強(qiáng)化公路建養(yǎng)資金保障 促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

文 交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院院長 張勁泉

目前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出，堅(jiān)持推動高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化綜合交通體系。推進(jìn)公路交通高質(zhì)量發(fā)展，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、路網(wǎng)運(yùn)行和運(yùn)輸服務(wù)三個(gè)方面，這三個(gè)方面相互統(tǒng)一、密不可分，無一不需要資金的保障，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求量巨大，后期管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)也恰恰決定著基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展和全生命周期的健康狀況。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)

推進(jìn)公路交通高質(zhì)量發(fā)展，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、路網(wǎng)運(yùn)行和運(yùn)輸服務(wù)三方面，這三個(gè)方面相互統(tǒng)一、密不可分，構(gòu)成有機(jī)整體。

推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施布局更加完善

公路高質(zhì)量發(fā)展需要統(tǒng)籌優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局，加快綜合網(wǎng)絡(luò)融合和系統(tǒng)功能提升，提高多種運(yùn)輸方式一體化銜接水平，建成“能力充分、結(jié)構(gòu)合理、通達(dá)便捷、安全可靠、綠色智能”的現(xiàn)代化綜合基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

推進(jìn)路網(wǎng)運(yùn)行更加安全高效

公路高質(zhì)量發(fā)展需要不斷提升公路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測與應(yīng)急保障能力，不斷強(qiáng)化精準(zhǔn)感知、精確分析、精細(xì)管理與精心服務(wù)，推動服務(wù)創(chuàng)新與管理升級，建成“安全可靠、便捷互聯(lián)、經(jīng)濟(jì)高效、智慧綠色”的公路交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

推進(jìn)運(yùn)輸服務(wù)更加方便快捷

公路高質(zhì)量發(fā)展需要不斷優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，提升運(yùn)輸裝備標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、專業(yè)化水平，建立高品質(zhì)、個(gè)性化的旅客出行服務(wù)系統(tǒng)和全鏈條、一單制、一體化的貨運(yùn)物流服務(wù)系統(tǒng)。

港珠澳大橋東西人工島 郝笑天 攝

總體上，基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是公路交通高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)交通強(qiáng)國建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

公路基礎(chǔ)設(shè)施建養(yǎng)資金需求及存在的問題

推進(jìn)公路基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，為加快建設(shè)交通強(qiáng)國和構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量綜合立體交通網(wǎng)提供有力支撐，保障公路建養(yǎng)資金需求是關(guān)鍵。

未來公路建養(yǎng)形勢及資金需求研判

截至2021年末，全國公路總里程達(dá)528.07萬公里，其中高速公路里程16.91萬公里，基本形成了以高速公路、國道省道、農(nóng)村公路等配套銜接的公路交通網(wǎng)絡(luò)，基本形成了橫貫東西、縱貫?zāi)媳?、?nèi)暢外通的交通大通道系統(tǒng)，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)、改善民生等方面發(fā)揮了重要的保障支撐作用，但同時(shí)結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。

國家高速公路網(wǎng)尚有待建路段，部分早期修建的高速公路如京哈、京滬、京港澳、連霍等部分區(qū)段車流量趨于飽和，服務(wù)能力明顯下降，國家高速公路網(wǎng)建設(shè)仍需推進(jìn)；普通國省干線發(fā)展滯后，相比高速公路，普通國道中有四級路、等外路和未貫通路段超過3萬公里，部分城鎮(zhèn)過境路段街道化嚴(yán)重，由于養(yǎng)護(hù)不到位，部分公路基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)狀況不良，通行效率和安全性低下；農(nóng)村公路建設(shè)存在短板，西部地區(qū)、老少邊窮地區(qū)、集中連片特困區(qū)農(nóng)村公路發(fā)展依然滯后，農(nóng)村公路建設(shè)任務(wù)依然繁重；路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理。

路網(wǎng)等級結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，二級及以上公路占比低，普通國省干線成為影響路網(wǎng)通行效率的短板，亟需提檔升級；區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，西部和東北地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施短板較為明顯，公路密度仍然偏低，交通基礎(chǔ)設(shè)施對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動和保障能力有待提升。

同時(shí)，根據(jù)最新發(fā)布的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃，我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建養(yǎng)任務(wù)依然繁重。

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高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

