論《能源法》中的海洋能定位*

田 其 云

2020年《能源法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)第47條第1款規(guī)定，“國家實(shí)施……大型水電基地建設(shè)，適度開發(fā)中小型水電站，堅(jiān)持集中式和分布式并舉、本地消納和外送相結(jié)合的原則發(fā)展風(fēng)電和太陽能發(fā)電，因地制宜高效開發(fā)利用生物質(zhì)能。國家鼓勵(lì)推廣地?zé)崮芎吞柲軣崂?，積極推進(jìn)海洋能開發(fā)”。該規(guī)定將可再生能源的開發(fā)利用分為兩個(gè)層次，以太陽能為例，第一層次是太陽能的熱能利用(一次能源利用)，第二層次是通過太陽能發(fā)電轉(zhuǎn)化為電力利用(二次能源利用)。根據(jù)該規(guī)定，海洋能開發(fā)與太陽能熱利用并舉，屬于第一層次的開發(fā)利用，第二層次的開發(fā)利用規(guī)定了水能發(fā)電、風(fēng)能發(fā)電和太陽能發(fā)電，未明確規(guī)定海洋能發(fā)電；這與現(xiàn)實(shí)中大力推進(jìn)海洋能發(fā)電不符。建議在《能源法》中將海洋能開發(fā)定位于海洋能發(fā)電。

一、可再生能源發(fā)展邏輯

隨著對全球氣候變化的關(guān)注，以及將化石能源開發(fā)利用中排放溫室氣體與應(yīng)對氣候變化聯(lián)系起來，世界各國都在限制化石能源開發(fā)利用，扶持清潔能源發(fā)展，以清潔能源替代化石能源，不斷提升非化石能源在能源結(jié)構(gòu)中的比重。我國《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略(2016—2030)》指出，到2020年、2030年非化石能源占比分別達(dá)15%和20%，展望2050年非化石能源占比超過一半。這是一場曠日持久的、以可再生能源和能效為核心的生態(tài)革命。為應(yīng)對能源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境問題，政府推動(dòng)可再生能源發(fā)展?？稍偕茉窗l(fā)展的邏輯起點(diǎn)是應(yīng)對環(huán)境問題，是綠色能源革命下國家能源發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，《能源法》的制度設(shè)計(jì)需要窮盡各類可開發(fā)利用的可再生能源，全方位壯大水能、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮芎秃Ｑ竽馨l(fā)展規(guī)模，這是可再生能源發(fā)展的邏輯。

“征求意見稿”體現(xiàn)了綠色能源戰(zhàn)略，第3條明確了我國實(shí)施節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、綠色低碳和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的能源發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系?？稍偕茉吹陌l(fā)展實(shí)質(zhì)是提升其在能源體系中的地位?！罢髑笠庖姼濉钡?、32、44、47、62條分別對可再生能源發(fā)展進(jìn)行規(guī)定：要求國家調(diào)整和優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先發(fā)展可再生能源；確立可再生能源目標(biāo)制度，將可再生能源列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，制定全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)以及一次能源消費(fèi)中可再生能源比重目標(biāo)，列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及年度計(jì)劃的約束性指標(biāo)；確立節(jié)能政府采購制度，優(yōu)先采購使用可再生能源、新能源，以及節(jié)能的產(chǎn)品和服務(wù)。

