淺談如何加強(qiáng)規(guī)范漳平市農(nóng)村宅基地審批管理的對(duì)策建議

劉天坤

（漳平市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)站，福建 漳平 364400）

農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)農(nóng)民切身利益，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展大局，宅基地是保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)和規(guī)范宅基地審批管理對(duì)于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的意義。

1 主要做法

漳平市人口29.1萬人，國土面積2955.73km，轄11鎮(zhèn)3鄉(xiāng)2街道176個(gè)行政村15個(gè)社區(qū)，農(nóng)業(yè)人口24.28萬人66783戶。農(nóng)村宅基地管理是新修訂的《土地管理法》賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的一項(xiàng)法定職責(zé)，漳平市采取的主要做法是：

1.1 建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制

全市15個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均在2021年4月底前已建立農(nóng)村宅基地和村民住宅建設(shè)管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制（以下簡稱協(xié)調(diào)機(jī)制），負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地和村民住宅建設(shè)管理工作，組長由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記兼任，壓實(shí)主體責(zé)任，夯實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；協(xié)調(diào)機(jī)制下設(shè)辦公室，辦公室主任由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)兼任、明確宅基地管理具體業(yè)務(wù)人員，負(fù)責(zé)日常工作。成員包括鄉(xiāng)村振興服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、綜合執(zhí)法大隊(duì)、自然資源所、村鎮(zhèn)站、林業(yè)站等工作人員。

1.2 健全審批管理制度

根據(jù)新修訂的《土地管理法》有關(guān)規(guī)定和《福建省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、福建省自然資源廳、福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》精神，漳平市先后下發(fā)《漳平市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、漳平市自然資源局、漳平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（漳農(nóng)〔2020〕157號(hào)）、《漳平市進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地和村民住宅建設(shè)管理實(shí)施辦法（試行）的通知》（漳政綜〔2021〕31號(hào)）等規(guī)范性文件，對(duì)農(nóng)村宅基地申請(qǐng)對(duì)象資格條件、村級(jí)審查程序、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批流程、用地全程管理作出明確要求，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村村民住宅用地審批管理，保障了農(nóng)村村民合理居住需求，有效改善提升農(nóng)村人居環(huán)境。全市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均已建立宅基地審批“一個(gè)窗口受理、聯(lián)審聯(lián)辦”制度，依托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）便民服務(wù)中心收件，由協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室具體審查，經(jīng)協(xié)調(diào)機(jī)制集體研究后由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批；實(shí)行農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書、村民住宅建設(shè)規(guī)劃許可證合并辦理，制定并公布具體辦事指南及流程圖，努力實(shí)現(xiàn)群眾辦事“最多跑一趟”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年以來，全市共接收村民宅基地建房申請(qǐng)357宗，已批準(zhǔn)283宗，批準(zhǔn)面積3.039hm，其中：農(nóng)村新建住宅申請(qǐng)審批30宗，已批準(zhǔn)17宗，批準(zhǔn)面積0.186hm；農(nóng)村翻改建住宅用地申請(qǐng)審批327宗，已批準(zhǔn)266宗，批準(zhǔn)面積2.85hm。

1.3 實(shí)行農(nóng)村住宅建設(shè)“四到場”制度

村民申請(qǐng)宅基地審批時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按要求組織國土所、村建站、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門（崗位）人員到實(shí)地現(xiàn)場察看。

批準(zhǔn)后丈量放樣涉及測繪相關(guān)專業(yè)知識(shí)，一般情況下是請(qǐng)第三方測繪專業(yè)公司進(jìn)行放樣。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍未邀請(qǐng)市鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村建房施工專業(yè)監(jiān)管人員、服務(wù)專家參與施工安全等建房關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的巡查。

目前，全市只有拱橋鎮(zhèn)驗(yàn)收2宗，其余2020年以來經(jīng)過規(guī)范審批的農(nóng)村村民建住宅，未接到農(nóng)戶的竣工驗(yàn)收申請(qǐng)，還未開展村民住宅竣工驗(yàn)收工作。

