PDCA循環(huán)理論下高校內(nèi)部審計整改質(zhì)效提升研究

焦菲（常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇 常州 213164）

一、引言

“十四五”規(guī)劃綱要和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)進一步明確完善黨和國家的監(jiān)督體系。審計監(jiān)督作為其中的重要組成部分，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中發(fā)揮著重要作用。實現(xiàn)審計監(jiān)督的價值，離不開審計整改工作質(zhì)效的提升。審計整改不僅是審計監(jiān)督的終點也代表著新的起點，通過持續(xù)不斷的監(jiān)督，促進單位內(nèi)部不斷自我完善和提升，逐步提升單位治理效能。2020年教育部出臺的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》要求單位建立健全審計發(fā)現(xiàn)問題整改機制，明確整改第一責(zé)任人，完善整改相關(guān)制度，推動審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實。2021年6月，中央審計委員會辦公室、審計署印發(fā)的《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)，督促審計查出問題的全面整改落實，推動審計整改長效機制的建立健全。2022年正式實施的新《審計法》更是從法律層面對審計查出問題的整改工作及其監(jiān)督、運用進行了要求，突出了審計整改工作的重要性。

隨著高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校業(yè)務(wù)日趨多元化、復(fù)雜化，上級巡視巡察、審計工作的外在壓力以及內(nèi)在改革發(fā)展、治理提升的迫切需求，都對高校內(nèi)部審計整改工作的質(zhì)效提升提出了更高要求。然而，當(dāng)前高校內(nèi)部審計整改工作還面臨一系列問題，因此，有效發(fā)揮內(nèi)部審計“治已病、防未病”功能，探索如何提高高校內(nèi)部審計整改工作質(zhì)效具有重要意義。

二、高校內(nèi)部審計整改工作面臨的困境

（一）審計整改工作主體角度

1.整改站位不高。審計署審計長侯凱在2021年全國審計工作會議上指出“堅持把審計發(fā)現(xiàn)的問題放在改革發(fā)展大局下審視，從體制機制制度層面分析原因、提出建議”。然而目前高校實務(wù)中，被審計單位在審計整改落實中缺乏“釘釘子”精神，僅實現(xiàn)點對點整改，沒有對問題的深層次原因進行挖掘分析，導(dǎo)致整改工作層次低、不徹底，難以達到徹底堵塞漏洞、防范風(fēng)險的效果。

2.整改意愿不強。被審計單位作為審計整改的實際執(zhí)行者，直接關(guān)系到整個審計整改工作的成敗。但是，當(dāng)前被審計單位仍然存在推卸責(zé)任、拖延整改等問題，究其原因：一是被審計單位為了防止產(chǎn)生內(nèi)部矛盾而回避問題，采取避重就輕的措施，或者一度拖延整改；二是重大項目涉及多個部門協(xié)調(diào)配合，由于管理責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任權(quán)限模糊，溝通渠道不暢通，推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生；三是在現(xiàn)有的高校考核激勵體系中，沒有將審計整改的效果與個人績效考核充分有效銜接，導(dǎo)致責(zé)任人整改意愿不強。

3.整改力度不足。根據(jù)調(diào)查，高校內(nèi)審人員一般是按教職工總數(shù)的2‰這一最低配比設(shè)置，而隨著審計全覆蓋的要求越來越高，審計項目數(shù)量、范圍不斷擴大，加上日常工作，審計人力資源不足，對審計整改工作的投入難以滿足需求。此外，我國高校審計信息化建設(shè)普遍滯后、內(nèi)部審計機構(gòu)的處罰權(quán)限有限、審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)單一等因素也導(dǎo)致了審計問題整改不力。

（二）審計整改工作客體角度

審計報告的質(zhì)量直接關(guān)系到審計整改質(zhì)效。不論是高校自行出具還是委托第三方出具的審計報告，都會受到審計人員的知識水平、業(yè)務(wù)能力以及對高校實際運行情況了解程度的影響，可能導(dǎo)致報告中審計揭示的問題籠統(tǒng)表面，未能從體制、機制等深層次方面挖掘原因；或者提出的審計建議缺乏針對性和操作性。以上情形無疑會造成被審計單位對審計報告的認(rèn)同缺失，而以此為基礎(chǔ)進行的審計整改，勢必會出現(xiàn)敷衍塞責(zé)等現(xiàn)象，從而影響審計監(jiān)督效能。

（三）審計整改工作監(jiān)督角度

1.審計整改工作評價缺乏標(biāo)準(zhǔn)。新《審計法》中雖然對審計部門的跟蹤檢查職責(zé)作出了明確的要求，但由于缺少細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，很難對被審計單位的整改結(jié)果進行有效的監(jiān)督評價。目前，高校內(nèi)審人員的跟蹤檢查是以對上報的整改報告和佐證資料進行復(fù)核為主，多依靠審計人員的經(jīng)驗來判斷審計整改的完成情況，僅限于定性分析，較難形成有效的整改結(jié)果認(rèn)定機制，無法充分確保整改成果的有效性及跟進評價的公正客觀，難以讓校內(nèi)教職工信服。

