分類管理背景下非營利性民辦高校風(fēng)險識別與防控

蘭麗娟（高級經(jīng)濟師）謝清（高級經(jīng)濟師/副教授）（廣西外國語學(xué)院 廣西南寧 530222）

2017年教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)了《民辦學(xué)校分類登記實施細則》，規(guī)定對民辦學(xué)校實行非營利性和營利性分類管理。至此，全國各省也依據(jù)該法律紛紛出臺了本地區(qū)的實施細則，許多省份要求在2022年前完成各民辦學(xué)校的分類登記。2021年4月7日國務(wù)院頒布了新修訂的《民辦教育促進法實施條例》，進一步規(guī)范補充分類管理細則。在此背景下，非營利性民辦高校和營利性民辦高校在辦學(xué)政策方面會發(fā)生不同的變化，但非營利性民辦高校公共品屬性與舉辦人趨利性矛盾依然突出，必然引發(fā)管理決策風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、市場風(fēng)險等復(fù)雜性組合式風(fēng)險。因此，在我國實施分類管理背景下研究非營利性民辦高校風(fēng)險識別與防控是極其有必要的，這對于推進民辦高等教育分類管理的制度建設(shè)具有重要意義。

一、分類管理下非營利性民辦高校的風(fēng)險識別

（一）政策法律法規(guī)風(fēng)險

實施分類管理后，按照《民辦教育促進法》規(guī)定，民辦高校舉辦者選擇非營利性辦學(xué)模式，就意味著放棄投入資產(chǎn)的所有權(quán)和辦學(xué)收益支配權(quán)，而投資一所高等學(xué)校，所使用的資金是相當(dāng)巨大的，2019年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國高校固定資產(chǎn)總額達到了25 063.61億元，舉辦者投入巨大的資本辦學(xué)，但投入資產(chǎn)卻不屬于舉辦者，這對于舉辦者而言無疑是一項因政策帶來的財產(chǎn)收益風(fēng)險，不利于資源的合理配置，也不利于高校對于潛在出資者的吸引，這對于學(xué)校后續(xù)的建設(shè)帶來影響。如果舉辦者想從中獲利則會利用政策上的漏洞，轉(zhuǎn)移辦學(xué)收益據(jù)為己有，這就違反了相關(guān)法律法規(guī)，給學(xué)校帶來風(fēng)險。

另外，出資者相關(guān)權(quán)責(zé)規(guī)范缺失?，F(xiàn)有的法律法規(guī)沒有明確對出資人權(quán)利責(zé)任的規(guī)定，一些非營利性民辦高校舉辦者，不進行資產(chǎn)過戶，致使學(xué)校法人資產(chǎn)徒有虛名。雖然相關(guān)法律規(guī)定了舉辦者的出資義務(wù)和退出機制，但是相關(guān)條款不夠細致，容易損害出資者和學(xué)校的利益。

（二）管理決策風(fēng)險

民辦高校雖然與公辦高校一樣受到教育部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，但是學(xué)校管理者的選拔任用則由學(xué)校董事會決定，學(xué)校董事會與管理層之間的關(guān)系是一種委托代理關(guān)系。如果舉辦者不擔(dān)任校長，那么校長的角色一般是“職業(yè)經(jīng)理人”的角色。一些民辦高校的舉辦者出于對高校管理的不熟悉，喜歡聘請具有豐富高校管理經(jīng)驗的公辦高校退休校長擔(dān)任，但是在重大決策時，舉辦者一般出于資本的角度去考慮學(xué)校的運營和發(fā)展，而聘請的原公辦高校出身的校長則從學(xué)校的內(nèi)涵建設(shè)、專業(yè)建設(shè)謀劃學(xué)校的發(fā)展，不同的價值取向容易造成出資者與校長之間的矛盾，而在非營利性高校這樣的矛盾可以說是突出且普遍存在的，這種矛盾不可調(diào)和的結(jié)果，就會引起管理決策上的風(fēng)險。

