養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平：基本內(nèi)涵、障礙瓶頸與實(shí)現(xiàn)路徑

張 寧，李曠奇

習(xí)近平在建黨100周年講話中強(qiáng)調(diào)：要維護(hù)社會公平正義，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，堅持在發(fā)展中保障和改善民生[1]。作為應(yīng)對人口老齡化、保障和改善民生、維護(hù)社會公平正義的重要制度保障，養(yǎng)老保險最根本性的價值追求在于公平。

自黨的十八大以來，黨和政府以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為著力點(diǎn)，統(tǒng)籌推動養(yǎng)老保險制度建設(shè)，取得了養(yǎng)老保險人群全覆蓋、保障水平逐年上升等成就。然而必須看到，由于養(yǎng)老保險漸進(jìn)式改革過程中的歷史局限性，在當(dāng)前“職工+居民”兩大制度平臺并行的制度背景下，不同人群間的養(yǎng)老待遇差距依舊懸殊，城鄉(xiāng)居民特別是城鎮(zhèn)居民獲得的養(yǎng)老金難以保障基本生活，養(yǎng)老保險尚未做到實(shí)質(zhì)公平。本文嘗試對養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的基本內(nèi)涵進(jìn)行初步界定，剖析實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平面臨的障礙與瓶頸，進(jìn)而提出完善養(yǎng)老保險制度體系的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的基本內(nèi)涵

公平體現(xiàn)的是作為主體的人對作為客體的事物的一種主觀評價，不同時代的不同群體出于自身的視野和立場，會對公平形成不同的理解和訴求，即不同的公平觀。然而不論何種公平觀，本質(zhì)上都是在起點(diǎn)平等、程序正義以及結(jié)果均等之間權(quán)衡取舍，以期達(dá)到一個符合時代要求的平衡點(diǎn)。養(yǎng)老保險作為養(yǎng)老公共資源在不同社會群體間的分配手段，養(yǎng)老保險公平就是特定公平觀在公共服務(wù)領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。

覆蓋全民的社會保障制度已基本建立，為了進(jìn)一步深化社會保障制度改革，需要推動社會保障體系從形式普惠走向?qū)嵸|(zhì)公平[2]。習(xí)近平在論述社會公平時，提出以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的公平觀[3]。具體到養(yǎng)老保險領(lǐng)域，養(yǎng)老保險的基本價值目標(biāo)就是為所有社會群體提供基本無差別的養(yǎng)老保障與服務(wù)，維護(hù)全體社會成員的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)[4]，因此本文將養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平闡述為權(quán)利均等、機(jī)會平等和規(guī)則一致的有機(jī)統(tǒng)一。

第一，養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平以權(quán)利均等為基礎(chǔ)。權(quán)利均等指全體社會成員生存權(quán)和發(fā)展權(quán)均能通過養(yǎng)老保險得到合理保障，不能因為出身、職業(yè)、財富等不同而受到區(qū)別對待。一方面，權(quán)利均等要求我們讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，主動解決城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異等問題，通過養(yǎng)老保障均等化推動共同富裕。另一方面，權(quán)利均等意味著需要為弱勢群體、困難群眾提供更有力的經(jīng)濟(jì)支持和政策傾斜，在后扶貧時代鞏固“脫貧攻堅”重大歷史成果，從而服務(wù)國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的構(gòu)建。養(yǎng)老保障權(quán)利均等是養(yǎng)老保險制度的最終目標(biāo)，也是評判養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平最重要的維度。

第二，養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平以機(jī)會平等為條件。機(jī)會平等指全體社會成員均能依照相同的制度，平等地參加養(yǎng)老保險。機(jī)會平等既有賴于繼續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老保險全覆蓋，確保養(yǎng)老保險惠及全體國民，又要求實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行“碎片化”養(yǎng)老保險制度的融合統(tǒng)一，使不同身份職業(yè)、不同地域的人群均能以相同的制度框架參保。因此，需要推動養(yǎng)老保險制度整合，打破城鄉(xiāng)、群體分割，確立一個適用于全體國民的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度框架，以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平。