“征求意見稿”將海洋能歸屬于非化石能源和可再生能源。提高可再生能源在能源消費(fèi)中的比重，海洋能與水能、風(fēng)能、太陽能等可再生能源一樣有獨(dú)特的貢獻(xiàn)。在發(fā)電技術(shù)可行、具備發(fā)電能力的情況下，海洋能發(fā)電量盡管不能與水能、風(fēng)能、太陽能的發(fā)電量相比，但海洋能發(fā)電的法律地位與水能、風(fēng)能、太陽能發(fā)電的法律地位應(yīng)該是平等的?！罢髑笠庖姼濉钡?7條關(guān)于可再生能源開發(fā)利用的規(guī)定，包括一次能源開發(fā)利用和轉(zhuǎn)化為二次能源電力的開發(fā)利用，僅規(guī)定水能、風(fēng)能、太陽能發(fā)電，未規(guī)定海洋能發(fā)電，顯然有悖于窮盡各類可開發(fā)利用的可再生能源發(fā)展邏輯，有損于《能源法》邏輯結(jié)構(gòu)的嚴(yán)謹(jǐn)性。國家實(shí)施水能、風(fēng)能、太陽能發(fā)電，也要實(shí)施海洋能發(fā)電，而不僅僅是鼓勵(lì)、推進(jìn)海洋能開發(fā)，實(shí)施與鼓勵(lì)推進(jìn)是兩個(gè)不同的層面。

二、我國海洋能開發(fā)實(shí)踐需要《能源法》的立法支持

我國擁有長達(dá)1.8萬多千米的大陸海岸線，蘊(yùn)藏豐富的海洋能資源。20世紀(jì)50年代我國興起潮汐能發(fā)電建設(shè)的熱潮，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)修建了42個(gè)小型潮汐電站，總裝機(jī)容量500千瓦，但現(xiàn)在基本廢棄了。20世紀(jì)70年代再次出現(xiàn)利用潮汐能源的勢頭，建成8座電站，總裝機(jī)容量6120千瓦。海洋能發(fā)電幾十年的實(shí)踐積淀了經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，在2012年第一屆中國海洋可再生能源發(fā)展年會上，諸多研究者證實(shí)了海洋能發(fā)電的技術(shù)可行性：潮汐能發(fā)電技術(shù)成熟，浙江溫嶺的江廈站總裝機(jī)容量3200千瓦，浙江玉環(huán)的海山站總裝機(jī)容量150千瓦，山東乳山的白沙口站總裝機(jī)容量640千瓦，均運(yùn)行良好，其中江廈站的潮汐能發(fā)電已并網(wǎng)運(yùn)行；潮流能和波浪能發(fā)電技術(shù)逐步完善和成熟，已在沿海研建了一批示范試驗(yàn)電站，如長島潮流能總裝機(jī)400千瓦的獨(dú)立電力系統(tǒng)，大唐榮成4個(gè)300千瓦海流能電站，中國科學(xué)院廣州能源研究所先后完成3千瓦、20千瓦以及100千瓦岸基式波力試驗(yàn)電站，在廣東油尾市成功地實(shí)現(xiàn)了把不穩(wěn)定的波浪能轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定電能；溫差能和鹽差能發(fā)電掌握了部分關(guān)鍵技術(shù)，建立了實(shí)驗(yàn)臺。

從海洋能發(fā)電技術(shù)研發(fā)到并網(wǎng)發(fā)電，我國已成為世界上為數(shù)不多的掌握規(guī)模化開發(fā)利用海洋能技術(shù)的國家之一。江廈潮汐電站已穩(wěn)定運(yùn)行30多年，在建海洋能發(fā)電項(xiàng)目總裝機(jī)規(guī)模超過10,000千瓦。海洋能開發(fā)實(shí)踐已證實(shí)海洋能發(fā)電是可再生能源開發(fā)利用的內(nèi)容之一?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》將發(fā)展可再生能源作為推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的重點(diǎn)，并提出積極開發(fā)沿海潮汐能資源；《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》為實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占能源消費(fèi)比重15%的目標(biāo)，也明確要求推進(jìn)海洋能發(fā)電技術(shù)示范應(yīng)用；《海洋可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》確定海洋能發(fā)電目標(biāo)，到2020年，全國海洋能總裝機(jī)規(guī)模超過50,000千瓦，建設(shè)5個(gè)以上海島海洋能與風(fēng)能、太陽能等可再生能源多能互補(bǔ)的獨(dú)立電力系統(tǒng)。

