中國國家溫室氣體自愿減排交易機(jī)制優(yōu)化途徑初探

劉海燕，于勝民，李明珠

（生態(tài)環(huán)境部國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心，北京 100035）

引言

自愿減排交易[1]是指個人或企業(yè)在沒有受到外部壓力情況下，為中和自己生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的碳排放而主動從自愿減排交易市場購買碳減排指標(biāo)的行為。我國溫室氣體自愿減排交易制度是借鑒國際清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項目管理經(jīng)驗，在國內(nèi)開展溫室氣體自愿減排項目備案及交易。2012 年以來，我國陸續(xù)出臺《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》[2]等系列文件，對自愿減排交易實施統(tǒng)一備案管理，并建立國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)，實現(xiàn)核證自愿減排量（CCER）在全國范圍交易。2017年3 月，為落實黨中央、國務(wù)院“放管服”改革要求，并解決溫室氣體自愿減排交易量小、個別項目不夠規(guī)范等問題，主管部門暫緩受理自愿減排交易相關(guān)備案申請，但不影響已備案的溫室氣體自愿減排項目和減排量在國家注冊登記系統(tǒng)登記，也不影響已備案的CCER 參與交易[3]。后因國家機(jī)構(gòu)改革、應(yīng)對氣候變化工作職能轉(zhuǎn)隸等，溫室氣體自愿減排交易機(jī)制重啟面臨諸多不確定性。2020 年以來，國際國內(nèi)碳減排形勢的重大變化推動重啟工作加快進(jìn)程：一是中共中央、國務(wù)院于2021 年9 月出臺《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》[4]，提出實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)要堅持雙輪驅(qū)動原則，強(qiáng)調(diào)政府和市場兩手發(fā)力，發(fā)揮市場機(jī)制作用；二是生態(tài)環(huán)境部于2020 年12 月出臺《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》[5]，規(guī)定重點(diǎn)排放單位可使用CCER 抵銷碳排放配額清繳；三是國際民航組織于2020 年3 月認(rèn)可CCER 納入國際航空碳抵銷和減排計劃（CORSIA）的合格抵銷指標(biāo)體系[6]。國家溫室氣體自愿減排交易機(jī)制正面臨制度轉(zhuǎn)型升級和加速重啟的關(guān)鍵時期，將為實現(xiàn)國家“雙碳”目標(biāo)、保障全國碳排放權(quán)交易市場履約抵銷及CORSIA 減排抵銷等發(fā)揮積極作用。目前，社會各界對中國國家溫室氣體自愿減排交易機(jī)制的重啟給予高度關(guān)注，主管部門也表示將按照循序漸進(jìn)等原則，加快建設(shè)完善CCER 機(jī)制。本研究結(jié)合長期以來對CCER 注冊登記及交易的實踐管理經(jīng)驗，分析了新形勢下面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，并提出重啟優(yōu)化管理的政策建議。

1 實踐背景

從CCER 生命周期及運(yùn)行實踐來看，國家溫室氣體自愿減排交易管理體系主要涉及備案、登記和交易三大部分，包括備案管理、權(quán)屬登記、市場交易、抵銷注銷等具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)（圖1），其管理體系的構(gòu)建具專業(yè)性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性。圍繞每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，均涉及相關(guān)政策規(guī)則、系統(tǒng)平臺、管理機(jī)構(gòu)等諸多要素，為此各方管理主體均制定出臺了相應(yīng)的制度文件（表1），為CCER 的登記和使用提供政策依據(jù)、技術(shù)規(guī)范和支撐保障系統(tǒng)。

表1 溫室氣體自愿減排交易管理政策制度

圖1 國家溫室氣體自愿減排交易管理體系框架

目前，我國已經(jīng)建立了國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記管理機(jī)構(gòu)和注冊登記系統(tǒng)，實現(xiàn)在國家層面統(tǒng)一自愿減排項目和減排量備案、統(tǒng)一權(quán)屬登記；國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)與9 個地方碳交易市場交易系統(tǒng)連接，形成以試點(diǎn)履約抵銷、金融投資、公益碳中和為主的9 個地方CCER 二級交易市場；建立了中國自愿減排交易信息平臺，公開減排項目技術(shù)文件、備案方法學(xué)、備案審定和核證機(jī)構(gòu)等信息，接受公眾監(jiān)督。