第三，養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平以規(guī)則一致為保障。規(guī)則一致指全體社會成員均適用相同的養(yǎng)老保險賬戶運(yùn)行規(guī)則，實(shí)現(xiàn)賬戶激勵與自由接續(xù)。若是不同人群適用規(guī)則不一致，不僅會影響部分人群的賬戶收益率，削弱養(yǎng)老保險“多繳多得”的激勵效應(yīng)，還會影響賬戶的可攜帶性，阻礙正常的職業(yè)流動和區(qū)域流動。因此規(guī)則一致要求養(yǎng)老保險賬戶實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一運(yùn)營，并著力提升養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務(wù)均等化。

基于以上闡述，我們可以大致勾勒出實(shí)質(zhì)公平導(dǎo)向下養(yǎng)老保險體系的基本特征：在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度融合的基礎(chǔ)上，不同身份群體均能適用相同的參保規(guī)則；在養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的前提下，養(yǎng)老待遇“多繳多得”、靈活攜帶、自由接續(xù)；在合理測算基本生活需求的基礎(chǔ)上，全體國民均能獲得保障水平大致均等的基本生活保障。

二、養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的障礙瓶頸

自改革開放伊始，我國改變了以往由單位負(fù)責(zé)養(yǎng)老的做法，率先在機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立了養(yǎng)老保險制度，并逐步將企業(yè)職工、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民納入養(yǎng)老保險覆蓋范圍。黨的十八大以來，黨和政府以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為著力點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)養(yǎng)老保險制度建設(shè)，取得了一系列重大成就。具體包括：第一，基本養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，養(yǎng)老保險惠及全民，養(yǎng)老待遇逐年提升，初步使全民共享了國家發(fā)展成果。第二，基本理順了管理體制，在全國范圍建立了覆蓋城鄉(xiāng)的經(jīng)辦服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，養(yǎng)老保險服務(wù)水平取得了長足進(jìn)步。第三，逐步提升了養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層級，建立了職工養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，降低了社會保險費(fèi)率，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金，養(yǎng)老保險體系建設(shè)取得較大進(jìn)展。第四，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險制度“雙軌制”并軌，邁出了養(yǎng)老保險制度整合發(fā)展的重要一步。

習(xí)近平在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要堅持人民至上，堅持共同富裕，把增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)社會公平作為發(fā)展社會保障事業(yè)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。隨著全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新征程的開啟，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕成為國家發(fā)展的重大主題，社會保障將承擔(dān)更重大的責(zé)任和使命[5]。推動養(yǎng)老保險走向?qū)嵸|(zhì)公平，需要突破養(yǎng)老保險發(fā)展過程中的障礙和瓶頸，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平面臨如下阻礙。

第一，養(yǎng)老待遇差異懸殊影響權(quán)利公平。當(dāng)前盡管已建立覆蓋全民的養(yǎng)老保險制度體系，但在“職工+居民”兩大制度平臺并行的制度背景下，不同人群間的養(yǎng)老待遇差距懸殊，養(yǎng)老保險權(quán)利公平未得到有效保障。2019年，職保平均替代率為55.63%，其中機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工擁有職業(yè)年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險，養(yǎng)老金替代率更勝企業(yè)職工一籌。而城鄉(xiāng)居保平均替代率為6.32%，難以為廣大城鄉(xiāng)居民特別是城鎮(zhèn)居民提供基本的養(yǎng)老保障。此外，養(yǎng)老待遇地域差異也較大，按職工居民總和替代率計算，2019年，北京和西藏的替代率差距高達(dá)57.12%，加大了養(yǎng)老保險體系的不公平。

