河南省城鎮(zhèn)化背景下糧食安全問題研究

◎吳夢林 王炫凱 王海姮

一、 引言

河南是我國著名的糧食主產(chǎn)區(qū)， 在維護國家糧食安全方面有著不可替代的作用。 確保穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)與糧食供給是實現(xiàn)糧食安全的關鍵內(nèi)容， 而農(nóng)耕用地則是糧食生產(chǎn)中最重要的生產(chǎn)資料和先決條件。我國已進入“十四五” 時期， 河南省的城鎮(zhèn)化建設還會有進一步發(fā)展， 可能還會有更多的建設用地取代農(nóng)耕用地， 進一步加劇土地矛盾。 總之， 河南作為我們國家的農(nóng)業(yè)大省和糧食大省， 對于實現(xiàn)國家糧食安全的重要性不言而喻， 確保糧食安全生產(chǎn)和有效供應是河南省亟待解決的一大問題， 對實現(xiàn)國家糧食安全具有重要意義。

二、 河南省城鎮(zhèn)化含義和糧食安全現(xiàn)狀分析

（一） 城鎮(zhèn)化的含義

城鎮(zhèn)化的過程是經(jīng)濟社會不斷變化的一種復雜現(xiàn)象， 城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵包括以下幾個方面： 第一， 當農(nóng)村對農(nóng)產(chǎn)品進行消費和自我滿足后， 多余部分才會轉移到城鎮(zhèn)。 與此同時， 農(nóng)村過剩的勞動力也會轉入城鎮(zhèn)， 從而為推動城鎮(zhèn)化進程助力； 第二， 農(nóng)村剩余轉移的一大表現(xiàn)是剩余勞動力的轉移， 在農(nóng)業(yè)的剩余勞動力向其他產(chǎn)業(yè)轉移的過程中， 加快了城鎮(zhèn)化進程； 第三， 剩余勞動力在轉移過程中會使資源配置趨于合理， 進而促使城鎮(zhèn)基礎設施更加完備； 第四， 城鎮(zhèn)化并不是一成不變的， 會不斷地發(fā)展變化， 以達到動態(tài)平衡， 推動城鎮(zhèn)化進程必須遵循客觀規(guī)律； 第五， 城鎮(zhèn)化過程會加劇城鄉(xiāng)分化現(xiàn)象， 城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不利于中國特色社會主義的發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化對推進城鎮(zhèn)化進程十分有利， 這也是新時期城鎮(zhèn)化的要求。

（二） 城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程

這一發(fā)展階段新中國剛剛成立， 國民經(jīng)濟有待恢復和發(fā)展。 土地革命的推進和 “一五” 計劃的實施進一步促進了城鎮(zhèn)化的過程， 社會工業(yè)化進程發(fā)展迅猛， 對于城鎮(zhèn)化進程具有推動作用。 新中國成立時， 河南省的城鎮(zhèn)化率僅6.8%， 十年后， 河南省的城鎮(zhèn)化水平達到13.8%， 增速十分迅猛。

這 一 時 期，受社會大背景的影響， 河南省的城鎮(zhèn)化進程徘徊波動。 受“大躍進”運動的影響，國民經(jīng)濟比例失衡， 群眾的生產(chǎn)積極性也被挫傷， 經(jīng)濟發(fā)展是這一時期國家各項任務的核心。 在此期間， 河南省的城鎮(zhèn)化率由之前的13.8%下降到12.3%。 十年文化大革命期間， 國家經(jīng)濟發(fā)展十分緩慢， 經(jīng)濟體制喪失活力， 河南的城鎮(zhèn)化進程也受此影響， 十年的時間僅提高了0.6%。 國家推行改革開放政策后， 全國各地的經(jīng)濟得到發(fā)展， 1990年河南省的城鎮(zhèn)化率比1978年增加了1.9%。20世紀90年代初期， 河南省的城鎮(zhèn)化進程明顯加快， 到1996年， 城鎮(zhèn)化率已達18.4%。 國家在此期間進行經(jīng)濟體制改革， 充分發(fā)揮市場資源配置的作用。