由于國家溫室氣體自愿減排交易管理涉及減排項目、減排量、方法學(xué)、審定和核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)等多項行政備案，為落實國家“放管服”改革要求，需重塑原有核心管理流程，修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》。

2 國家溫室氣體自愿減排交易管理進(jìn)展

國家溫室氣體自愿減排交易管理活動主要包括備案管理、登記管理和交易管理，涉及主管部門對方法學(xué)、減排項目和減排量、相關(guān)機(jī)構(gòu)等事項的備案，國家溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)管理，以及對交易主體、產(chǎn)品、價格等的管理等，相關(guān)進(jìn)展情況如下。

2.1 方法學(xué)備案

方法學(xué)是用于確定溫室氣體自愿減排項目基準(zhǔn)線、論證額外性、計算減排量等的方法指南[7]，由國家主管部門委托技術(shù)專家評估后予以備案，來源包括國際CDM 項目方法學(xué)和國內(nèi)新開發(fā)方法學(xué)。據(jù)統(tǒng)計，目前我國已累計備案方法學(xué)200 個[8]；其中，CDM方法學(xué)轉(zhuǎn)化173 個，涵蓋能源工業(yè)等16 個行業(yè)領(lǐng)域；新開發(fā)方法學(xué)27 個。根據(jù)對已備案項目的統(tǒng)計①根據(jù)中國自愿減排交易信息平臺網(wǎng)站信息及國家發(fā)改委相關(guān)項目備案函信息整理，參見http://cdm.ccchina.org.cn/ccer.aspx。，常用方法學(xué)包括可再生能源發(fā)電、農(nóng)業(yè)甲烷回收、固廢及垃圾處理、碳匯造林等36 個具體方法學(xué)。

2.2 項目和減排量備案

為確保溫室氣體自愿減排項目和減排量的完整性、科學(xué)性和有效性，我國建立了一整套完善的自愿減排項目和減排量備案管理流程，明確了項目業(yè)主、審定與核證機(jī)構(gòu)、主管部門等主體的責(zé)任。在實踐中，自愿減排項目經(jīng)備案的審定機(jī)構(gòu)審定后，由主管部門組織專家評估，通過評估的，由審核理事會進(jìn)行評審（該環(huán)節(jié)在后期因“放管服”改革取消），對通過評審的，由主管部門進(jìn)行備案；備案項目產(chǎn)生減排量后，由經(jīng)備案的核證機(jī)構(gòu)出具減排量核證報告，同樣通過專家評估、審核理事會評審后備案；主管部門出具的《項目備案函》和《減排量備案函》是確認(rèn)產(chǎn)生CCER 的根本依據(jù)。目前，我國已累計備案1315個自愿減排項目，涵蓋能源工業(yè)、廢物處置、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、造林等多領(lǐng)域，初步統(tǒng)計[14]可實現(xiàn)年減排量約1.6 億噸。從項目所在地來看，除西藏外，其他30 個省份均有自愿減排項目備案，并集中分布在內(nèi)蒙古、新疆、湖北、四川等22 個?。▍^(qū)、市）；從項目類型看，風(fēng)電、光伏、水電、沼氣、生物質(zhì)能等5 類項目的數(shù)量和預(yù)計產(chǎn)生的減排量占比分別達(dá)到88%和80%。

2.3 機(jī)構(gòu)備案

機(jī)構(gòu)備案主要包括國家主管部門對審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)的備案。審定與核證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展自愿減排項目審定和減排量核證業(yè)務(wù)，需在注冊資本、業(yè)務(wù)范圍、管理制度、賠償能力、人員資歷、從業(yè)經(jīng)驗等方面滿足相關(guān)備案要求[7]。目前我國已累計備案12家自愿減排項目審定和減排量核證機(jī)構(gòu)，包括中國質(zhì)量認(rèn)證中心、中環(huán)聯(lián)合認(rèn)證中心、中國船級社等。交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展市場交易和管理，需滿足注冊資本、交易系統(tǒng)、專業(yè)人員、建立風(fēng)控機(jī)制等方面的具體備案要求[2]。目前我國已累計備案交易機(jī)構(gòu)9 家，包括北京等7 省市碳交易試點(diǎn)以及四川、福建等地方碳交易機(jī)構(gòu)。