另外，雖然非營利性民辦高校都按照要求設(shè)立有監(jiān)事會，但很多監(jiān)事會成員只是董事會的附屬，起不到相應(yīng)的監(jiān)視作用，治理結(jié)構(gòu)沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能，內(nèi)部監(jiān)管措施往往只針對學(xué)校的管理層，如果監(jiān)管不力就容易產(chǎn)生權(quán)力監(jiān)督盲區(qū)，增加學(xué)校管理決策的風(fēng)險。

（三）財務(wù)風(fēng)險

1.資金鏈斷裂風(fēng)險。國家分類管理政策實施后，對營利性和非營利性民辦高校的進入退出機制都有了比較明確的規(guī)定，不同性質(zhì)的民辦高校，學(xué)校資產(chǎn)所有權(quán)的歸屬也不一樣，非營利性民辦高校舉辦者對投入的辦學(xué)資金沒有所有權(quán)，從資本逐利的角度和我國目前非營利高?，F(xiàn)狀來看，大部分舉辦者還是希望通過辦學(xué)來獲取收益，這與政策法律法規(guī)之間是有矛盾的。就目前我國非營利性民辦高校的舉辦者來看，學(xué)校只是其眾多經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的一部分，學(xué)校和企業(yè)之間資金往來比較頻繁，如果外部監(jiān)管不力，一旦企業(yè)經(jīng)營狀況不好陷入債務(wù)危機，那么學(xué)校的運營資金也會受到影響，甚至導(dǎo)致資金鏈斷裂。

2.投資風(fēng)險。學(xué)費收入是非營利性民辦高校的主要資金來源，來自于國家的資金比較少，不同的舉辦者對學(xué)校的辦學(xué)定位也會影響資金鏈的安全。有冒險偏好的舉辦者易盲目擴張辦學(xué)規(guī)模，大興土木，特別是為迎接合格評估或者升本投入大量的資金，這些資金來源絕大多數(shù)通過抵押貸款獲取，一旦合格評估或升本不能通過，不能擴大招生規(guī)模，短時間內(nèi)無法從其他渠道獲取資金投入，就會造成資金鏈斷裂。而保守的舉辦者往往墨守成規(guī)，不及時擴大辦學(xué)規(guī)模，社會影響力弱，知名度不高，就容易造成招生困難，一個民辦高校如果除了學(xué)費沒有其他收益來源，每年的招生人數(shù)達不到一定額度，是無法滿足學(xué)校的正常營運所需的。

3.籌資風(fēng)險。非營利性民辦高校因為舉辦者（投資者）無法享有學(xué)校經(jīng)營收益，因此，籌集資金的渠道比較單一，一般采用債務(wù)籌資方式進行籌資，債務(wù)籌資中又以短期債務(wù)籌資的風(fēng)險要大。債務(wù)籌資方式容易因?qū)W校的償債能力不足而產(chǎn)生風(fēng)險，通過對部分非營利性民辦高校的償債能力分析發(fā)現(xiàn)，招生規(guī)模較大的高校，一般償債能力較強，而招生規(guī)模較小（每年少于3 000人）的高校償債能力較弱。但從資金預(yù)算缺口來看，招生規(guī)模較大的高校，資金缺口比招生規(guī)模較小的高校要大，這一般是招生規(guī)模大的高校前期投資數(shù)額較大，后期還款壓力也較大，資金缺口也就比較大，如果不再追加新的融資，也容易導(dǎo)致現(xiàn)金流中斷的風(fēng)險。

（四）市場環(huán)境風(fēng)險

1.招生風(fēng)險。學(xué)費收入一直是非營利性民辦高校的主要收入來源，每年各高校的招生額度雖然由各地區(qū)教育部門統(tǒng)籌安排，但是具體是否能夠招到招滿學(xué)生是每一個民辦高校都非常重視的問題。隨著近年來我國人口紅利的逐漸消失，再加上現(xiàn)行國家的教育政策規(guī)定，學(xué)生在九年義務(wù)教育后實施分流，將有很大一部分學(xué)生無法正常地接受全日制高等教育，這就意味著非營利性民辦高校在生源上就要與公辦高校競爭，然而長期以來，社會對民辦高校的歧視遠未消除，民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量參差不齊，招生困難可想而知。部分民辦高校在招生宣傳中存在的虛假宣傳、過度宣傳等不規(guī)范的行為，也嚴(yán)重影響了一些正規(guī)辦學(xué)高校的招生工作。

