有邊界合作：政府購買服務中社工機構面臨的多重關系難題研究
——以S市L社工機構為例

曹 迪，白茹雪

（沈陽化工大學人文與藝術學院，遼寧沈陽，110142）

一、研究背景

（一）政府購買服務中社工機構自主性受限

我國正在大力推動政府購買社工服務進入常態(tài)化發(fā)展。政府購買社會工作服務是一種新型的社會治理創(chuàng)新模式，促進了政府職能轉變和管理創(chuàng)新，在一定程度上緩解了社會主要矛盾沖突、解決了社會相關問題，從而實現社會的和諧穩(wěn)定。據統(tǒng)計，2019年廣東年投入政府購買社工服務資金17億元，培育發(fā)展社工服務機構1 486家，繼續(xù)領跑全國①http：//mzzt.mca.gov.cn/article/zt_sgzxd/mtgz/201903/20190300015604.shtml。這一數據印證了我國加大對政府購買社工服務的投入力度與重視程度。

社工機構作為政府購買社會工作服務的重要承接主體，其自主性在實際提供服務的過程中并沒有完全發(fā)揮作用。在強政府、弱社會的背景下，社會工作機構自主性得以實現的核心在專業(yè)賦權，即通過專業(yè)性激發(fā)權力感知、專業(yè)性獲得制度認同、專業(yè)性產生社會權力的方式獲取自主性[1]。但在現實情境中，社工機構與服務對象不是普通意義上買賣雙方的關系，而是政府作為出資方購買社工機構來為服務對象提供服務。服務對象不是服務的直接購買者，因此社工機構在服務過程中不只考慮服務對象的需求，還要顧忌政府和評估機構的行政要求和評估指標。社工機構的專業(yè)性和投入度不能完全聚焦到服務對象身上，導致社工機構的自主性受限。因此，通過研究社工機構與各方主體之間有邊界的合作關系，發(fā)揮社工機構的自主性和專業(yè)性，進而解決因多重關系帶來的難題。

（二）社工機構自主性受限導致多重關系難題

實務過程中，社工機構因自主性受限，導致社工機構與政府、服務對象、社會工作者和評估機構建立多重關系時，難以發(fā)揮社會組織的作用，在服務過程中存在難題。具體表現歸納為三個階段。

在購買階段，政府主要通過購買服務與社工機構建立關系，一方面政府鼓勵支持社工機構的發(fā)展，另一方面也存在著主導和控制社工機構的現象，導致社工機構大多只是被動接受政府提出的服務指標。

在服務階段，社工機構受到服務指標的限制，主要考慮服務指標的完成，未能充分滿足服務對象需求，導致在服務階段的實踐難題。

在評估階段，評估機構所遵循的是宏觀背景下的社會效益和影響，主要看指標是否完成，對社工機構的評估標準缺乏綜合性考量，導致評估機構對服務成效難以準確評估出。

二、研究設計

政府購買社工服務背景下的多重關系難題，需要社會工作機構在與外部主體的關聯中定義[2]。本文對社工機構多重關系難題分別從與政府、服務對象和評估機構建立三個維度中研究（見圖1）。通過概念操作化的方法，把難題作為自變量，以三個維度中相互之間的利益關系為因變量。而每一維度中因社工機構主體性受限而面臨的挑戰(zhàn)與矛盾就是本文所研究的多重關系難題。

圖1

本研究以S市L社工機構作為研究對象，根據事先擬定的訪談提綱對被訪談對象進行當面訪談，旨在通過訪談法來了解并解決社工機構因多重關系而面臨的難題。

表1 訪談對象基本情況表

三、社工機構在政府購買方面的多重關系難題

（一）政府與社工機構：治理目標實現與服務對象需求滿足的完全一致性難題

社會工作機構以利他主義為原則，進行專業(yè)化的助人服務，具有社會組織的一般特征。政府購買社會服務，其行政訴求大多是追求社會的和諧穩(wěn)定。政府作為項目外包方，而社工機構作為項目承接方，基本上是一種自上而下的招標和自下而上的競爭機制。