第二，不同人群參保起點(diǎn)不一致影響機(jī)會公平。我國養(yǎng)老保險制度體系自建立伊始就具有“職業(yè)隔離”和“地域隔離”特征[6]。不同身份職業(yè)人群適用制度有別，加之不同人群在收入來源、繳費(fèi)能力、養(yǎng)老方式等方面具有重大區(qū)別，導(dǎo)致身份分割化的養(yǎng)老保險存在懸殊的制度差異，這從根源上影響了制度的公平性。誠然，在城鄉(xiāng)差距大且地區(qū)間發(fā)展不均衡的國情下，立足于職工與居民一般差異而設(shè)立的養(yǎng)老保險制度具備一定的合理性和歷史必然性，也有效促進(jìn)了人員全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但隨著人口高流動與人戶分離現(xiàn)象的常態(tài)化，且隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的深化，各種新業(yè)態(tài)得以蓬勃發(fā)展，靈活就業(yè)人員的數(shù)量逐年上升，當(dāng)前“職?！薄熬颖！眱纱笾贫绕脚_并行的養(yǎng)老保險制度模式愈發(fā)不適應(yīng)時代發(fā)展。

第三，制度“碎片化”影響規(guī)則公平。在養(yǎng)老保險制度碎片化的當(dāng)下，不同制度的運(yùn)行規(guī)則并不一致。如職工個人賬戶部分資金委托全國社保基金理事會投資，取得了較好的投資回報，近3年的記賬利率分別為8.29%、7.61%、6.04%。而居保個人賬戶資金大多沉淀在地方，部分資金未能得到妥善運(yùn)營，各地居保個人賬戶記賬利率一般在2%～4%之間，造成了極大的不公平。同時，賬戶的分割影響可攜帶性，從而阻礙了正常的職業(yè)流動和區(qū)域流動。

第四，養(yǎng)老保險頂層設(shè)計模糊不利于實(shí)質(zhì)公平實(shí)現(xiàn)。我國養(yǎng)老保險制度體系存在發(fā)展不平衡不全面的問題，系統(tǒng)性、協(xié)同性明顯不足，基本養(yǎng)老保險“一枝獨(dú)大”，而補(bǔ)充養(yǎng)老保險及商業(yè)養(yǎng)老險占比過低[7]，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡。而且三支柱體系定位模糊，第二、第三支柱均只能覆蓋少部分國民，多數(shù)沒有正式工作的城鄉(xiāng)居民僅有基本養(yǎng)老保險保障，導(dǎo)致“三支柱”僅僅是少數(shù)人的“三支柱”(表1)。此外，制度定位模糊導(dǎo)致籌資責(zé)任劃分不清，基本養(yǎng)老保險混雜了個人責(zé)任、單位責(zé)任和政府責(zé)任。城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金帶有普惠性質(zhì)，但財政投入強(qiáng)度不足，導(dǎo)致待遇水平偏低，而職保統(tǒng)籌養(yǎng)老金名義上是現(xiàn)收現(xiàn)付制，但為應(yīng)對支付壓力，各級財政每年投入了巨量補(bǔ)貼，政府財政對城鎮(zhèn)職工的投入強(qiáng)度遠(yuǎn)高于城鄉(xiāng)居民，造成了嚴(yán)重的不公平。

表1 當(dāng)前養(yǎng)老保險三支柱劃分

三、養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)路徑

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的關(guān)鍵在于制度建設(shè)，而制度建設(shè)要在優(yōu)化制度定位與體系劃分的基礎(chǔ)上，制定更加公平合理的制度體系。養(yǎng)老保險制度變革是一個牽一發(fā)而動全身的過程，因而只能在現(xiàn)行制度模式下進(jìn)行漸進(jìn)式改革，且尤需重視政策的穩(wěn)定性，以有效降低社會風(fēng)險。

本文從上述障礙和瓶頸出發(fā)，提出實(shí)質(zhì)公平導(dǎo)向下的養(yǎng)老保險制度構(gòu)想，并立足于當(dāng)前城鄉(xiāng)間、地區(qū)間發(fā)展不平衡的國情，提出滿足“個人待遇不減少、單位負(fù)擔(dān)不增加、財政支付壓力總體可控”的養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)路徑。

(一)實(shí)質(zhì)公平導(dǎo)向下的養(yǎng)老保險制度體系構(gòu)想

以實(shí)質(zhì)公平為目標(biāo)導(dǎo)向的養(yǎng)老保險制度，應(yīng)在明確各方責(zé)任分配的前提下，以個人是否承擔(dān)參保及繳費(fèi)義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，重新劃分養(yǎng)老保險三支柱體系。本文提出一個適用于全體國民的養(yǎng)老保險制度框架構(gòu)想，見表2。