3. 城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段（1997-2021 年）。 20 世 紀90 年代末期和新世紀以來， 社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，工業(yè)化進程也在加快， 農(nóng)村剩余勞動力不斷向城市轉移， 極大程度上加速了城鎮(zhèn)化進程。 黨的十六大報告明確了要不斷推進城鎮(zhèn)化進程， 走富有中國特色的城鎮(zhèn)化道路。 黨的十七大報告又做了進一步初充： 按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、 布局合理、 節(jié)約土地、 功能完善、 以大帶小的原則， 促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。 黨的十八大報告又對 “新型城鎮(zhèn)化” 概念進行闡述。 河南省早在本世紀初就提出堅持大型城市、 中小城市和小城鎮(zhèn) “三頭并舉” 的舉措。并不斷推動國家住房制度改革并放寬城鎮(zhèn)落戶政策， 對城鎮(zhèn)化進程都有著重要促進作用。黨的十九大報告提出要將增進民生福祉作為發(fā)展的根本目的。 河南省的城鎮(zhèn)化水平雖然在20年間提高了30%以上， 但仍低于全國平均水平將近10個百分點， 這是其增進民生福祉的最大短板。 為此， 河南以百城建設提質(zhì)工程為核心， 聚焦百姓最關切、 最直接的問題精準發(fā)力， 彌補城鎮(zhèn)短板， 化解民生之憂， 使百姓獲得感、 幸福感不斷提升。

河南省缺少超大城市和特大城市， 大城市數(shù)量也相對較少。 而Ⅰ型大城市的數(shù)量更少，整個河南省僅有鄭州1個， 在城市總數(shù)中的占比不到1%； 小城市的數(shù)量眾多， 中Ⅰ型小城市在城市總數(shù)中的占比達50%以上。 河南是人口大省， 但人口主要集中在農(nóng)村， 城區(qū)人口很少。 以鄭州為例， 鄭州的人口總數(shù)為972 萬人， 但城區(qū)人口不足總人數(shù)的一半。 各城市之間的人口數(shù)量相差巨大， 鄭州城區(qū)人口不到500萬， 其余地級市中， 只有洛陽人口在200萬以上， 其他僅100 萬左右。

三、 河南省城鎮(zhèn)化與糧食安全之間的關系

（一） 城鎮(zhèn)化對糧食安全的影響

1. 城鎮(zhèn)化對糧食需求的影響。 隨著經(jīng)濟水平的提高，人們收入有所增加，生活水平明顯提高，糧食需求總量增加，但人均需求量下降。對糧食作物的直接需求減少，對其他高蛋白、 高營養(yǎng)食物的需求增加， 對精細糧食的需求量增加， 而對初步加工的粗糧需求減少。 城鄉(xiāng)之間的糧食需求差異減少， 農(nóng)村人口和城市人口關于糧食消費方面的差距不斷縮小， 糧食消費結構的變化是城鄉(xiāng)差距減小的直觀表現(xiàn)， 在城鎮(zhèn)化的不斷推進過程中， 城鄉(xiāng)之間糧食消費結構的差距也在逐步減小。

城鎮(zhèn)化水平的提高會造成耕地面積下降。 隨著河南省城鎮(zhèn)化進程的快速推進， 很多農(nóng)耕用地被侵占， 河南省的耕地面積居全國前列， 但由于人口眾多， 人均耕地面積處于全國中等水平， 不足世界水平的一半。 我國進入 “十四五” 時期， 對河南省的經(jīng)濟發(fā)展來說是巨大的歷史轉機， 城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也將進一步提高， 但占用耕地成為了提高城鎮(zhèn)化水平而不可避免的措施。

勞動力人口的轉移是城鎮(zhèn)化水平提高的鮮明特征， 當從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者過剩時，會遷往城鎮(zhèn)。 河南省作為農(nóng)業(yè)大省， 農(nóng)村人口占比較大， 在經(jīng)濟快速發(fā)展階段需要大量的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉移。 河南省統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)表明， 從1996年起， 全省的農(nóng)村人口數(shù)量呈逐年下降趨勢， 而城市人口數(shù)量不斷增加。 2011年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口由2007年的3000萬人減少了十分之一以上。 另外， 農(nóng)業(yè)人口占總人口的比重從十年前年的67%降至2011年的41.8%。