2.4 登記管理

在實踐中，國家溫室氣體自愿減排注冊登記管理主要包括登記賬戶管理、減排量錄入、注銷管理等，以及為保障系統(tǒng)日常運(yùn)行開展系統(tǒng)安全維護(hù)和管理。截至2021 年11 月底②數(shù)據(jù)來源為國家溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)。，國家溫室氣體自愿減排注冊登記管理機(jī)構(gòu)已累計為9 個地方碳市場省級主管部門、交易機(jī)構(gòu)開立了管理賬戶，為370 多個項目業(yè)主開立了項目賬戶并錄入減排量超過7000 萬噸，為1500 余個重點(diǎn)企業(yè)和投資機(jī)構(gòu)完成一般賬戶開立。7 省市碳交易試點(diǎn)以及福建碳市場均建立了CCER 履約抵銷機(jī)制，履約抵銷管理由省級主管部門結(jié)合注冊登記系統(tǒng)信息、交易信息等在線下實現(xiàn)；用戶開展CCER 自愿注銷的可直接通過注冊登記系統(tǒng)完成。據(jù)統(tǒng)計，地方碳市場已累計使用2600 余萬噸CCER 用于試點(diǎn)履約抵銷，公益自愿注銷CCER 超過100 萬噸。

2.5 CCER 交易管理

針對CCER 二級市場交易，9 家備案交易機(jī)構(gòu)均制定了CCER 交易相關(guān)管理規(guī)則。交易主體包括項目業(yè)主、重點(diǎn)排放單位、投資機(jī)構(gòu)、一般企業(yè)等，尚未對個人開放；全國和地方碳市場納入的重點(diǎn)排放單位（共計約5000 多家[16]）中只有小部分參與交易。交易產(chǎn)品以現(xiàn)貨交易為主。交易方式包括公開交易（掛牌）和協(xié)議（大宗）交易等，并出臺以漲跌幅限制為主的價格管理措施，但具體規(guī)定有所差異（表2），大部分機(jī)構(gòu)對協(xié)議轉(zhuǎn)讓未設(shè)限制。

表2 各地方交易機(jī)構(gòu)對CCER交易方式及價格管理的有關(guān)規(guī)定

據(jù)統(tǒng)計，截至2021 年8 月，全國累計成交CCER現(xiàn)貨量約3.2 億噸，成交額約27.8 億元，均價8.6 元/噸；其中上海、廣東成交量合計占比50%。根據(jù)月度成交統(tǒng)計，除個別月度的成交量在1000 萬噸以上或200 萬噸以下，以及成交均價超過20 元/噸或低于5元/噸外，成交量和價格總體趨勢較為平穩(wěn)。此外，部分地方還嘗試開展了遠(yuǎn)期交易、回購、碳債券等業(yè)務(wù)，交易規(guī)模約在千萬噸以上[17]。從圖2 看，CCER現(xiàn)貨交易市場在2018 年前后因受到暫緩備案影響較為低迷，2019 年后恢復(fù)活躍，分析其主要原因，一是地方碳市場深化發(fā)展后的配額總體呈收緊趨勢加之全國碳市場啟動帶來的重點(diǎn)排放單位抵銷履約需求增加；二是社會各界在國家提出“雙碳”目標(biāo)后對利用CCER 實現(xiàn)公益碳中和的需求升溫。

3 新形勢下國家溫室氣體自愿減排交易管理面臨的問題挑戰(zhàn)

我國溫室氣體自愿減排交易機(jī)制在推動各領(lǐng)域低碳發(fā)展、樹立全社會低碳意識等方面取得積極進(jìn)展，同時也面臨新形勢下多重挑戰(zhàn)。