2.就業(yè)風(fēng)險。一個高校的就業(yè)率會影響它的社會影響力、專業(yè)排名和學(xué)校排名。學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)好，專業(yè)定位符合地方發(fā)展需求，培養(yǎng)的人才能夠滿足社會和用人單位的需要，才能為社會創(chuàng)造價值。但是由于我國民辦高校起步較晚，社會滿意度不如公辦高校高，社會認可度低，學(xué)生的就業(yè)難度往往要比公辦高校畢業(yè)的學(xué)生要大，就業(yè)風(fēng)險相對來說要高。

二、非營利民辦高校風(fēng)險產(chǎn)生的原因

（一）舉辦者對國家分類管理政策重視程度不夠

國家出臺新修訂的《民辦教育促進法》《民辦學(xué)校分類登記實施細則》《民辦教育促進法實施條例》等法律法規(guī)，就是為了進一步規(guī)范不同類型的各級各類民辦學(xué)校的辦學(xué)行為，進一步加強黨對民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，促進民辦教育規(guī)范化發(fā)展。政策法律法規(guī)風(fēng)險產(chǎn)生的原因除了相應(yīng)法律法規(guī)條款不夠細致和尚未完善以外，最主要的原因還包括非營利性高校舉辦者對相應(yīng)的法律法規(guī)重視不夠，對新修訂的相關(guān)條款沒有制定相應(yīng)的管理措施，比如新修訂的條款對關(guān)聯(lián)交易進行監(jiān)督，如果舉辦者對相關(guān)條款視而不見，甚至鋌而走險，那么轉(zhuǎn)移收益和辦學(xué)資金的現(xiàn)象依然無法杜絕；再如新增加的加強黨的領(lǐng)導(dǎo)條款，如果舉辦者不加以重視，學(xué)校黨組織不健全或者未能參與決策，那么學(xué)校的發(fā)展有可能偏離方向，導(dǎo)致不良后果的產(chǎn)生。

（二）舉辦者資本逐利思想與非營利性相背離

非營利性高校的舉辦者應(yīng)該是捐資助學(xué)，不以辦學(xué)獲利為目的，辦學(xué)獲得的收益應(yīng)該全部應(yīng)用于學(xué)校的內(nèi)涵建設(shè)，這樣才完全符合“非營利性”。然而，在國家實行分類管理后，不少非營利性高校的舉辦者仍然抱著僥幸的心理，在教育市場資本逐利思想下，還是期待能從辦學(xué)中獲得“合理回報”，這與“非營利性”相悖的思想就容易導(dǎo)致管理決策風(fēng)險。

（三）相關(guān)利益者參與學(xué)校風(fēng)險管理的意識淡薄

非營利性高校的相關(guān)利益者除了舉辦者以外還包括管理層、教職工、學(xué)生和家長，管理層、教職工的人事關(guān)系和企業(yè)一樣是雇傭關(guān)系，但是按照現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，非營利性高校的社會監(jiān)管又與公辦高?；鞠嗤?。這就讓管理層（非舉辦者、投資者）、教職工的歸屬感欠缺，對管理過程中產(chǎn)生的風(fēng)險視而不見或者缺乏風(fēng)險管理的參與性、風(fēng)險識別的主動性（郭偉光，2016）。學(xué)生和家長對“非營利性”的認識不深，總覺得交了學(xué)費就應(yīng)該得到預(yù)期的學(xué)習(xí)效果，不會過多考慮學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)險，甚至有些學(xué)生只是為了獲取相應(yīng)的文憑，對學(xué)校沒有足夠的認同感和自豪感，對學(xué)校的聲譽不夠重視，這也會影響學(xué)校的風(fēng)險管理。