首先，以是否需要個人繳費(fèi)為界限，將保障基本生活的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金劃分為第一支柱，并整合為國民津貼，作為覆蓋全體國民的非繳費(fèi)型養(yǎng)老津貼。其次，以是否強(qiáng)制參保為界限，將需要個人繳費(fèi)且強(qiáng)制參保的積累制養(yǎng)老金劃分為第二支柱，并整合為國民年金，實(shí)現(xiàn)積累制養(yǎng)老金形式上的統(tǒng)一。最后，將非強(qiáng)制參保的商業(yè)養(yǎng)老保險劃分為第三支柱，用于進(jìn)一步提高部分國民的養(yǎng)老保障水平。具體養(yǎng)老保險體系構(gòu)想如下。

表2 實(shí)質(zhì)公平導(dǎo)向下的養(yǎng)老保險體系構(gòu)想

1. 構(gòu)建非繳費(fèi)型“國民津貼”為第一支柱

每一位國民均有權(quán)利獲得基本的養(yǎng)老保障，這是政府的責(zé)任底線，也是養(yǎng)老保障權(quán)利公平的基本要求。因此有必要將第一支柱的養(yǎng)老待遇與個人繳費(fèi)“脫鉤”，打破身份職業(yè)的隔閡，構(gòu)建惠及全體國民且保障水平基本一致、在全國層面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支、由統(tǒng)一經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理的非繳費(fèi)型國民津貼，確保各地參保人群均能獲得基本生活保障。

當(dāng)前財政對城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金提供直接補(bǔ)貼，對職保統(tǒng)籌賬戶提供隱性補(bǔ)貼，而財政對職保的補(bǔ)貼金額遠(yuǎn)大于城鄉(xiāng)居保，2019年參保職工人均獲得財政補(bǔ)貼2 372.8元，而參保居民所獲補(bǔ)貼僅有540.9元。財政補(bǔ)貼體現(xiàn)的是政府責(zé)任，而政府對每位國民的補(bǔ)貼理應(yīng)大體平等，因此有必要將隱性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯友a(bǔ)貼，由政府財政來承擔(dān)國民津貼的籌資，這樣既可以使國民公平地享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，又能在老齡少子化和財政收入增速放緩的背景下，將財政承擔(dān)的“兜底責(zé)任”轉(zhuǎn)變?yōu)榭深A(yù)期且可控的“分擔(dān)責(zé)任”。同時，將原職保單位繳費(fèi)的50%轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Ｕ隙悾Ｓ?0%進(jìn)入第二支柱——國民年金，其中社會保障稅按稅收規(guī)模覆蓋原有單位繳費(fèi)設(shè)置稅率，這樣既能保證企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)不增加、參保職工的實(shí)際待遇不降低，又能使該部分稅收為全民共享，更好地發(fā)揮社會共濟(jì)功能。在待遇標(biāo)準(zhǔn)方面，國民津貼不區(qū)分參保人群身份職業(yè)與所在地域的差別，均享有相同的目標(biāo)替代率，按常住地的平均收入標(biāo)準(zhǔn)確定發(fā)放金額，以此來適應(yīng)人口流動和人戶分離現(xiàn)象，保障全體國民均能獲得保障水平基本一致的基礎(chǔ)性養(yǎng)老津貼，體現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保障的均等性與基本的結(jié)果公平?？紤]到基本生活需求標(biāo)準(zhǔn)，國民津貼的目標(biāo)替代率設(shè)置在20%為宜，這樣既有利于保障農(nóng)村居民的老年生活，又能不降低現(xiàn)有職保覆蓋人群的養(yǎng)老待遇，還能為發(fā)展第二、第三支柱留出足夠的空間。管理體制方面，因為國民津貼無須個人繳費(fèi)，全部由政府財政支付，因此需要建立全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)上的中央垂直管理體制，加強(qiáng)經(jīng)辦管理的便捷性和轉(zhuǎn)移接續(xù)的便利性，并通過中央地方財政分配實(shí)現(xiàn)地區(qū)間互助共濟(jì)的效果。

