村級財務(wù)“雙代管”模式下財務(wù)自主權(quán)保護(hù)探析

李福來

（山東省巨野縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理服務(wù)中心，山東 巨野 274900）

1 “雙代管”做法及成效

1.1 基本做法

村級組織與代理服務(wù)機構(gòu)簽訂委托代理服務(wù)協(xié)議，將村級資金、賬務(wù)委托給代理服務(wù)機構(gòu)管理，并明確雙方權(quán)利義務(wù)。村級組織不再配備會計人員，只配備1名報賬員，負(fù)責(zé)定期向代理服務(wù)機構(gòu)報賬。代理服務(wù)機構(gòu)配備專兼職會計、出納和機構(gòu)負(fù)責(zé)人，設(shè)立資金代管銀行賬戶，設(shè)置資金代管賬套，負(fù)責(zé)村級代管資金的管理和會計核算，同時按村設(shè)置賬套，分村核算收支業(yè)務(wù)，并負(fù)責(zé)賬務(wù)處理。村報賬員收集業(yè)務(wù)憑證，經(jīng)審批后，將集體資金及原始憑證報代理服務(wù)機構(gòu)代管和記賬。代理服務(wù)機構(gòu)對原始憑證審核后進(jìn)行賬務(wù)處理。定期打印輸出公開信息，在村內(nèi)公開，接受村民監(jiān)督。代理服務(wù)機構(gòu)整理歸集財務(wù)檔案，按規(guī)定予以管理。

1.2 “雙代管”成效

規(guī)范了村級財務(wù)管理。主要表現(xiàn)為統(tǒng)一會計科目、完善會計核算程序、增強會計核算完整性及時性和連續(xù)性、規(guī)范財務(wù)公開和檔案管理。從源頭上預(yù)防和治理腐敗問題?！半p代管”變事后監(jiān)督為事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，監(jiān)管提前介入，加之嚴(yán)格的審批程序，多元化的監(jiān)管措施，從源頭上預(yù)防和治理腐敗問題。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級財務(wù)管理有效性?！半p代管”實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村集體財務(wù)的直接監(jiān)管，避免“監(jiān)督指導(dǎo)—發(fā)現(xiàn)問題—整改問題”管理模式效率低下甚至無效的問題。利于新技術(shù)應(yīng)用，提高財務(wù)管理效率和質(zhì)量?！半p代管”全面推行會計核算電算化、信息管理網(wǎng)絡(luò)化，拼棄傳統(tǒng)手工記賬、報賬的弊端，大大提高會計核算的效率和質(zhì)量，也增加財務(wù)信息的安全性。信息化管理便于各級管理部門對村級財務(wù)的監(jiān)督和指導(dǎo)，提高監(jiān)管的及時性和有效性。

2 “雙代管”對村級財務(wù)自主權(quán)的消極影響

2.1 對自主決策權(quán)影響

村組織對村級資金籌集、使用、收益分配享有充分的自主權(quán)，也是村級自治的要求?！半p代管”模式下，村組織不主動決策，存在“等、靠、要”現(xiàn)象。有可能出現(xiàn)村組織與委托代理服務(wù)機構(gòu)的錯位，委托代理服務(wù)機構(gòu)利用其掌握的政策信息、財務(wù)信息和監(jiān)督者身份，對村組織財務(wù)決策進(jìn)行干涉。

2.2 對資金所有權(quán)的影響

村集體資金實行代管后，在一定時間內(nèi)資金的實際掌控和監(jiān)管脫離了村級組織，轉(zhuǎn)移到委托代理服務(wù)機構(gòu)。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，會出現(xiàn)不經(jīng)村集體經(jīng)濟組織同意，強行借用、平調(diào)，甚至擠占村集體資金的情況。

2.3 對資金使用權(quán)的影響

村集體資金在代管期間，如果管理制度缺失或執(zhí)行不嚴(yán)，很可能出現(xiàn)村組織不知情的情況下，委托代理服務(wù)機構(gòu)擅自做主，在村與村之間、村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間借用資金或者挪用資金，形成資金使用權(quán)錯位。嚴(yán)格、冗長的資金申請、撥付審批、報賬程序，也會影響村組織資金使用的及時性和靈活性，遲滯生產(chǎn)經(jīng)營決策和項目實施。