高質(zhì)量發(fā)展是2017年中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會首次提出的新表述，表明中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。黨的十九大報(bào)告中提出的“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系”為新時(shí)代下高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，同時(shí)也提出了一個(gè)極為重要的時(shí)代課題。

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》強(qiáng)調(diào)，必須實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質(zhì)量發(fā)展，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展歷史、實(shí)踐和理論的統(tǒng)一，是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的根本路徑。

高質(zhì)量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，必須堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展相統(tǒng)一。

（一）高質(zhì)量發(fā)展是以人民為中心的發(fā)展

滿足人民需要是社會主義生產(chǎn)的根本目的，也是推動高質(zhì)量發(fā)展的根本力量。高質(zhì)量發(fā)展就是要回歸發(fā)展的本源，實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的社會效用最大化。

（二）高質(zhì)量發(fā)展是宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性增強(qiáng)的發(fā)展

高質(zhì)量發(fā)展要更加注重從供給側(cè)發(fā)力，通過優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提升經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性。從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展是風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)高發(fā)的時(shí)期，要堅(jiān)持底線思維，防范化解各種重大風(fēng)險(xiǎn)特別是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，著力用高質(zhì)量發(fā)展來從根本上防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)的長期均衡。

（三）富有競爭力的企業(yè)是高質(zhì)量發(fā)展的微觀基礎(chǔ)

高質(zhì)量發(fā)展必須把培育有核心競爭力的優(yōu)秀企業(yè)，作為各類經(jīng)濟(jì)政策的重要出發(fā)點(diǎn)，真正打牢高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的微觀基礎(chǔ)。

（四）高質(zhì)量發(fā)展是創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展

創(chuàng)新驅(qū)動是高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)定義性特征，高質(zhì)量發(fā)展就是創(chuàng)新作為第一動力的發(fā)展，只有創(chuàng)新驅(qū)動才能推動我國經(jīng)濟(jì)從外延式擴(kuò)張上升為內(nèi)涵式發(fā)展。

（五）高質(zhì)量發(fā)展要堅(jiān)持市場化法治化國際化

高質(zhì)量發(fā)展需要強(qiáng)化市場機(jī)制，形成良性競爭，降低制度性交易成本，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的高標(biāo)準(zhǔn)市場體系。

綠色是高質(zhì)量發(fā)展的底色。山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體，要一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理。推進(jìn)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，構(gòu)建生態(tài)安全屏障體系。

當(dāng)前公路投融資面臨的主要問題

面對每年的大規(guī)模建養(yǎng)資金需求，在中央稅費(fèi)政策不穩(wěn)、地方財(cái)政資金供給困難、市場化融資收窄的背景下，公路建養(yǎng)資金保障問題凸顯。

中央稅費(fèi)政策不穩(wěn) 車購稅面臨稅基不穩(wěn)、政策存在不確定性。一方面，我國新能源汽車快速發(fā)展，產(chǎn)銷量、保有量連續(xù)五年居世界首位，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021－2035年）》提出，“到2025年，新能源汽車新車銷售量達(dá)到汽車新車銷售總量的20%左右，到2035年將達(dá)到50%至60%，保有量將超1.6億輛，約占汽車保有總量的30%左右，新能源車輛未來將成為主流，新能源車車購稅免征政策將明顯減少。另一方面，隨著國家財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，車購稅征收和使用政策具有很大的不確定性。

燃油稅面臨稅基不穩(wěn)、收支脫鉤。同樣新能源車的大規(guī)模推廣直接影響到燃油稅的稅基。2014年底至2015年初，成品油消費(fèi)稅稅率先后3次提高，相應(yīng)增加收入并未考慮公路養(yǎng)護(hù)資金不足問題。同時(shí)，燃油稅采取價(jià)內(nèi)征收，收入不透明，2016年以來燃油稅規(guī)模不增反降，一直保持在2224億元，而我國公路里程卻逐年增加，普通公路養(yǎng)護(hù)資金供需矛盾日益突出。

收費(fèi)公路政策調(diào)整面臨不確定性。經(jīng)過30多年的發(fā)展，收費(fèi)公路也面臨收支缺口日益擴(kuò)大、區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯、部分到期公路債務(wù)無法償清等問題，但由于涉及面廣、影響大，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂雖于2015年和2018年經(jīng)過兩次公開征求意見但仍未出臺，收費(fèi)公路政策調(diào)整面臨不確定性。