第一支柱——國民津貼的制度定位在于向退休國民提供基本生活保障，其制度框架(圖1)類似于當(dāng)前城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金，參保群眾均可獲得一份基本養(yǎng)老保障，無論其繳費(fèi)金額多少。為了保障機(jī)會公平，第一支柱應(yīng)將全體國民納入國民津貼制度之中，并將領(lǐng)取年齡統(tǒng)一延長至60歲，不應(yīng)區(qū)分職業(yè)和城鄉(xiāng)差別。國民津貼的“非繳費(fèi)”性質(zhì)體現(xiàn)了政府責(zé)任，有助于提升參保群眾的滿意度與獲得感，而社保稅籌資和全國統(tǒng)籌的管理體制有利于區(qū)域平衡發(fā)展與養(yǎng)老保險制度的長期穩(wěn)定。

圖1 國民津貼制度框架

根據(jù)本文“國民津貼”制度構(gòu)想，參考當(dāng)前各級政府財政對職保和居保的支出規(guī)模，我們測算了實(shí)現(xiàn)國民津貼20%目標(biāo)替代率所需的財政補(bǔ)貼增加值。職保方面，2019年職保平均工資替代率為55.6%，考慮到國民津貼目標(biāo)替代率低于統(tǒng)籌養(yǎng)老金，社會保障稅基本能夠?qū)⑵涓采w。城鄉(xiāng)居保方面，2019年城鄉(xiāng)居保平均替代率為6.32%，當(dāng)年財政對城鄉(xiāng)居保補(bǔ)貼2 881億元，替代率提升至20%所需資金缺口約為6 200億元，占當(dāng)年基本養(yǎng)老保險財政支出的47%，占當(dāng)年全國財政一般公共預(yù)算支出的2.6%①。此部分資金缺口難免造成一定的財政支付壓力，因此需要先行縮減統(tǒng)籌養(yǎng)老金城鄉(xiāng)差距，在提升城鄉(xiāng)居民待遇水平基礎(chǔ)上再實(shí)施國民津貼制度，并通過適度調(diào)整社會保障稅稅率的政策“組合拳”，達(dá)到財政負(fù)擔(dān)的總體可控。

2. 整合積累制“國民年金”為第二支柱

第二支柱——國民年金定位為規(guī)則公平導(dǎo)向下的補(bǔ)充性養(yǎng)老保障。將現(xiàn)有的職保個人賬戶、城鄉(xiāng)居保個人賬戶、企業(yè)年金、職業(yè)年金等積累制養(yǎng)老金整合為國民年金，其運(yùn)行機(jī)制與現(xiàn)有的個人賬戶等積累型年金是一致的，即強(qiáng)制個人參保并向年金賬戶繳費(fèi)，交由全國社?；鹄硎聲\(yùn)營管理，參保人退休后由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按賬戶累積額發(fā)放，見圖2。國民年金制度對應(yīng)機(jī)會平等和規(guī)則一致原則，容許因“多繳多得”而產(chǎn)生的待遇差距，從而強(qiáng)化制度激勵效應(yīng)。整合國民年金的目的在于使所有參保人均擁有國民年金賬戶，在不增加各方負(fù)擔(dān)的前提下，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險第二支柱形式上的統(tǒng)一。

圖2 國民年金制度框架

為了適應(yīng)不同人群的繳費(fèi)節(jié)奏，國民年金應(yīng)提供按工資比例繳費(fèi)或按檔次繳費(fèi)兩種方式。對于有雇主的參保人員適用按工資比例繳費(fèi)，雇主也需要承擔(dān)一定繳費(fèi)責(zé)任，雙方繳費(fèi)比例原則上應(yīng)不低于現(xiàn)行制度下的比例，以確保職工養(yǎng)老待遇不降低。為防止繳費(fèi)“逆向選擇”問題，國民年金應(yīng)采用稅務(wù)征繳形式，有個稅記錄的人員均適用按工資比例繳費(fèi)，從而防止雇主為節(jié)約開支變更雇員繳費(fèi)方式。對于沒有雇主的參保人，則適用按檔次繳費(fèi)，政府財政代行雇主之責(zé)給予一定補(bǔ)貼。為了避免基金貶值并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長，有必要明確規(guī)定留足夠支付6個月的基金后，必須對剩余部分悉數(shù)進(jìn)行有效投資。