1.4 完善“一戶一宅”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

2021年，漳平市人民政府辦公室印發(fā)《漳平市農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地建住宅認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性意見（試行）》，進(jìn)一步完善“一戶一宅”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化以戶為單位分配取得農(nóng)村宅基地具體條件和實(shí)施辦法。同時(shí)，積極推進(jìn)宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查，應(yīng)用村莊規(guī)劃、第三次國土調(diào)查、農(nóng)村地籍房屋調(diào)查、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證等工作成果，采取補(bǔ)充調(diào)查方式逐步摸清農(nóng)村宅基地規(guī)模、布局、權(quán)屬和利用狀況等信息，建立統(tǒng)一規(guī)范的宅基地?cái)?shù)據(jù)庫。加強(qiáng)宅基管理利用統(tǒng)計(jì)，落實(shí)宅基地審批月報(bào)制度，規(guī)范數(shù)據(jù)采集、填報(bào)和審核等工作。因目前還未全面摸清宅基地規(guī)模、布局、利用現(xiàn)狀等信息，未建立包含宅基地權(quán)利人、地類、四至方位、宗地面積、房屋建筑面積等信息在內(nèi)的農(nóng)村宅基地?cái)?shù)據(jù)庫，因此，對(duì)歷史形成的宅基地面積超標(biāo)和“一戶多宅”等問題還無法按有關(guān)規(guī)定分類進(jìn)行認(rèn)定和處置。

1.5 規(guī)范舊宅基地管理

易地新建住宅，先建后拆的，村民與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室、村級(jí)組織簽訂三方協(xié)議并作出承諾，新建住宅竣工驗(yàn)收后，須在6個(gè)月內(nèi)將舊宅自行拆除或交村級(jí)組織處理，舊宅基地退還村級(jí)組織。實(shí)踐中，部分農(nóng)村村民利用廚房、豬圈等附屬房拆除建新房，當(dāng)著“拆舊建新”，而實(shí)際上老宅沒拆除還保留著，造成新的“一戶多宅”；多數(shù)農(nóng)村村民的老宅是祖輩、父輩遺留下來的，為多戶共有，部分村民建了新房但是老宅還有農(nóng)戶居住，無法將屬于該農(nóng)戶部分的老宅拆除，只是在審批前簽訂承諾書，待達(dá)到拆除條件時(shí)才能拆除。

1.6 組建宅基地審批和執(zhí)法機(jī)構(gòu)

根據(jù)新修訂的《土地管理法》及中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部等部委文件精神，農(nóng)村宅基地管理（含執(zhí)法）職責(zé)，原隸屬于自然資源部門，現(xiàn)劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承擔(dān)，漳平市進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合行政執(zhí)法改革，于2020年12月在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門設(shè)立“農(nóng)村宅基地管理股”，并在漳平市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)增設(shè)“五中隊(duì)”，為宅基地管理工作順利開展奠定良好基礎(chǔ)。

1.7 建立農(nóng)村宅基地管理動(dòng)態(tài)巡查制度

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，做到對(duì)涉及宅基地使用、建房規(guī)劃、建設(shè)施工等違法違規(guī)行為早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報(bào)告、早查處。全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了自然資源所干部、駐村干部及村干部等為主體的農(nóng)村宅基地管理動(dòng)態(tài)巡查隊(duì)伍和動(dòng)態(tài)巡查制度，并依法組織開展農(nóng)村用地建房動(dòng)態(tài)巡查，對(duì)農(nóng)村亂占耕地建房進(jìn)行執(zhí)法查處。根據(jù)市自然資源局共享的數(shù)據(jù)，目前漳平市列入上級(jí)督查的新增農(nóng)村亂占耕地建房問題共33宗（其中住宅類28宗），已處置到位30宗，已拆除正復(fù)墾3宗（住宅類3宗）。

2 存在問題

2.1 農(nóng)村宅基地底數(shù)不清

目前，全市農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作已全面完成，但包含宅基地權(quán)屬、面積、用途、空間位置的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)尚未完成，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對(duì)轄區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地總數(shù)和農(nóng)民合法住房及違法建房（違反規(guī)劃建房、少批多占、超層數(shù)建房）情況不清。