2.審計整改工作監(jiān)督缺乏合力。2020年出臺的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》指出，單位應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)部審計機構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事等內(nèi)部監(jiān)督力量的協(xié)作配合，建立重要事項共同實施、整改問責(zé)共同落實等工作機制。然而，當(dāng)前高校內(nèi)部審計整改實踐中，呈現(xiàn)出“各自為政”的現(xiàn)象，如：其他部門認(rèn)為內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題整改的監(jiān)督工作只是內(nèi)審部門的職責(zé)，沒有對整改事項涉及自身管理職責(zé)領(lǐng)域的問題作出積極回應(yīng)，也沒有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)相關(guān)部門及時采取措施；內(nèi)審部門與其他歸口職能部門之間缺乏聯(lián)動機制，未能形成高校整改監(jiān)督的“最強合力”。

3.審計整改結(jié)果公開存在缺陷?！督逃到y(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》強調(diào)，單位應(yīng)建立健全審計整改情況在一定范圍內(nèi)公開的制度。目前高校雖然逐步加大了審計公開力度，借助校內(nèi)辦公系統(tǒng)、會議等，將后續(xù)跟蹤審計報告、整改結(jié)果情況進行披露，但是審計整改結(jié)果公開制度仍不健全，對于公開的范圍、內(nèi)容、形式、頻率等均無具體的操作指南，不能及時、全面地公開審計整改結(jié)果，不利于保障高校師生的知情權(quán)及審計監(jiān)督的權(quán)威性。

三、運用PDCA循環(huán)理論提升整改質(zhì)效的意義

（一）PDCA循環(huán)理論

PDCA循環(huán)理論，最初由“統(tǒng)計質(zhì)量控制之父”休哈特博士提出，后來美國學(xué)者戴明進行完善和推廣，被廣泛應(yīng)用在質(zhì)量管理中。該理論將質(zhì)量管理改進過程分為計劃、實施、檢查、處理四個步驟，具有環(huán)環(huán)相扣、循序漸進的特點，在檢查環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的未能滿足計劃目標(biāo)的事項，在處置環(huán)節(jié)中為其重新制定一個循環(huán)去解決，形成閉合的發(fā)現(xiàn)問題、解決問題螺旋上升的鏈條，確保整體目標(biāo)質(zhì)量的實現(xiàn)。

（二）運用PDCA循環(huán)理論提升審計整改質(zhì)效的意義

1.壓實審計整改主體責(zé)任，推動整改工作有序進行。高校內(nèi)部審計整改工作是具有整體性和系統(tǒng)性特點的復(fù)雜事項，涵蓋高校經(jīng)濟管理活動的方方面面，為此，可以依托PDCA循環(huán)理論的計劃環(huán)節(jié)，將整改總體目標(biāo)和任務(wù)進行科學(xué)合理分解，具體審計問題具體分析，分類施策，避免“一刀切”影響整改質(zhì)效；在此基礎(chǔ)上厘清問題權(quán)責(zé)，合理籌劃和安排，壓實各方整改主體責(zé)任，防止推脫責(zé)任、拖延整改的情況發(fā)生，從而推動整改工作有序進行，實現(xiàn)促進高校高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

2.構(gòu)建健康可持續(xù)的審計整改運作模式，形成長效機制。PDCA循環(huán)理論可以將審計整改工作置于環(huán)環(huán)相扣、螺旋上升的閉合鏈條中，將審計發(fā)現(xiàn)問題中存在的體制性障礙、機制性缺陷、制度性漏洞進行往復(fù)循環(huán)整改，直至解決問題，有效防范風(fēng)險，堵塞漏洞，破解“屢審屢犯”難題，從而構(gòu)建健康可持續(xù)的內(nèi)部審計整改運作模式，由治標(biāo)多治本少轉(zhuǎn)向標(biāo)本兼治，促進整改工作常態(tài)化、深度化，形成審計整改長效機制，穩(wěn)步提升高校治理效能。

3.強化審計整改結(jié)果運用，保障整改工作內(nèi)生動力和權(quán)威性。審計整改結(jié)果的運用是高校內(nèi)部審計監(jiān)督重要的價值輸出點。通過PDCA循環(huán)理論的處理環(huán)節(jié)，內(nèi)審部門對于拒不整改、虛假整改的部門或個人提請紀(jì)檢或組織人事部門進行責(zé)任追究，把整改情況作為干部任免和部門績效考核的重要參考，從良好的制約機制層面產(chǎn)生整改的內(nèi)生動力，保障審計整改工作的權(quán)威性。