（四）預(yù)決算機制缺陷、會計核算不夠規(guī)范

杜絕民辦高校財務(wù)風(fēng)險最有效的內(nèi)部控制措施往往取決于預(yù)決算機制的建立和有效運行。出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險甚至財務(wù)危機的非營利性高校，除了舉辦者對管理層的主觀“違規(guī)授意”以外，從風(fēng)險的內(nèi)源性來看，預(yù)決算機制的缺失及執(zhí)行不力是主要內(nèi)因。一些非營利性高校的總營業(yè)費用率存在巨大波動，或者決算金額大大超過預(yù)算，這些都是預(yù)算不合理或者執(zhí)行力不強的表現(xiàn)，資金預(yù)算的執(zhí)行容易被董事會干預(yù)，預(yù)算管理也就起不到相應(yīng)的作用，資金短缺的風(fēng)險就會加大。由于非營利性高校財務(wù)報告不需對外公布，只需會計師事務(wù)所進行審計即可，一些高校通過投資集團集中資金購買理財產(chǎn)品、或者對關(guān)聯(lián)方拆借資金相互貸款擔(dān)保等，一旦關(guān)聯(lián)方出現(xiàn)擔(dān)保訴訟案件，高校資金賬戶容易受到凍結(jié)，進而影響學(xué)校資金的安全性，而理財產(chǎn)品風(fēng)險性較大，無疑也對學(xué)校的資金安全帶來風(fēng)險。另外，舉辦者為了獲取非營利性高校的辦學(xué)收益，而在會計核算上巧立名目設(shè)立賬外賬，如將房屋出租收入計入應(yīng)收賬款后長期掛賬最后作為壞賬處理等，一旦注冊會計師審計不到位，就會產(chǎn)生相應(yīng)的財務(wù)風(fēng)險。

（五）舉辦者對學(xué)校的內(nèi)涵建設(shè)重視不夠

社會公眾對民辦高校的滿意度不高，很大程度上是民辦高校的內(nèi)涵建設(shè)不到位，特別是非營利性高校，由于舉辦者（投資者）不能獲得辦學(xué)收益，所以大部分舉辦者對于內(nèi)涵建設(shè)的投入上往往持謹(jǐn)慎態(tài)度，有些高校為了合格評估或者升本升碩評估，又不舍得投入資本加強師資隊伍建設(shè)，采用臨時“吸納”高級職稱教師或博士，不是真心實意在師資建設(shè)上下功夫，一旦在評估時被查出虛假師資數(shù)據(jù)，則被停止招生，在社會上造成不良影響。同時，對科研投入不足，導(dǎo)致教師對科研不夠重視，不積極申報各級各類教學(xué)科研課題，不開展相應(yīng)的教學(xué)科研研究，教學(xué)質(zhì)量和教師教學(xué)水平得不到提高，進而影響學(xué)校的招生和學(xué)生的就業(yè)。

三、非營利性民辦高校風(fēng)險防控措施

（一）完善監(jiān)管措施和評估體系，防范政策風(fēng)險

非營利性民辦高校不能因舉辦者不能享有投入資本的所有權(quán)、收益的支配權(quán)，而放松對非營利性民辦高校的監(jiān)管力度，建議出臺非營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施條例，加強監(jiān)督。同時，還應(yīng)不斷完善和優(yōu)化民辦高校評估體系，可以借鑒泰國的評估體系，增加民辦高校排名評估，評估專家由教育部門的專家、其他學(xué)校的代表以及社會其他行業(yè)代表（律師和注冊會計師）組成，排名結(jié)果與學(xué)校的招生指標(biāo)相掛鉤，可以每5年評審一次，從而促進舉辦者重視相關(guān)法律法規(guī)，自覺遵守《民辦教育促進法》及其相關(guān)條例，為學(xué)校的穩(wěn)健發(fā)展提供有力保障。

（二）加強黨對非營利性民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)，把握正確的辦學(xué)方向