2.2 村莊規(guī)劃編制滯后且質(zhì)量不高

目前全市已編制村莊規(guī)劃的村居占比30.32%，進(jìn)度緩慢，大多數(shù)村未完成的主要原因有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，工作推進(jìn)難度較大；鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏規(guī)劃相關(guān)專業(yè)人員；村集體積極性、主動(dòng)性不高。部分村雖完成村莊規(guī)劃，但規(guī)劃聽取村民意見不充分、接地氣不夠、科學(xué)實(shí)用性不強(qiáng)，規(guī)劃難以實(shí)行，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)在鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)與提升方面未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，嚴(yán)重影響農(nóng)村宅基地審批、村民合理有序建房和農(nóng)村人居環(huán)境改善。

2.3 “一戶一宅”及“建新拆舊”政策執(zhí)行難

農(nóng)村老舊房屋多數(shù)為多戶共有聯(lián)體房，沒有辦理產(chǎn)權(quán)證書，共有農(nóng)戶間權(quán)屬不清晰，其中有農(nóng)戶申請(qǐng)建新房，對(duì)于認(rèn)定和拆除舊房有一定的難度，很難將該戶所有部分的老房拆除。

2.4 建筑風(fēng)貌管控的要求過于具體

建筑風(fēng)貌管控中對(duì)于農(nóng)村獨(dú)棟自建住宅不得超過三層，每戶住宅建筑面積控制在300m以內(nèi)；還有對(duì)屋頂、建筑立面都有很具體的規(guī)定。農(nóng)村村民在建房過程中很容易與規(guī)定要求出現(xiàn)差異，導(dǎo)致無法通過驗(yàn)收。

2.5 歷史遺留問題多

如，在職能劃轉(zhuǎn)、交接時(shí)期，又出現(xiàn)一段空檔期暫停審批，農(nóng)村村民又有建住宅的剛性需求，造成一些未批先建的現(xiàn)象。是否按現(xiàn)在的要求和程序進(jìn)行補(bǔ)批，并沒有相關(guān)的政策規(guī)定。

2.6 宅基地管理力量薄弱

一是缺乏必要的相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員。目前宅基地改革和管理內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制沒有單獨(dú)設(shè)置，出現(xiàn)職責(zé)與機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制不匹配，宅基地改革和管理工作人員力量薄弱，缺乏具有相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人員。如，審批放樣、農(nóng)戶建房后組織驗(yàn)收等需要有測繪、土木、建筑等相關(guān)專業(yè)的技術(shù)人員才有辦法開展。施工關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)巡查到場也需要有具備專業(yè)知識(shí)的巡查員，巡查到場才能發(fā)現(xiàn)是否存在農(nóng)房質(zhì)量安全等問題，才能真正發(fā)揮管理職能，否則只能是走過場。二是農(nóng)經(jīng)管理力量薄弱。中央明確農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)部門承擔(dān)宅基地行業(yè)管理具體工作，但基層管理隊(duì)伍不穩(wěn)定、力量不匹配、能力不適應(yīng)等問題十分突出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前市、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村經(jīng)營管理干部市均僅5.3人、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均僅1.3人，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒配備農(nóng)村經(jīng)營管理干部。

2.7 宅基地行政執(zhí)法難

一是相關(guān)法規(guī)制度還不配套?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》尚在修訂及與新《土地管理法》配套的行政法規(guī)等清理規(guī)范推進(jìn)還不及時(shí)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法存在主體不適的問題。新《土地管理法》明確了自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門關(guān)于宅基地的具體執(zhí)法權(quán)，但將部門執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前還缺少法律依據(jù)。三是行政執(zhí)法能力薄弱。市級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法中心還不具備宅基地執(zhí)法必要的專業(yè)執(zhí)法能力。

3 對(duì)策建議

3.1 壓實(shí)市、鄉(xiāng)兩級(jí)宅基地管理職責(zé)

嚴(yán)格按照“部省指導(dǎo)、市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級(jí)主體”要求，構(gòu)建農(nóng)村宅基地共同責(zé)任機(jī)制，縣（市）政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，并做好宅基地職能劃轉(zhuǎn)后工作銜接，確保工作不斷層、不斷檔，統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織依法履行職責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)承擔(dān)起宅基地審批和管理職責(zé)，規(guī)范審批管理，優(yōu)化審批服務(wù)，嚴(yán)格按新規(guī)全面啟動(dòng)宅基地審批工作。