盡管不同人群在繳費(fèi)方式和數(shù)額上存在差異，但所適用的制度是一致的，這樣既將所有參保者“擺在同一個制度下”[8]，保障了制度的規(guī)則公平，還能通過提升統(tǒng)籌層級、做大國民年金基金規(guī)模來提升運(yùn)營效率。國民年金賬戶應(yīng)滿足可攜帶、可繼承的要求，并與國民津貼分賬管理，實(shí)賬運(yùn)行，以提高年金賬戶的長期可持續(xù)性。

國民年金賬戶能夠?qū)崿F(xiàn)與現(xiàn)有職保個人賬戶的“新老劃斷”，原有的個人賬戶養(yǎng)老金規(guī)模不再增加，按賬戶名義積累制發(fā)放，不足部分由政府財政及國有資本盈余補(bǔ)足，以此防止現(xiàn)有個人賬戶空賬進(jìn)一步擴(kuò)大，為解決養(yǎng)老金長期支付風(fēng)險贏得時間。因此還需要探索原有個人賬戶空賬的過渡辦法與解決途徑，卸下轉(zhuǎn)制成本的“歷史包袱”。

3. 推動第三支柱——商業(yè)養(yǎng)老保險健康發(fā)展

第三支柱——商業(yè)養(yǎng)老保險定位為進(jìn)一步提高養(yǎng)老保障水平的自愿性養(yǎng)老保險。不同于強(qiáng)制參保且僅有貨幣給付的社會養(yǎng)老保險，商業(yè)養(yǎng)老保險具有靈活性強(qiáng)、自由度高的特點(diǎn)，類似養(yǎng)老社區(qū)、住房反向抵押保險等產(chǎn)品作為社會養(yǎng)老保險的有益補(bǔ)充，可為具備更高養(yǎng)老需求的參保人群提供個性化的產(chǎn)品和服務(wù)。

由于商業(yè)養(yǎng)老保險參保屬于自愿性質(zhì)市場行為，具有養(yǎng)老權(quán)利和繳費(fèi)義務(wù)對等的特征，且商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品條款受經(jīng)營主體商業(yè)策略和整體市場供求影響，不具備實(shí)現(xiàn)保障權(quán)利均等和參保規(guī)則一致的條件。因此只能在機(jī)會平等的基礎(chǔ)上，鼓勵發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老金市場，引導(dǎo)更多人群特別是高收入人群通過商業(yè)養(yǎng)老金獲得更豐富、更充足的養(yǎng)老保障。一方面，提升保險市場開放度，引導(dǎo)商業(yè)險企業(yè)通過產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)質(zhì)量贏得客戶青睞；另一方面，在試點(diǎn)完善稅收遞延優(yōu)惠的同時，適度放開商業(yè)險企業(yè)投資限制，使商業(yè)險企業(yè)的利潤來源從承保利潤向投資收益轉(zhuǎn)移，提升商業(yè)養(yǎng)老險產(chǎn)品的市場競爭力。

(二)養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)路徑

以實(shí)質(zhì)公平為導(dǎo)向的養(yǎng)老保險制度變革不可能是一蹴而就的，考慮到當(dāng)前養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)、地域間待遇差距較大，直接進(jìn)行制度整合難免會產(chǎn)生更高的變革成本，需要先縮減養(yǎng)老保險待遇差距。此外，要打破養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)、地域分割，需要以養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌和相應(yīng)的中央垂直管理機(jī)制為體制保障[9]，而當(dāng)前尚未在所有省份做到省級統(tǒng)籌，因此還需要先進(jìn)行統(tǒng)籌層級與經(jīng)辦體制改革，為養(yǎng)老保險制度變革破除障礙。據(jù)此，本文提出“縮小城鄉(xiāng)、地域間養(yǎng)老待遇差距—實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌與經(jīng)辦體制改革—重構(gòu)養(yǎng)老保險體系”的“三步走”式制度變革路徑，見圖3。