新修訂的《民促法實施條例》明確規(guī)定了民辦學(xué)校決策機構(gòu)組成人員應(yīng)當(dāng)有黨組織負責(zé)人，監(jiān)督機制組成人員應(yīng)當(dāng)有黨的基層組織代表。但是從現(xiàn)在民辦高?，F(xiàn)實情況來看，民辦高校黨組織建設(shè)一般較弱，戰(zhàn)斗力不強，沒有配備專職黨務(wù)工作者。然而，非營利性民辦高校培養(yǎng)的是社會主義國家的建設(shè)者和接班人，如果學(xué)校黨組織不健全，人員配備不足，又怎么能落實立德樹人的教育方針，又如何把握好正確的辦學(xué)方向呢？所以，非營利性民辦高校應(yīng)該認真落實新修訂的《民辦教育促進法實施條例》規(guī)定，重視黨建工作，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能堅持正確的辦學(xué)方向，才能落實“三全育人”機制。

（三）完善內(nèi)部管理體系，防范管理決策風(fēng)險

高校內(nèi)部管理體系的優(yōu)劣直接影響整個學(xué)校的教學(xué)秩序，為了嚴(yán)格區(qū)分高校管理層的責(zé)權(quán)利問題，首先非營利性民辦高校的舉辦者要端正辦學(xué)動機，既然選擇了“非營利性”，就要舍棄獲取“合理回報”的思想，與學(xué)校管理層的辦學(xué)思想相一致。其次，實行校長負責(zé)制，加強領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，建立健全各項規(guī)章制度，加強對各項工作的日常監(jiān)管，保障教學(xué)工作的有序開展。最后，引入“第三方”監(jiān)督機制，促進民辦高校內(nèi)部管理的有效運營，防范管理決策風(fēng)險。

（四）加強預(yù)決算，建立專項款項管理制度，規(guī)范會計核算，防范財務(wù)風(fēng)險

非營利性民辦高校應(yīng)嚴(yán)格制定和落實專項款項管理制度，專項經(jīng)費專項管理，不能隨意挪用辦學(xué)資金，地方教育部門應(yīng)將非營利性民辦高校專項辦學(xué)經(jīng)費檢查作為一項常態(tài)化工作，建立學(xué)校和舉辦者之間的風(fēng)險分割機制，防止舉辦者挪用辦學(xué)資金。

同時，加強預(yù)決算制度的落實，從制度源頭上制定防止舉辦者干擾資金預(yù)決算執(zhí)行的條款，根據(jù)學(xué)校整體運行情況，合理制定預(yù)算方案。規(guī)范會計核算，完善內(nèi)部審計體系，通過信息化手段，對資金的使用進行事前、事中、事后管理，防范財務(wù)風(fēng)險。

（五）加大公共財政扶持力度，加強學(xué)校的內(nèi)涵建設(shè)，防范市場風(fēng)險

內(nèi)涵建設(shè)是高校培養(yǎng)符合社會需求高質(zhì)量人才的有力保障，然而加強非營利性民辦高校的內(nèi)涵建設(shè)不能僅僅依靠舉辦者的自覺行為。由于非營利性民辦高校具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，地方政府教育主管部門應(yīng)該負責(zé)對非營利性民辦高校校長的監(jiān)管，改變現(xiàn)有的民辦高校校長是“高級打工仔”的局面，校長不僅僅對舉辦者負責(zé)，也要對社會負責(zé)。鑒于此，國家對非營利性民辦高校應(yīng)該加大公共財政扶持力度，在生均撥款、教師社會保障方面應(yīng)等同于公辦高校，甚至可以建設(shè)一批高水平的非營利性民辦高校作為試點，改變公眾對民辦高校的固有印象，推動民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展。

四、結(jié)論

當(dāng)前，非營利性民辦高校在辦學(xué)過程中出現(xiàn)的風(fēng)險，既有內(nèi)源性原因也有外源性原因，防范這些風(fēng)險不能采取單一的措施，而是應(yīng)該建立“協(xié)同機制”，從政策層面、舉辦者、管理層、教師、學(xué)生和社會各界共同參與，才能更好地維護非營利民辦高校的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”屬性，提高其辦學(xué)水平，促進民辦高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展。