四、PDCA循環(huán)理論下高校內(nèi)部審計整改質(zhì)效提升框架

“十四五”時期是高校全面推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，新形勢下審計工作肩負(fù)著新的職責(zé)使命，然而內(nèi)部審計整改工作面臨多重困境，高?？梢蕴剿鬟\用PDCA循環(huán)理論，循序漸進推動整改工作朝著制度化、常態(tài)化、深度化、高效化的方向提質(zhì)增效、增值賦能。

（一）計劃階段

1.提高政治站位，健全機制體制。高校應(yīng)做好頂層設(shè)計，組建高校黨委審計委員會，強化黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高政治站位，更好發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用。內(nèi)部審計整改作為審計工作的重要內(nèi)容，審計委員會可以立足高校發(fā)展“一盤棋”，將審計整改工作與高校事業(yè)發(fā)展的重大部署、規(guī)劃決策緊密結(jié)合，為其把方向、謀大局，確定有利于高校高質(zhì)量發(fā)展的整改思路，克服“治標(biāo)不治本”的短視整改行為，由“堵漏洞”轉(zhuǎn)向“促發(fā)展”。而且，審計委員會對整改工作的部署，可以從源頭上強化其嚴(yán)肅性及威懾力，提升被審計單位整改的自覺意識和重視程度，為整改工作的推進奠定堅實基礎(chǔ)。

2.問題分類管理，合理制定整改要求。對于查出的問題，內(nèi)審部門需要進行“深加工”，采取分類整改與精確整改相結(jié)合的方式，編制詳細(xì)、清晰的問題清單，并分別提出科學(xué)合理的整改要求，以此為審計整改質(zhì)效提供保障。對于能做到即刻整改的問題，提出標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、明確具體、可落實的整改要求；對于涉及學(xué)校政策規(guī)定不健全、滯后的問題或者涉及機制體制、歷史問題的事項，提出深化改革和完善制度的意見，并督促有關(guān)部門和單位進行研究和完善。

3.明確責(zé)任，厘清三方邊界。根據(jù)問題清單，明確責(zé)任部門和人員，強化審計整改三方責(zé)任落實。首先是被審計單位的主體責(zé)任，其主要負(fù)責(zé)人是審計整改第一責(zé)任人。被審計單位應(yīng)依照相關(guān)法律法規(guī)，遵循整改要求，結(jié)合自身情況制定可行的整改方案并落實，直至徹底解決問題。其次是內(nèi)審部門的監(jiān)督責(zé)任，在整改過程中，內(nèi)審部門應(yīng)對整改情況持續(xù)跟蹤督促，檢查整改結(jié)果的真實性和完整性。再次是職能部門的管理責(zé)任，對于涉及職責(zé)范圍內(nèi)的問題，職能部門要指導(dǎo)、協(xié)助被審計單位個性問題整改，并進行自我梳理和排查，加強自身共性問題整改。

（二）執(zhí)行階段

1.健全審計整改聯(lián)動機制。內(nèi)審部門應(yīng)加強與紀(jì)檢、組織、人事、財務(wù)、國資等職能部門的溝通，主動梳理、完善、創(chuàng)新聯(lián)動模式；召開審計整改工作聯(lián)席會議，研討整改工作中的痛點、難點、堵點，在信息共享的基礎(chǔ)上，各職能部門從不同專業(yè)的角度出謀劃策，現(xiàn)場進行責(zé)任分配，相關(guān)職能部門相互協(xié)作、優(yōu)勢互補形成合力，共同推動重要、重大以及跨部門整改事項的順利進行，提升審計整改質(zhì)效。

2.健全審計整改報告機制。一方面，被審計單位遵循整改要求和整改時限，向內(nèi)審部門報送審計整改報告及必要的佐證材料，報告包含自述已整改事項采取的措施情況、正在整改事項已采取的措施和進度、下一步計劃及預(yù)計完成時間、尚未整改事項的主要原因、擬采取措施和預(yù)計完成時間，有助于內(nèi)審部門把握督促檢查工作的整體節(jié)奏和重點方向；另一方面，內(nèi)審部門定期向?qū)徲嬑瘑T會匯報審計整改的整體情況及遇到的問題，審計委員會可以從高校整體層面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，幫助解決歷史遺留問題、學(xué)校機制體制層面的障礙等。