圖3 養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)路徑

第一，縮小城鄉(xiāng)與地域待遇差距，降低養(yǎng)老保險制度變革成本。在養(yǎng)老保險待遇差異懸殊的情況下貿(mào)然進(jìn)行制度融合，無疑會極大地增加改革成本。因此需要先在現(xiàn)有制度框架下，通過增加城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政補(bǔ)貼、優(yōu)化城鄉(xiāng)居保個人賬戶繳費(fèi)激勵政策等途徑來提高城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金待遇[10]，以五年左右的時間縮減養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)制度差異。通過優(yōu)化中央調(diào)劑金制度、提升養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級、增加國有資本劃轉(zhuǎn)以及中央轉(zhuǎn)移支付等手段，以五年左右的時間縮減養(yǎng)老保險省級待遇差距。同時，通過降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員養(yǎng)老金增長率的方式縮減人群間待遇差距，并使用政策“組合拳”調(diào)整退休年齡、最低繳費(fèi)年限等制度參數(shù)，為養(yǎng)老保險制度變革創(chuàng)造條件。

第二，加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌與經(jīng)辦體制改革，為養(yǎng)老保險制度變革破除障礙。實(shí)質(zhì)公平要求打破養(yǎng)老保險的“城鄉(xiāng)分割”與“地域分割”，實(shí)現(xiàn)制度的整合統(tǒng)一，首先需要破除當(dāng)前養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級不高的障礙。因此需要在盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，推進(jìn)養(yǎng)老保險統(tǒng)收統(tǒng)支基礎(chǔ)上的全國統(tǒng)籌，做到全國上下一盤棋。與此同時，還需要重構(gòu)養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理體制，將屬地化管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒氪怪惫芾砟Ｊ?，參照國家醫(yī)療保障局設(shè)立中央直屬的養(yǎng)老保險管理模式，并建立中央層級的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以便突破部門利益與地方利益的桎梏，為制度變革奠定基礎(chǔ)。此外，應(yīng)在全國建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險公共服務(wù)平臺，同時給予地方經(jīng)辦服務(wù)一定靈活性，以便調(diào)動地方政府積極性，適應(yīng)各地地域差異。

第三，重構(gòu)養(yǎng)老保險體系，促進(jìn)養(yǎng)老保障實(shí)質(zhì)公平。遵循個人待遇不下降、企業(yè)負(fù)擔(dān)不增加、財政支付壓力可控的原則，實(shí)行養(yǎng)老保險制度變革。以降低“企業(yè)繳費(fèi)+開征社會保障稅”“組合拳”的方式，合并職保統(tǒng)籌賬戶和城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金為國民津貼，向社會公布國民津貼待遇制度標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制，保障基礎(chǔ)養(yǎng)老保障層面的權(quán)利公平。以“新老劃斷”的方式建立國民年金，原有的個人賬戶、企業(yè)年金、職業(yè)年金等不再新增繳費(fèi)，均按照賬戶名義積累值繼續(xù)發(fā)放，新增繳費(fèi)全部進(jìn)入國民年金，保障補(bǔ)充養(yǎng)老保障層面的機(jī)會公平與規(guī)則公平。從外，還需要通過立法保障、司法保障、行政保障等途徑健全養(yǎng)老保險制度保障，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險權(quán)益的公平正義[11]。

結(jié)語

作為養(yǎng)老保險的價值取向和制度目標(biāo)，養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的內(nèi)涵會隨時代的進(jìn)步而不斷發(fā)展，對權(quán)利公平、機(jī)會公平和規(guī)則公平的側(cè)重也會有所不同。本文提出的養(yǎng)老保險制度構(gòu)想側(cè)重于機(jī)會公平和規(guī)則公平，僅在基本生活保障層面兼顧了最基本的權(quán)利公平。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中國特色社會主義體制的不斷完善，國民能否獲得充足且平等的養(yǎng)老保障將成為養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的終極標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老保險制度應(yīng)該實(shí)現(xiàn)更高水平的權(quán)利公平。

注釋：

① 本文數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計年鑒》與《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，部分?jǐn)?shù)據(jù)系作者測算得出。