3.1 制度設(shè)計

在國家“放管服”改革新形勢下，行政管理更加強(qiáng)調(diào)主管部門權(quán)責(zé)法定、依法行政?，F(xiàn)階段我國應(yīng)對氣候變化以及碳排放交易管理立法均在推進(jìn)過程中，溫室氣體自愿減排交易機(jī)制的定位和作用仍無法得到法律保障。同時，《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》正在修訂，原有核心備案機(jī)制因涉及行政審批需要改革，為重啟后減排量認(rèn)定的科學(xué)性和嚴(yán)肅性帶來一定挑戰(zhàn)。我國溫室氣體自愿減排項目備案管理以借鑒國際CDM 項目管理經(jīng)驗為主，在方法學(xué)、項目類型、項目額外性要求等方面也需要結(jié)合實際進(jìn)行更新和重新評估，以適應(yīng)國家新的形勢發(fā)展。

3.2 系統(tǒng)支撐

由于國家和地方碳市場政策設(shè)計及業(yè)務(wù)管理差異，現(xiàn)有國家溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)以滿足地方碳市場抵銷履約為主的功能設(shè)計已無法適應(yīng)全國碳市場履約和國際航空業(yè)碳減排抵銷的新要求。尤其是在實現(xiàn)合格CCER 項目識別、國際用戶跨境交易以及主管部門履約抵銷監(jiān)管等方面需要全面提升和系統(tǒng)改造；需要進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析、監(jiān)測預(yù)警、信息披露、征信對接等管理功能。此外，現(xiàn)有系統(tǒng)針對的CCER 管理流程集中在登記簽發(fā)和抵銷注銷環(huán)節(jié)，在實現(xiàn)自愿減排項目全流程的精細(xì)化和數(shù)字化管理方面仍十分欠缺。

3.3 交易市場

交易市場主要存在以下問題：一是CCER 線上交易以來，前期受到地方試點(diǎn)配額寬松以及準(zhǔn)入限制等影響，市場需求有限；但是自暫緩受理相關(guān)備案申請以來，因供給中斷、試點(diǎn)配額同步收緊、參與全國碳市場履約抵銷、社會公益碳中和需求增加等因素，市場總體已面臨嚴(yán)重供給不足，保守估計，全國及地方碳市場年度履約抵銷的理論需求量超過2 億噸。二是受業(yè)務(wù)規(guī)模較小、價值評估和風(fēng)險管理復(fù)雜等制約，CCER 金融業(yè)務(wù)仍在起步階段，各方參與度較低。三是現(xiàn)有9 個地方交易所在交易主體、交易產(chǎn)品、交易方式、交易價格等方面存在的管理差別，加劇了全國CCER 交易市場的分割和差異。

3.4 保障機(jī)制

溫室氣體自愿減排交易機(jī)制運(yùn)行需要全面的支撐保障，包括管理機(jī)構(gòu)、平臺運(yùn)維、參與方能力建設(shè)、基礎(chǔ)科研投入等多方面?，F(xiàn)階段仍存在資金支持嚴(yán)重不足、注冊登記系統(tǒng)不完善、相關(guān)方能力建設(shè)缺乏等挑戰(zhàn)。尤其是應(yīng)對氣候變化職能轉(zhuǎn)隸以來，國家溫室氣體自愿減排交易省級管理人員均發(fā)生變化，亟待開展持續(xù)性、系統(tǒng)性管理培訓(xùn)。溫室氣體自愿減排交易機(jī)制領(lǐng)域的重大、基礎(chǔ)性研究投入仍十分不足。