在海洋能發(fā)電的實(shí)踐中，《可再生能源法》和《電力法》并未專門規(guī)定水能、風(fēng)能、太陽能發(fā)電而排斥海洋能發(fā)電。《可再生能源法》對可再生能源開發(fā)強(qiáng)調(diào)的是國家鼓勵(lì)和支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電，電網(wǎng)企業(yè)全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，《電力法》也強(qiáng)調(diào)國家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電。江廈潮汐電站已充分享受到《可再生能源法》規(guī)定的可再生能源發(fā)電全額收購制度的惠益?！赌茉捶ā纷鳛槟茉搭I(lǐng)域的綜合性法律，在明確規(guī)定水能、風(fēng)能、太陽能發(fā)電的同時(shí)，也應(yīng)將海洋能發(fā)電納入其中，這是海洋能開發(fā)實(shí)踐的迫切需求。

三、能源普遍服務(wù)中的海洋能發(fā)電

公平公正是法律的價(jià)值所在，《能源法》要保障能源消費(fèi)公平。黨的十九大以來，新時(shí)代能源體系建設(shè)倡導(dǎo)的綠色能源革命包括能源消費(fèi)公平革命，新時(shí)代社會主義建設(shè)的紅利要惠及全國各地各民族，無電網(wǎng)覆蓋的偏遠(yuǎn)地區(qū)居民也享有能源消費(fèi)公平的權(quán)利?！罢髑笠庖姼濉钡?2條規(guī)定，國家健全能源普遍服務(wù)機(jī)制，保障公民獲得基本能源供應(yīng)與服務(wù)，并在第52條規(guī)定國家重點(diǎn)支持少數(shù)民族、邊遠(yuǎn)和貧困地區(qū)的農(nóng)村能源建設(shè)。據(jù)此規(guī)定，遠(yuǎn)離祖國大陸的海島沒有電網(wǎng)覆蓋，我們也應(yīng)該保障島上軍民的電力供應(yīng)與服務(wù)，以彰顯能源消費(fèi)公平。

我國有島嶼6500個(gè)，其中有人居住的島嶼超過430個(gè)，孤立的地理位置使其無法實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)覆蓋，島上軍民的用電緊張問題較為突出。海島的地理位置特殊，海洋能資源豐富，開發(fā)利用海洋能發(fā)電是落實(shí)能源普遍服務(wù)、保障島上軍民電力供應(yīng)與服務(wù)的有效路徑。長島潮流能總裝機(jī)400千瓦的獨(dú)立電力系統(tǒng)，通過一個(gè)輸配電控制中心向島上的水產(chǎn)養(yǎng)殖場、海水淡化廠、賓館及居民供應(yīng)電力，滿足島嶼生產(chǎn)生活用電，為我國偏遠(yuǎn)海島獨(dú)立電力系統(tǒng)的建設(shè)提供了良好的示范。但海島的海洋能發(fā)電成本高，又在《可再生能源法》固定電價(jià)制度適用范圍之外，為落實(shí)“征求意見稿”中能源普遍服務(wù)的要求，需要《能源法》明確規(guī)定國家實(shí)施海洋能發(fā)電，通過國家重點(diǎn)支持少數(shù)民族、邊遠(yuǎn)和貧困地區(qū)的農(nóng)村能源建設(shè)，來保障海島海洋能發(fā)電的開發(fā)利用。