一個地區(qū)的發(fā)展能力主要通過城鎮(zhèn)化水平進行判定， 部分地區(qū)為了進行城市建設和招商引資， 不惜以占用耕地為代價來達到目的， 從而減少了高質(zhì)量的耕地面積。 同時， 這種做法不利于城鄉(xiāng)之間平衡發(fā)展， 給自我修復能力差的土地帶來巨大壓力， 導致水土流失頻繁發(fā)生。

（二） 糧食安全對城鎮(zhèn)化的影響

糧食安全是國民經(jīng)濟發(fā)展的根本保障， 也是推進城鎮(zhèn)化進程的關鍵所在。 農(nóng)業(yè)剩余是城鎮(zhèn)化水平提高的關鍵， 勞動力剩余、 糧食剩余都屬于農(nóng)業(yè)剩余的范疇， 當農(nóng)業(yè)有剩余，才能將過剩資源投入到城鎮(zhèn)化建設過程中。 新中國成立后，我國曾出現(xiàn)過糧食供應不足的狀況， 對城鎮(zhèn)化發(fā)展造成不利影響。 整體而言，城鎮(zhèn)化進程對糧食安全有一定影響， 但糧食安全在城鎮(zhèn)化發(fā)展的每個環(huán)節(jié)都會起到重要作用， 雖然這種作用力大小在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段會存在差異， 但糧食安全問題仍然是影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心問題。

四、 河南省城鎮(zhèn)化背景下保障糧食生產(chǎn)安全建議

（一） 全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃

只有通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，才能縮小農(nóng)村和城市之間的差距。 統(tǒng)籌進行城鄉(xiāng)規(guī)劃， 實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的綜合快速發(fā)展， 必須要做到因地制宜、 統(tǒng)籌兼顧。 同時， 務必處理好各個產(chǎn)業(yè)之間存在的矛盾， 以實現(xiàn)多方面協(xié)調(diào)發(fā)展。 需出臺各項惠農(nóng)政策， 提高補貼力度， 從而緩和農(nóng)業(yè)人口不斷減少與糧食需求日益增長之間的矛盾， 提升農(nóng)民收入， 改善生活水平，增加幸福感、 獲得感。

（二） 切實保護耕地資源

注重保護耕地資源， 要認識到農(nóng)業(yè)補助政策和農(nóng)民生活息息相關， 應讓農(nóng)民對保護耕地予以重視， 以便耕地保護措施落地開花。 加強農(nóng)田質(zhì)量監(jiān)管力度， 科學調(diào)整農(nóng)田環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測跟蹤體系。 根據(jù)不同的農(nóng)田質(zhì)量和城市建設對耕地占用的情況， 重點保護具備優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地， 確立農(nóng)田耕地保護區(qū)。

（三） 加強糧食安全管理

打造地方性糧食應急保障體系， 在河南省新型城鎮(zhèn)化建設過程中， 構建糧食播種面積、 農(nóng)民數(shù)量、 生產(chǎn)量等預警指標， 實現(xiàn)對糧食主產(chǎn)區(qū)甚至是國家糧食安全狀態(tài)的分析和預警機制， 確保在各種情形下都可以保證糧食供應安全與社會有序發(fā)展。

（四） 推進科技研發(fā)應用

可以采取多種形式進行農(nóng)業(yè)技術普及。 美國以科研單位研發(fā)作為基礎， 與農(nóng)民共同合作來推廣農(nóng)耕技術； 而日本則充分發(fā)揮政府的主導作用， 從而進行新型農(nóng)業(yè)科技的推廣與使用。 河南省需結合實際， 引導大專院校的專家學者投入到農(nóng)業(yè)科技推廣的隊伍中， 使廣大農(nóng)民對農(nóng)業(yè)科技充滿熱情， 構建新型農(nóng)業(yè)科技推廣綜合體系。