3.健全審計整改信息化管理機制。構(gòu)建審計整改信息化管理平臺，遵循“流程管事、過程可溯、風(fēng)險可控”原則，將審計整改通知傳達、整改方案提交與審核、整改結(jié)果報告提交與審核、后續(xù)跟蹤審計報告?zhèn)鬟_等流程固化至系統(tǒng)，可設(shè)置完成時限、自動提醒，以技術(shù)支持持續(xù)監(jiān)控、定期通報，以及從不同維度快速精準(zhǔn)統(tǒng)計分析各類整改工作情況。加強審計整改信息化建設(shè)，實現(xiàn)整改責(zé)任部門實時反饋和內(nèi)審部門實時核查，讓數(shù)據(jù)多跑路，師生少跑腿，將服務(wù)融入審計整改工作。

（三）檢查階段

1.細(xì)化評價標(biāo)準(zhǔn)，落實審計整改銷號機制。高校應(yīng)進一步分類細(xì)化評價標(biāo)準(zhǔn)，減少審計人員的主觀判斷，讓歸口職能部門從專業(yè)、規(guī)范的角度加入核查，使核查結(jié)果更具有客觀性和說服力。通過信息化建設(shè)，內(nèi)審部門高效建立審計整改工作臺賬，將“問題清單”“整改清單”“銷號清單”對接，經(jīng)核查確認(rèn)已整改到位的問題，予以對賬銷號，對于未整改到位的問題進行原因分析，將其置于新的循環(huán)，直至銷號。而且，對于一些重點問題的整改情況，內(nèi)審部門要積極組織“回頭看”行動，防止虛假整改、屢審屢犯。

2.發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，完善審計整改公開機制。根據(jù)信息披露的要求，高校應(yīng)有序推進內(nèi)部審計整改結(jié)果的公開，通過校園網(wǎng)站、辦公系統(tǒng)、會議、紙質(zhì)公告等途徑，公布審計整改對賬銷號情況，報道先進典型的整改措施和方法，曝光拒不整改、屢審屢犯的部門和個人，規(guī)范統(tǒng)一的公開格式，合理安排公開頻率，回應(yīng)師生關(guān)切的重點問題，使問題解決過程在“陽光下運行”，起到審計教育警示作用，利用輿論監(jiān)督，敦促被審計單位及時認(rèn)真整改。

（四）處理階段

1.創(chuàng)新整改成果運用，挖掘多元價值。新形勢下高校應(yīng)鼓勵大膽創(chuàng)新，拓寬審計整改成果運用的廣度與深度，實現(xiàn)內(nèi)部審計價值增值。一是防范風(fēng)險，依靠信息化管理平臺，提取數(shù)據(jù)形成審計問題庫、整改案例庫，在此基礎(chǔ)上內(nèi)審部門利用系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析和專業(yè)經(jīng)驗，編制審計建議書或?qū)徲媽笙驇熒_，提醒不同業(yè)務(wù)開展過程中易存在的風(fēng)險點并提供專業(yè)建議，發(fā)揮“防未病”的功能；二是精準(zhǔn)審計，根據(jù)整改情況，把握下一次審計重點，為審計計劃編制、審計方案制訂提供方向，對重大、重要風(fēng)險快速出擊，最大化利用審計資源，提升審計效率和效果；三是提供決策支持，內(nèi)審部門應(yīng)以簡單直觀的形式向高校領(lǐng)導(dǎo)層提供審計成果和整改成果，為其規(guī)劃決策提供支持，實現(xiàn)審計價值與高校治理同頻共振。

2.強化審計整改對被審計單位的“硬約束”，落實追責(zé)問責(zé)機制。首先，高校應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任追究的情形，對虛假整改、拒不整改、敷衍整改的情形列出認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。其次，明確責(zé)任追究的方式和程序。可以采取審計約談、移送處理等方式。在移送處理前，內(nèi)審部門應(yīng)聽取并記錄責(zé)任人的陳述，采納合理意見，然后提出處理建議，提請紀(jì)委、組織人事部門研究處理；若追責(zé)事項復(fù)雜、性質(zhì)嚴(yán)重或涉及多個部門，內(nèi)部審計部門應(yīng)當(dāng)將其書面報告給審計委員會，經(jīng)研究決定后，提請相關(guān)部門進行處理。再次，將審計整改工作與個人利益掛鉤，支持責(zé)任人員擔(dān)當(dāng)作為，保護其積極性、主動性、創(chuàng)造性。審計整改結(jié)果可以與年度黨建考核、干部任免、預(yù)算管理、資源分配等相結(jié)合，但是要制定清晰的標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合高校自身發(fā)展情況進行明確。

五、結(jié)語

提升內(nèi)部審計整改工作的質(zhì)效，不僅關(guān)乎高校內(nèi)部審計價值的實現(xiàn)，也關(guān)乎高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平的提升。高校應(yīng)從頂層設(shè)計開始，對審計發(fā)現(xiàn)的問題進行“深加工”，壓實整改主體責(zé)任，健全各項機制，創(chuàng)新審計整改結(jié)果的運用，使審計整改工作有效助推高校穩(wěn)步高質(zhì)量發(fā)展。