在海島電力發(fā)展實(shí)踐中，包括海上風(fēng)能、太陽能、海洋能等可再生能源在內(nèi)的海島微電網(wǎng)，可以實(shí)現(xiàn)多能互補(bǔ)，保障島上軍民的電力供應(yīng)與服務(wù)。可再生能源發(fā)展的邏輯起點(diǎn)是應(yīng)對環(huán)境問題，多數(shù)海島是鳥類聚集地、候鳥遷移地，風(fēng)機(jī)及噪聲對海鳥物種的影響、太陽能板反光對候鳥遷移的影響等，可能會惡化海島脆弱的生態(tài)環(huán)境。海洋能發(fā)電裝備位于海上，對海島生態(tài)環(huán)境影響不大，海洋能發(fā)電在海島微電網(wǎng)建設(shè)中的地位和作用是不容忽視的。《電力法》第8條規(guī)定國家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)；《可再生能源法》第24條規(guī)定國家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金，用于支持偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)建設(shè)。廣東、福建、浙江、山東等地先后開展的大管島、大萬山島、東澳島、嵊山島、齋堂島、岱山島和中央山島等多能互補(bǔ)示范電站工程和電網(wǎng)系統(tǒng)工程建設(shè)，均涉及海洋能發(fā)電，為海島居民、海島旅游、航標(biāo)燈塔等提供電力?？紤]到海島微電網(wǎng)建設(shè)實(shí)踐以及《可再生能源法》和《電力法》的制度建設(shè)，“征求意見稿”第47條明確規(guī)定了風(fēng)能、太陽能發(fā)電，也應(yīng)該明確規(guī)定海洋能發(fā)電，以指導(dǎo)保障海島微電網(wǎng)建設(shè)的法律制度設(shè)計(jì)。

四、“雙碳”目標(biāo)下的海洋能發(fā)展

2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“制定2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案”，力爭“2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。這一“雙碳”目標(biāo)對調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提升可再生能源消費(fèi)比例提出了前所未有的挑戰(zhàn)，海洋能發(fā)展正處于大有可為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，開發(fā)海洋能無疑會有助于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)任務(wù)。

在能源管理體制中，可以將海洋能納入國家能源主管部門統(tǒng)一管理。長期以來，海洋能發(fā)展由原國家海洋局管理，《海洋可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》有明確的海洋能發(fā)電目標(biāo)，《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》不僅對水能、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮苓M(jìn)行了規(guī)劃，也對海洋能進(jìn)行了規(guī)劃，因地制宜開展海洋能開發(fā)利用。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，原國家海洋局的職能分別并入生態(tài)環(huán)境部與自然資源部，時(shí)至今日未見海洋能發(fā)展的“十四五”規(guī)劃。《可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》錨定碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，規(guī)劃可再生能源高質(zhì)量躍升發(fā)展，但可再生能源發(fā)展目標(biāo)體系中未出現(xiàn)海洋能發(fā)展目標(biāo)，涉及海洋時(shí)強(qiáng)調(diào)了海上風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)，對海洋能只要求穩(wěn)妥推進(jìn)示范化開發(fā)。2021年9月22日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》指出“大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、海洋能、地?zé)崮艿取?，在“雙碳”目標(biāo)下，海洋能與風(fēng)能、太陽能等具有同等的地位?！赌茉捶ā芬苿?dòng)碳達(dá)峰碳中和進(jìn)程，在能源管理制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)將海洋能納入國家能源主管部門統(tǒng)一管理，以指導(dǎo)《可再生能源法》修改中將海洋能發(fā)展納入可再生能源發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一管理海洋能發(fā)電。