2.4 對資金收益權(quán)的影響

在自有自管情況下，村集體資金多會以存款的方式存放在銀行等金融機構(gòu)。村集體自主確定存款期限，增加利息收入，實現(xiàn)資金利息收益最大化。在“雙代管”模式下，村集體資金存放在委托代理服務(wù)機構(gòu)開立的代管賬戶，多數(shù)是活期存款，利息低，降低了資金利息收益。在集體經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村組織貨幣資金很少，委托代理服務(wù)機構(gòu)直接無視存款利息，利息不能及時結(jié)算，導(dǎo)致村組織代管資金沒有利息收入。

2.5 對村民知情權(quán)監(jiān)督權(quán)的影響

實行“雙代管”后，一些管理業(yè)務(wù)在村組織與委托代理服務(wù)機構(gòu)之間進(jìn)行，脫離了村民的視野。資金、賬簿、會計憑證、報表等財務(wù)檔案在轉(zhuǎn)交給村組織前，存放在委托代理服務(wù)機構(gòu)，村民無法隨時查閱，需要在集中公開時才能了解村級財務(wù)狀況，給及時行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)帶來障礙。

3 “雙代管”模式下村級財務(wù)自主權(quán)保護(hù)措施

3.1 始終堅持“五權(quán)”不變原則

無論是村級組織、委托代理服務(wù)機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都應(yīng)在思想和行動上堅持原有會計核算單位的獨立性不變、資金所有權(quán)不變、財務(wù)支出的決策權(quán)、財務(wù)收支審批權(quán)不變、村級財務(wù)收益權(quán)不變的“五權(quán)”不變原則，以此作為開展“雙代管”工作的出發(fā)點和落腳點。

3.2 建立健全規(guī)章制度

托代理服務(wù)機構(gòu)要建立健全內(nèi)部控制制度，加強關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理和控制。一是建立崗位分離制度，每個委托代理服務(wù)機構(gòu)務(wù)必配備出納和會計，實行會計職務(wù)與出納職務(wù)相分離，二者任何情況下都不得兼任。二是建立貨幣資金管理制度，明確崗位職責(zé)，落實每個資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)責(zé)任，讓資金周轉(zhuǎn)更規(guī)范、更透明，讓資金在陽光下運行，杜絕每個村組織的資金被平調(diào)、挪用和擠占，確保代管資金的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)不變。三是完善檔案管理制度。財務(wù)信息是村組織財務(wù)預(yù)測、決策和村民監(jiān)督的依據(jù)，財務(wù)檔案是財務(wù)信息最主要載體，委托代理服務(wù)機構(gòu)應(yīng)建立檔案管理制度，規(guī)范財務(wù)檔案管理，做到按時輸出、整理、歸檔，并保證其真實性和完整性，及時完整的轉(zhuǎn)交給村集體經(jīng)濟組織，避免錯交、晚交和不交現(xiàn)象，以免造成財務(wù)檔案滯留，影響村組織決策和監(jiān)督。

3.3 厘清主體責(zé)任，各司其職

村級財務(wù)“雙代管”，村級財務(wù)管理的主體是村級組織，獨立行使財務(wù)決策權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)，其職責(zé)和責(zé)任不因委托代理而減輕。委托代理服務(wù)機構(gòu)只是受托行使部分管理權(quán)力，主要職責(zé)是監(jiān)督村級組織合理、合法、合規(guī)開展財務(wù)管理工作和行使財務(wù)自主權(quán)。委托代管服務(wù)機構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，樹立大局意識和服務(wù)意識，盡責(zé)而不越權(quán)，在行使監(jiān)督管理權(quán)時，確保村組織財務(wù)自主權(quán)不受損害。

3.4 完善管理監(jiān)督手段，改進(jìn)管理方式

打造先進(jìn)的財務(wù)信息管理系統(tǒng)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)的作用，使用先進(jìn)技術(shù)，讓管理系統(tǒng)代替部分人工操作，實行資金運轉(zhuǎn)、申請審批、資金撥付全線上操作，增加透明度，提高工作效率，便于相互監(jiān)督、實時監(jiān)督，降低因效率低下、信息不對稱等對村財務(wù)自主權(quán)的不利影響。

3.5 規(guī)范財務(wù)公開

財務(wù)公開是實行民主監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)和方式。實行“雙代管”后，村級組織和委托代理服務(wù)機構(gòu)要按照村務(wù)公開、財務(wù)公開的要求，公開村級財務(wù)狀況和財務(wù)收支信息。信息公開要及時、全面、詳細(xì)和通俗易懂，鎮(zhèn)村兩級都是村級財務(wù)公開的責(zé)任主體，都負(fù)有解答村民提出的問題職責(zé)，應(yīng)當(dāng)隨時解答村民提出的問題，消疑解惑，做到村民無障礙履行監(jiān)督權(quán)。