份額，特別是在現(xiàn)行SWIFT體系下的國(guó)際跨境貨幣清算體系中，美國(guó)通過(guò)全球信息交換中心布局，幾乎掌握了全球貨幣和金融流通數(shù)據(jù)總量，形成了具有高度黏性的金融數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈。依托新技術(shù)數(shù)字人民幣有望擺脫美元體系進(jìn)行跨境流通和支付清算，但鑒于數(shù)據(jù)逃逸門檻較低，且數(shù)據(jù)服務(wù)器等作為金融數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施易遭受攻擊與破解，需要防范數(shù)字人民幣相關(guān)數(shù)據(jù)脫離控制甚至數(shù)據(jù)體系受到國(guó)家級(jí)入侵，從而對(duì)金融監(jiān)管與應(yīng)對(duì)造成巨大風(fēng)險(xiǎn)。此外，掌握數(shù)據(jù)金融主權(quán)對(duì)數(shù)字人民幣提升國(guó)際貨幣規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)至關(guān)重要，掌握金融數(shù)據(jù)主權(quán)也意味著我國(guó)有能力深度參與構(gòu)建穩(wěn)定、持續(xù)和公平的國(guó)際金融體系。

另外，數(shù)字人民幣通過(guò)受央行監(jiān)管的專用賬戶進(jìn)行交易，在保障數(shù)據(jù)安全性的同時(shí)增加了流動(dòng)性，但這也可能干預(yù)侵涉賬戶實(shí)際使用者的隱私空間。“金融隱私權(quán)”(Financial Privacy Right)是指?jìng)€(gè)人控制、收集、披露和使用關(guān)于其本人金融交易或事務(wù)的權(quán)利。近年來(lái)，隨著數(shù)字金融的快速發(fā)展，金融隱私權(quán)和關(guān)鍵類信息基礎(chǔ)設(shè)施成為非法侵害的主要目標(biāo)客體。人民幣在現(xiàn)行法律法規(guī)下，由央行發(fā)行并通過(guò)金融機(jī)構(gòu)流通，但由于現(xiàn)鈔和數(shù)字貨幣的結(jié)算方式與路徑存在較大差異，因此，對(duì)數(shù)字人民幣的賬戶監(jiān)管不能簡(jiǎn)單地與現(xiàn)鈔監(jiān)管規(guī)則類比適用。針對(duì)數(shù)字人民幣的交易穿透核查，不能簡(jiǎn)單地以交易“小額”或“大額”作區(qū)分，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)重于形式原則，充分體現(xiàn)核查的真實(shí)必要性，對(duì)于交易金額雖然較大，但交易目的合法且程序正當(dāng)?shù)瓤梢宰髂涿幚恚m正監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中可能存在的免責(zé)式、簡(jiǎn)單化核查傾向，且需要遵循“小額匿名、大額依法可溯”的原則，除法律法規(guī)有明確規(guī)定外，不得將用戶的個(gè)人數(shù)據(jù)信息提供給第三方或其他部門。

在域外適用的環(huán)境下，數(shù)字人民幣體系面臨的隱私合規(guī)壓力更為明顯，例如數(shù)字人民幣在歐盟區(qū)域國(guó)家使用時(shí)，需要面臨歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》《數(shù)字市場(chǎng)法》等具體法律應(yīng)用的合規(guī)審查，但2021年11月由央行公布的《中央銀行存款賬戶管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》尚未對(duì)數(shù)字人民幣的賬戶監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行具體闡釋。隨著數(shù)字人民幣應(yīng)用場(chǎng)景下的金融隱私權(quán)保護(hù)需求愈加迫切，各類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格遵循金融隱私保護(hù)的基本原則。在金融數(shù)據(jù)主權(quán)在我的前提下，有必要開(kāi)展《數(shù)字人民幣法》《金融數(shù)據(jù)安全保護(hù)條例》等專項(xiàng)規(guī)則的制定，強(qiáng)化對(duì)數(shù)字銀行賬戶、信息、數(shù)據(jù)等細(xì)化的合規(guī)監(jiān)管研究。