4 總結(jié)及建議

溫室氣體自愿減排交易機(jī)制是一項復(fù)雜、系統(tǒng)的高級環(huán)境管理工具，近年來國內(nèi)學(xué)者主要圍繞自愿減排技術(shù)領(lǐng)域開展了研究，包括完善項目評價標(biāo)準(zhǔn)[18]、項目開發(fā)與監(jiān)管[19]、方法學(xué)[20]、避免項目碳泄漏[21]等。國際上，世界銀行研究總結(jié)了全球23 個主要碳信用機(jī)制實施進(jìn)展[22]；有國外學(xué)者研究了CDM 機(jī)制對印度工業(yè)[23]、對減少中國經(jīng)濟(jì)不均衡的影響[24]，分析了CCER 項目分布及減排作用[25]。本研究認(rèn)為，在國家“雙碳”目標(biāo)背景及國際抵銷接軌等新形勢下，溫室氣體自愿減排交易機(jī)制將發(fā)揮更大作用，但亟須統(tǒng)籌加強(qiáng)國內(nèi)法律制度、平臺系統(tǒng)、體制機(jī)制等多重保障，建議以當(dāng)前改革重啟為契機(jī)，完善機(jī)制設(shè)計，重塑管理流程，積極謀劃自愿減排市場的長遠(yuǎn)發(fā)展。

一是建議明確目標(biāo)，完善頂層設(shè)計。圍繞“雙碳”目標(biāo)，找準(zhǔn)新形勢下國家溫室氣體自愿減排交易機(jī)制的整體定位，以確保CCER 是具有國家公信力的碳減排信用為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合“放管服”改革要求，完善相關(guān)政策法規(guī)和管理體系，明確國家、地方主管部門監(jiān)督管理職責(zé)，重塑既有自愿減排項目備案和減排量備案兩個核心管理環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮地方主管部門監(jiān)督以及行業(yè)專家咨詢作用，在“放”的同時必須確保項目減排量的環(huán)境完整性、真實性和額外性。加快溫室氣體自愿減排方法學(xué)、審定核證等配套技術(shù)指南的修訂和更新。做好自愿減排交易機(jī)制與相關(guān)政策的統(tǒng)籌銜接，包括節(jié)能減排考核機(jī)制、綠色電力證書、新能源汽車積分制度等，避免減排量雙重計算。

二是建議找準(zhǔn)需求，全面提升系統(tǒng)平臺支撐保障。加快推動溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)需求評估，開展注冊登記系統(tǒng)改造，分階段實現(xiàn)項目申請、項目管理、減排量管理、登記管理、監(jiān)督管理等全流程的數(shù)字化和系統(tǒng)化，強(qiáng)化系統(tǒng)賬戶管理、統(tǒng)計分析、自動對賬、信息披露等業(yè)務(wù)功能。建立注冊登記系統(tǒng)運(yùn)維專業(yè)技術(shù)支撐團(tuán)隊，加強(qiáng)應(yīng)急處理機(jī)制建設(shè)，規(guī)范技術(shù)要求，提高安全等級保護(hù)水平，加強(qiáng)數(shù)據(jù)保密管理。加強(qiáng)網(wǎng)站信息平臺建設(shè)，完善自愿減排數(shù)據(jù)庫并及時更新，確保溫室氣體自愿減排機(jī)制管理的公開性和透明性。

三是建議加快重啟，完善市場建設(shè)。盡快修訂出臺《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，加快全國統(tǒng)一的溫室氣體自愿減排交易市場建設(shè)，實現(xiàn)與全國碳排放權(quán)交易市場的制度化銜接，進(jìn)一步完善全國碳排放權(quán)交易市場抵銷具體規(guī)則和方案。積極對接國際國內(nèi)碳市場抵銷、碳中和需求，全面梳理已有公示審定項目、備案項目信息，盡早明確重啟后各類項目的過渡銜接安排。以大型活動碳中和為示范，大力推動溫室氣體自愿減排公益與碳中和發(fā)展。

四是建議夯實保障，加強(qiáng)專業(yè)研究和能力建設(shè)。加大對國家溫室氣體自愿減排交易管理各項工作的投入，形成長效機(jī)制，設(shè)立專門資金用于項目管理、登記系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)維、信息平臺維護(hù)等。系統(tǒng)總結(jié)交流國家和地方層面溫室氣體自愿減排交易管理經(jīng)驗，持續(xù)開展針對省級主管部門、碳市場納入重點(diǎn)排放單位等的相關(guān)能力建設(shè)活動。加強(qiáng)自愿減排領(lǐng)域內(nèi)科研投入，在方法學(xué)開發(fā)、碳金融等重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)基礎(chǔ)研究；開展采用國際減排量實現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)的實施路徑研究及形勢研判等。