地方財(cái)政資金供給困難 地方財(cái)力明顯減弱。受經(jīng)濟(jì)下行壓力及減稅降費(fèi)等政策影響，地方政府財(cái)政收入增速下降。據(jù)估算，交通運(yùn)輸領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分后，普通國省道、農(nóng)村公路60%至70%的支出責(zé)任在市縣政府。市縣財(cái)力和融資能力的不斷轉(zhuǎn)弱，對普通國省道、農(nóng)村公路等沒有收益的交通基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生很大影響，“十四五”期及未來一段時(shí)期，地方投入將難以持續(xù)。

盡管目前而言，核燃料只占核聚變電站發(fā)電成本的一小部分，但是考慮到核聚變電站自身較高的基建成本，就其商業(yè)化推廣而言目前仍有一定困難。

一般債券規(guī)模有限。2014年以來，國家先后出臺一系列政策措施，規(guī)范地方政府舉債融資、加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。近年來，隨著堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線等配套政策措施的不斷出臺，地方政府可發(fā)行的一般債券規(guī)模本就不多，用于公路的就更加有限。

地方專項(xiàng)債資金使用受限。國家持續(xù)強(qiáng)化專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)管理（融資收益平衡是項(xiàng)目審核重點(diǎn)），加之地方政府的財(cái)力緊張、財(cái)政資金配套能力減弱等因素的影響，公路通過發(fā)行專項(xiàng)債券籌資難度不斷加大。從地方專項(xiàng)債發(fā)行情況看，2021年已出現(xiàn)部分地方公路專項(xiàng)債項(xiàng)目真實(shí)投資能力不足，地方政府為避免風(fēng)險(xiǎn)放棄發(fā)債的情形。

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如何推動公路養(yǎng)護(hù)管理高質(zhì)量發(fā)展？

公路養(yǎng)護(hù)管理高質(zhì)量發(fā)展基本要求是推動公路養(yǎng)護(hù)管理提質(zhì)降本增效，基本路徑是統(tǒng)籌推進(jìn)設(shè)施數(shù)字化、養(yǎng)護(hù)專業(yè)化、管理現(xiàn)代化、運(yùn)行高效化、服務(wù)優(yōu)質(zhì)化。

強(qiáng)化科技支撐，加快推進(jìn)公路基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化。推進(jìn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)歸集，推進(jìn)應(yīng)用場景集成，推進(jìn)數(shù)字賦能提升。

強(qiáng)化科學(xué)決策，加快推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)專業(yè)化。加強(qiáng)公路技術(shù)狀況檢測，提升公路養(yǎng)護(hù)科學(xué)化決策水平，創(chuàng)新公路養(yǎng)護(hù)組織實(shí)施模式，全面提升公路安全保障水平，強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)綠色低碳生產(chǎn)，推動公路養(yǎng)護(hù)關(guān)鍵技術(shù)攻堅(jiān)，構(gòu)建長效穩(wěn)定的保障體系。

強(qiáng)化改革攻堅(jiān)，加快推進(jìn)公路管理現(xiàn)代化。加快完善法律法規(guī)體系，鞏固拓展公路領(lǐng)域各項(xiàng)改革成果，深化公路超限超載治理和服務(wù)。

強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動，加快推進(jìn)路網(wǎng)運(yùn)行高效化。強(qiáng)化路網(wǎng)疏堵保暢，完善應(yīng)急體系建設(shè)。

強(qiáng)化服務(wù)意識，全面推進(jìn)公路服務(wù)優(yōu)質(zhì)化。完善出行信息服務(wù)體系，提升公路收費(fèi)服務(wù)水平，深化服務(wù)區(qū)文明服務(wù)創(chuàng)建，規(guī)范車輛救援服務(wù)管理。

社會融資渠道收窄 融資平臺清理嚴(yán)格。特別是2017年以來相繼出臺的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號)、《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號），及《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》(中發(fā)〔2018〕27號)，導(dǎo)致部分國省干線項(xiàng)目原來采用的委托代建、帶資承包及購買服務(wù)等方式，由融資平臺或建設(shè)施工企業(yè)代為舉債等融資方式無法繼續(xù)，大大沖擊了傳統(tǒng)的籌融資模式。