(三)加強(qiáng)監(jiān)管合規(guī)跨境合作

當(dāng)前，世界各國(guó)對(duì)法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管，在機(jī)制模式與法律制度等層面存在較多分歧和差異。數(shù)字人民幣作為目前較為成熟的法定數(shù)字貨幣幣種，將為各國(guó)在法定數(shù)字貨幣監(jiān)管框架的搭建和制度實(shí)踐中提供相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)。數(shù)字人民幣的發(fā)行和流通將促進(jìn)我國(guó)打破過(guò)去由西方國(guó)家尤其是以美國(guó)為主導(dǎo)的貨幣政策“長(zhǎng)臂管轄”干涉的傳統(tǒng)范式，從制度層面來(lái)看，需要提升和優(yōu)化數(shù)字人民幣與金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的可操作性，實(shí)現(xiàn)“端對(duì)端”的支付和清算過(guò)程，擴(kuò)大跨境支付的廣泛應(yīng)用性、準(zhǔn)確性和數(shù)據(jù)安全性。

一是拓寬監(jiān)管合作層級(jí)。從實(shí)踐性角度來(lái)看，我國(guó)需要積極與其他國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展數(shù)字人民幣數(shù)據(jù)交流項(xiàng)目合作，包括數(shù)字人民幣往來(lái)賬戶數(shù)據(jù)存放、本幣結(jié)算和互換業(yè)務(wù)金融數(shù)據(jù)儲(chǔ)存與監(jiān)管等，制定或完善現(xiàn)行的跨境數(shù)據(jù)訴訟爭(zhēng)議解決機(jī)制，不斷拓寬數(shù)字人民幣合作層次。在相互依存的國(guó)際環(huán)境中，一國(guó)或地區(qū)性的貨幣政策效果，在很大程度上取決于其他國(guó)家或地區(qū)的相應(yīng)政策和應(yīng)對(duì)。基于“一帶一路”倡議的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，可以考慮與“一帶一路”、RCEP成員國(guó)在境外合作區(qū)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等場(chǎng)景中擴(kuò)大數(shù)字人民幣的應(yīng)用領(lǐng)域，形成區(qū)域一籃子數(shù)字穩(wěn)定幣，并通過(guò)基建融資渠道刺激數(shù)字人民幣的廣泛使用。在符合監(jiān)管要求的前提下，監(jiān)管部門可進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)字人民幣許可業(yè)務(wù)范圍，不僅僅局限于雙邊貿(mào)易、貨幣互換等基礎(chǔ)領(lǐng)域。在監(jiān)管合作層面，尊重他國(guó)對(duì)貨幣體系與數(shù)字體系的具體規(guī)定，選定合規(guī)監(jiān)管試點(diǎn)平臺(tái)，重點(diǎn)進(jìn)行數(shù)字人民幣跨境應(yīng)用、跨幣種匯率交互試驗(yàn)，力圖促使數(shù)字人民幣在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)制上逐步與其他幣種的法定數(shù)字貨幣融合應(yīng)用。在合規(guī)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，考慮引進(jìn)適宜的外資金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)合規(guī)外資金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)數(shù)字人民幣支付業(yè)務(wù)許可證，不斷擴(kuò)大數(shù)字人民幣的使用市場(chǎng)與業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

二是協(xié)作解構(gòu)數(shù)字人民幣數(shù)據(jù)跨境風(fēng)險(xiǎn)。金融創(chuàng)新會(huì)帶來(lái)新的金融風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字人民幣作為最新的金融科技成果，需要結(jié)合其信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)服務(wù)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)和未來(lái)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)服務(wù)于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)際合作。數(shù)字人民幣流動(dòng)性較強(qiáng)的特征導(dǎo)致監(jiān)管難度加大和犯罪風(fēng)險(xiǎn)提升，各國(guó)央行和貨幣主管部門需要持續(xù)開(kāi)展對(duì)數(shù)字貨幣的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)管合作，避免數(shù)字貨幣在本國(guó)產(chǎn)生監(jiān)管洼地，利用更高的透明度和更全面的數(shù)字化實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解目標(biāo)。鼓勵(lì)人民幣使用主體增持人民幣計(jì)價(jià)形式資產(chǎn)，引導(dǎo)境外資金流入境內(nèi)金融市場(chǎng)。因此，在國(guó)際層面需要爭(zhēng)取更多的跨境監(jiān)管合作伙伴，利用貿(mào)易區(qū)位優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先考慮以東盟為主要合作伙伴，在以監(jiān)管沙盒方式確保數(shù)字人民幣體系絕對(duì)安全的基礎(chǔ)上，試點(diǎn)建設(shè)數(shù)字人民幣跨境支付渠道，實(shí)現(xiàn)數(shù)字人民幣體系成員國(guó)范圍內(nèi)跨境結(jié)算內(nèi)循環(huán)，擴(kuò)大數(shù)字人民幣國(guó)際應(yīng)用占比。