在可再生能源分布式發(fā)電制度建設(shè)中推動(dòng)海洋能發(fā)展?！赌茉捶ā方⒛茉捶植际桨l(fā)展與多能互補(bǔ)制度，在“雙碳”目標(biāo)下推動(dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電分布式開發(fā)及微電網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大分布式可再生能源發(fā)展規(guī)模，海島微電網(wǎng)適用可再生能源分布式發(fā)電制度。作為可再生能源的風(fēng)能、太陽能、海洋能等大量存在于海島及周邊海域，是高效、無污染的清潔能源，對海島發(fā)展不會造成惡劣的影響，非常適合應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境脆弱的海島。根據(jù)海島資源特點(diǎn)及能源需求狀況，集成余熱利用技術(shù)和可再生能源發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)，倡導(dǎo)海島分布式供能。海島分布式供能系統(tǒng)可以提供海島居民生活所需的各類能源，如在我國南海海域因地制宜開展海洋能、海上風(fēng)能、太陽能多能互補(bǔ)分布式供能系統(tǒng)，滿足有居民海島的用電需求，提升海島居民的生活水平以及促進(jìn)海島資源的有效開發(fā)。在我國南海海域利用豐富的溫差能和波浪能資源，持續(xù)、穩(wěn)定和可靠地為深遠(yuǎn)海海洋觀測儀器設(shè)備提供電力補(bǔ)充，保障其長期和穩(wěn)定運(yùn)行，有利于海洋防災(zāi)減災(zāi)和海洋權(quán)益維護(hù)。在我國島礁主權(quán)爭議區(qū)域、我軍潛艇活動(dòng)海域，目前迫切需要進(jìn)行長期綜合監(jiān)管和安全防護(hù)，但是受限于電能供應(yīng)不足，大功率監(jiān)視探測設(shè)備,無法長期布放于中遠(yuǎn)海域。充分利用海上可再生能源豐富的特點(diǎn)，將風(fēng)能、太陽能和潮流能等發(fā)電方式互補(bǔ)與配合運(yùn)行，充分利用各自的優(yōu)點(diǎn)，建設(shè)分布式供能系統(tǒng)，通過多種供電結(jié)合的方法進(jìn)行供電，可為島礁監(jiān)視探測設(shè)備提供持續(xù)穩(wěn)定的供電電壓。

在可再生能源配額制制度建設(shè)中，可以將可再生能源綠色證書交易機(jī)制延伸到海洋能綠色證書，提升海洋能發(fā)電的市場競爭力。在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的市場機(jī)制建設(shè)中，完善可再生能源市場化發(fā)展機(jī)制，以競爭性方式配置可再生能源，實(shí)施強(qiáng)制性的市場份額及可再生能源電力綠色證書制度，通過綠色證書市場化交易補(bǔ)償可再生能源發(fā)電的環(huán)境成本，逐步減少可再生能源發(fā)電的政府財(cái)政補(bǔ)貼強(qiáng)度，提升可再生能源電力消納水平，建立全國統(tǒng)一的可再生能源綠色證書交易機(jī)制。可再生能源配額制是保障可再生能源產(chǎn)業(yè)走向成熟，降低成本提升利潤的市場機(jī)制。雖然《可再生能源法》還沒有接受配額制，但在可再生能源戰(zhàn)略、規(guī)劃中圍繞總量目標(biāo)制度逐漸在實(shí)施配額制、目標(biāo)考核制等可再生能源發(fā)展政策，可再生能源制度變革正在有條不紊地進(jìn)行。國家發(fā)展改革委、國家能源局2019年發(fā)布《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》，明確了可再生能源配額制的具體實(shí)施機(jī)制。

總結(jié)提煉可再生能源配額制提升可再生能源產(chǎn)業(yè)市場競爭力的制度經(jīng)驗(yàn)，《能源法》應(yīng)該原則性規(guī)定可再生能源配額制，以指導(dǎo)《可再生能源法》和《電力法》修訂中強(qiáng)化發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、能源消費(fèi)企業(yè)的可再生能源發(fā)展責(zé)任，規(guī)定可再生能源強(qiáng)制性配額主體及其權(quán)利義務(wù)與責(zé)任，通過可再生能源發(fā)展總量控制制度來落實(shí)可再生能源配額義務(wù)，設(shè)計(jì)可再生能源綠色證書交易機(jī)制。這樣的制度設(shè)計(jì)可以讓市場主體承擔(dān)的強(qiáng)制性環(huán)境成本部分轉(zhuǎn)化為發(fā)展可再生能源的強(qiáng)制性配額，有效降低水能、風(fēng)能、太陽能發(fā)電成本，提升其市場競爭力。將這種綠色證書交易機(jī)制延伸到海洋能綠色證書，特別是電網(wǎng)企業(yè)通過完成可再生能源強(qiáng)制性配額義務(wù)，購買海島微電網(wǎng)的可再生能源綠色證書，降低海島微電網(wǎng)電力系統(tǒng)成本，能有效保障海島軍民電力消費(fèi)公平的落實(shí)。