3.2 嚴(yán)格宅基地用地建房管控

一是摸清農(nóng)村宅基地底數(shù)。自然資源部門要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，完善農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)，全面摸清全市宅基地規(guī)模、布局和利用情況。二是加快推進(jìn)村莊規(guī)劃編制。村莊規(guī)劃是做好宅基地審批的前提條件，要不斷改革創(chuàng)新，勇于探索實(shí)踐，抓緊做好村莊規(guī)劃。自然資源部門要充分發(fā)揮村民在規(guī)劃編制中的參與和監(jiān)督作用，加快編制“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃，科學(xué)安排宅基地布局，嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)。三是加強(qiáng)村莊風(fēng)貌管控。自然資源部門要加強(qiáng)調(diào)查研究，充分征求村民意見，組織編制推廣具有地域特色、切合鄉(xiāng)村實(shí)際的鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)。自然資源、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要構(gòu)建鄉(xiāng)村風(fēng)貌全過程管控機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)房整個(gè)建設(shè)過程的監(jiān)管；要探索利用村規(guī)民約方式加強(qiáng)村莊建設(shè)風(fēng)貌與農(nóng)房質(zhì)量安全管控。

3.3 加強(qiáng)宅基地管理隊(duì)伍建設(shè)

各級(jí)要重視和加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營管理隊(duì)伍建設(shè)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革和實(shí)體化運(yùn)作，落實(shí)編制人員，充實(shí)隊(duì)伍力量，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提高宅基地管理服務(wù)能力。建議按照“編隨事走、人隨編走”原則相應(yīng)將宅基地審批與執(zhí)法等相關(guān)人員編制由自然資源部門劃轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，具體負(fù)責(zé)宅基地管理和改革工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要整合現(xiàn)有資源和執(zhí)法力量，加強(qiáng)宅基地管理和綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

3.4 強(qiáng)化宅基地執(zhí)法監(jiān)管

一要配套審批管理相關(guān)法規(guī)制度。加快推進(jìn)與新《土地管理法》配套的行政法規(guī)等清理規(guī)范。二要下放宅基地執(zhí)法權(quán)。積極推進(jìn)宅基地執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展宅基地執(zhí)法工作，集中行使行政處罰權(quán)，實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法。三要落實(shí)動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任。進(jìn)一步建立健全農(nóng)村宅基地動(dòng)態(tài)巡查制度，依法組織力量開展農(nóng)村用地建房動(dòng)態(tài)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置涉及宅基地使用和建房規(guī)劃的各類違法違規(guī)行為。四要加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。要建立健全宅基地執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，構(gòu)建多部門聯(lián)合、穩(wěn)定長效的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的違法用地建房行為，要及時(shí)組織聯(lián)合執(zhí)法，依法處置違法占地建房行為。

3.5 開展農(nóng)村宅基地管理與改革試點(diǎn)

選擇1～2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村宅基地審批管理和執(zhí)法規(guī)范化試點(diǎn)，加強(qiáng)調(diào)查研究，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)制度，不斷規(guī)范宅基地規(guī)劃引導(dǎo)和審批管理服務(wù)，提升宅基地執(zhí)法水平。探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房的有效途徑和政策措施，開展農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)，完善“三權(quán)分置”框架下宅基地退出機(jī)制，總結(jié)一批可復(fù)制、能推廣、惠民生的制度創(chuàng)新成果。

3.6 加大政策宣傳力度

加強(qiáng)農(nóng)村宅基地相關(guān)政策宣傳力度，提高群眾對(duì)宅基地審批管理相關(guān)政策知曉率，保障群眾切身利益，避免群眾因政策不清未批先建而造成的不必要經(jīng)濟(jì)損失。

3.7 扛穩(wěn)工作責(zé)任和指導(dǎo)

面對(duì)新發(fā)展階段提出的新要求，各協(xié)調(diào)機(jī)制部門要加強(qiáng)法律法規(guī)及相關(guān)政策的學(xué)習(xí)研究，學(xué)深吃透法律法規(guī)政策文件精神，準(zhǔn)確把握工作界限，切實(shí)把責(zé)任記在心上、扛在肩上、抓在手上，抓緊補(bǔ)齊知識(shí)短板，做到懂專業(yè)、知農(nóng)時(shí)、識(shí)五谷，真正成為行家里手，更好地履行宅基地審批職責(zé)和開展宅基地審批管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。