PPP模式持續(xù)放緩。受制于地方每年P(guān)PP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例不超過10%，以及財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目等要求，公路PPP項(xiàng)目近年來持續(xù)放緩。尤其隨著《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）的出臺，財(cái)政部為規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作并防止異化為新融資平臺，陸續(xù)開展了項(xiàng)目庫清理，國省干線采取項(xiàng)目打捆、建管養(yǎng)一體化等方式入庫的PPP項(xiàng)目大多被清理，導(dǎo)致國省干線PPP項(xiàng)目近乎停滯。

重載水泥混凝土鋪面關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用

市場化融資受限。一方面由于收費(fèi)公路政策調(diào)整面臨不確定性，某種程度影響了社會資本投資高速公路的預(yù)期。另一方面，由于普通公路已不具備市場化融資的條件，市場和專項(xiàng)債券等融資方式將進(jìn)一步受限。

保障公路基礎(chǔ)設(shè)施建養(yǎng)資金的措施建議

堅(jiān)持政府財(cái)政性資金引導(dǎo)，政策性金融機(jī)構(gòu)支撐，商業(yè)銀行支持，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的總體思路，加快完善政府主導(dǎo)、事權(quán)清晰、多元籌資、風(fēng)險(xiǎn)可控的公路投融資長效機(jī)制，為完善公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局、推動公路高質(zhì)量發(fā)展提供資金保障。

發(fā)揮好財(cái)政性資金和政策性融資作用

加大政府財(cái)政性資金對公路建養(yǎng)的投資力度，發(fā)揮好政策導(dǎo)向和保障基本公共服務(wù)作用。同時(shí)，發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)壓艙石作用，為降低融資成本、穩(wěn)定投資預(yù)期、有效吸引社會資本投資公路建養(yǎng)創(chuàng)造良好環(huán)境。

穩(wěn)定并用好車購稅資金

保證車購稅資金政策穩(wěn)定性長期不變，新能源車免征政策應(yīng)適時(shí)退坡，為支持新能源汽車發(fā)展，近期可以采取減半征收，并逐步取消優(yōu)惠政策等方式。同時(shí)，優(yōu)化車購稅資金支出結(jié)構(gòu)，加大普通公路建設(shè)投入力度，提高普通國道項(xiàng)目的中央出資比例，引導(dǎo)地方加大財(cái)政性資金投入力度。

路網(wǎng)新增規(guī)模

加快《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂出臺

針對高速公路到期債務(wù)無法償清、養(yǎng)護(hù)資金缺乏保障等突出問題，推進(jìn)收費(fèi)公路制度改革，加快《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂，合理確定收費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)，對政府收費(fèi)高速公路和到期經(jīng)營性高速公路在省域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)籌管理，建立養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)制度，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障收費(fèi)公路長期可持續(xù)發(fā)展。

繼續(xù)發(fā)揮多元化低成本融資作用

不斷規(guī)范和完善PPP模式，鼓勵和吸引社會資本通過PPP模式參與公路建設(shè)和運(yùn)營管理，提高公路基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量和效率。推動設(shè)立公路建設(shè)中長期債券、公路發(fā)展基金吸引社會資本投入。繼續(xù)爭取擴(kuò)大地方債券規(guī)模、把普通公路列為一般債券重點(diǎn)支持方向。同時(shí)，鼓勵地方高速公路或交通集團(tuán)（公司）發(fā)行企業(yè)債券、公司債券，創(chuàng)新使用資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等金融工具。

研究公路項(xiàng)目外溢效益返還機(jī)制

探索公路沿線設(shè)施收益分成、沿線資源開發(fā)收益共享等政策的可行性，鼓勵地方結(jié)合公路及其周邊資源條件，開展服務(wù)區(qū)和沿線土地綜合開發(fā)利用，發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)和交旅融合，將增加收入用于彌補(bǔ)公路建養(yǎng)資金缺口。

開展里程稅（費(fèi)）改革研究

里程稅改革，一方面結(jié)合消費(fèi)稅改革將燃油稅由價(jià)內(nèi)征收調(diào)整為價(jià)外征收，并通過適時(shí)提高成品油消費(fèi)稅稅率的方式，將增加收入用于彌補(bǔ)公路養(yǎng)護(hù)不足。另一方面，開展全國里程稅（費(fèi)）改革研究，科學(xué)構(gòu)建公路交通稅費(fèi)體系，建立公路交通長期穩(wěn)定的可持續(xù)資金保障體系。