三是開(kāi)展法定數(shù)字貨幣標(biāo)準(zhǔn)制定國(guó)際合作。數(shù)字人民幣雖然已在部分國(guó)家地區(qū)展開(kāi)了區(qū)域性應(yīng)用，但更需要推動(dòng)與世界其他主要國(guó)家和地區(qū)之間的數(shù)字貨幣跨境流通往來(lái)，減少停留在理念層面的政策倡議，提出更多具有可操作性的議案，發(fā)揮我國(guó)參與構(gòu)建全球數(shù)據(jù)治理體系的主動(dòng)性。美元基于SWIFT網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)形成的國(guó)際貨幣體系，在俄烏危機(jī)后，已充分暴露出其內(nèi)生缺陷與價(jià)值立場(chǎng)偏向。人民幣國(guó)際化尤其是數(shù)字人民幣國(guó)際化將有效改變國(guó)際貨幣體系的現(xiàn)有格局，幫助發(fā)展中國(guó)家特別是第三世界國(guó)家參與全球經(jīng)濟(jì)新秩序的治理。以跨境電商為例，目前中國(guó)已成為全球最大的電子商務(wù)市場(chǎng)，為確立以人民幣為計(jì)價(jià)單位的貨幣體系提供了基礎(chǔ)。結(jié)合數(shù)字人民幣發(fā)行、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)積極將數(shù)字人民幣的技術(shù)架構(gòu)、底層標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防控經(jīng)驗(yàn)推廣至其他國(guó)家，推動(dòng)數(shù)字人民幣標(biāo)準(zhǔn)體系成為可以被廣泛認(rèn)可的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)參考范例，增強(qiáng)我國(guó)在貨幣領(lǐng)域的規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)。

余論

以數(shù)字人民幣為代表的法定數(shù)字貨幣應(yīng)用和資金轉(zhuǎn)移通道方式的創(chuàng)新為活躍全球金融市場(chǎng)提供了新的發(fā)展路徑，數(shù)字人民幣的快速發(fā)展已經(jīng)引起各國(guó)的廣泛關(guān)注，作為我國(guó)貨幣發(fā)行和政策制定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，央行必須承擔(dān)起維護(hù)貨幣穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的責(zé)任，為維護(hù)金融穩(wěn)定設(shè)立長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，在促進(jìn)我國(guó)參與國(guó)際貨幣規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)、構(gòu)建穩(wěn)定的國(guó)際貨幣體系等方面采取積極措施。同時(shí)，需要及時(shí)調(diào)整法律規(guī)制，布局以金融主權(quán)為優(yōu)先、央行為中心的審慎監(jiān)管體系，避免監(jiān)管權(quán)力泛濫引致關(guān)鍵問(wèn)題監(jiān)管失焦。在有關(guān)數(shù)字人民幣的關(guān)鍵問(wèn)題和政策傾向上，必須始終堅(jiān)持明確觀點(diǎn)和正確立場(chǎng)，以總體安全優(yōu)先和保護(hù)金融隱私為基本要求，堅(jiān)決把握金融數(shù)據(jù)主權(quán)，以強(qiáng)化我國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)控制和應(yīng)對(duì)能力為保障。在法律和監(jiān)管規(guī)則制定、數(shù)字人民幣國(guó)際合作方面作好制度建設(shè)，積極推動(dòng)數(shù)字人民幣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提升人民幣國(guó)際化水平，發(fā)揮數(shù)字人民幣在國(guó)際貨幣市場(chǎng)中的先發(fā)優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐范例，推動(dòng)構(gòu)建中國(guó)特色金融話語(yǔ)體系，增強(qiáng)我國(guó)貨幣政策在區(qū)域乃至國(guó)際的話語(yǔ)權(quán)。