近些年，政府購買服務成為很多社工機構賴以生存的新路徑。通過訪談了解到，L社工機構的一些項目是通過政府部門招標的方式進行承接。在招標的過程中，政府部門根據各機構的競標方案選擇最符合本部門需求的機構。在評估階段，政府部門更多的是關注于項目指標的達成情況，不會過多關注于服務對象的需求是否得到滿足。但對于社工機構，服務被列為職業(yè)守則的第一條，核心目標就是服務有需要的人群，通過提供專業(yè)化的服務來增進服務對象的福祉、促進服務對象的能力發(fā)展。同時社工機構職業(yè)守則也具有優(yōu)先考慮服務對象利益的特點，以保障服務對象利益為基本出發(fā)點。但社工機構在具體提供服務的過程中，不能只關注于服務對象的需求是否得到滿足，還要兼顧政府的治理目標和指標。社工機構既要關注自身的運營發(fā)展又要兼顧服務的成效，經常表達一種無所適從的無力感。

（二）社工機構與社會工作者：專業(yè)價值與個人價值實現的完全一致性難題

社工機構重視員工對機構的責任和義務，并提出相應要求，在規(guī)章制度中體現出來。作為社會工作者，不僅要真誠地對待服務對象和項目，同時也要秉持機構的服務理念和要求，堅信社工機構的服務愿景。

在項目運行過程中，社會工作者會為了滿足自身價值決定遵守或背離機構的專業(yè)價值觀念，這也就會導致社工機構堅守的專業(yè)價值觀與社會工作者的個人價值觀不僅不同，還可能引起目標、忠誠、責任和利益的沖突。社會工作者如果不能很好地把專業(yè)價值和個人價值實現統(tǒng)一，那么社會工作者很難從內心真正接納這份職業(yè)，也難以專注于服務的效率和質量，服務對象的需求也很難被滿足。長此以往，他們會丟掉職業(yè)責任、失去學習提升的動力以及產生職業(yè)倦怠。

通過訪談L機構社工了解到，其他一些機構的社工對于禁毒工作缺乏熱情，對專業(yè)缺乏認同。反映出政府購買禁毒崗位時，對于崗位要求的設置存在缺陷，沒有考慮到社會工作者對于崗位的接受和接納程度。

L社工：“關于禁毒工作，有其他機構的社工說過，他們對服務對象也不是很了解，對吸毒人員的印象定位是危險人群，覺得也是應該遠離的。他們對這個工作剛接觸，認同感不高，但是目前還不能離職，也得去干這個工作?！?/p>

（三）社工機構與評估機構：專業(yè)操守的踐行與評估標準同步性難題

社工機構所遵循的專業(yè)操守是滿足服務對象需求，為服務對象提供高質量的服務。在政府購買社會工作服務的背景下，評估機構是考察社會工作的介入和服務是否有效、是否達到預期目標，以及檢驗和證明社工機構的服務品質，同時也是監(jiān)督、檢查承接項目實施的質量和效果的客觀性評判活動。

通過訪談L機構負責人，了解到在評估過程中會出現的難題。在項目開展前，社工機構需要根據評估結果來了解服務對象的需求，為其提供相應的服務。但在現實生活中社會工作機構具有一定的自身局限性以及周圍情景的復雜性，在盡力完成服務的過程中，也無法達成相應的指標，導致評估不合格。

L機構總干事舉了禁毒的例子：“比如評估指標是為100%的吸毒人員提供服務，但是機構因為多重限制達不到要求，只能盡力達到為20%的吸毒人員服務。如果評估機構不了解情況，那么機構就不達標，是不合格的。如果機構事先了解情況，就會覺得達到10%已經很好了，現在完成20%的指標，評估機構就會覺得是優(yōu)秀的。

（四）社工機構與服務對象：服務提供與需求滿足的矛盾性難題

1.服務宗旨與現實情況相矛盾的難題

通過訪談L機構負責人了解到，社工機構在為服務對象提供服務的過程中，常常會受到現實情況的制約。

L機構負責人：“某些特定服務對象在生活上受到困擾以此來尋求機構的幫助，例如曾經吸毒人員要求職，他們需要社工機構出具相應的證明來免于生活和行為的受限。社工機構不管是從專業(yè)價值的角度還是從情感方面，都會努力地幫助服務對象解決問題，但是現實生活并不是理想化的狀態(tài)，在實際服務過程中社工機構不具備相應的權利和能力，無法滿足服務對象的需求?！?/p>

通過訪談L機構的社工了解到在滿足服務對象需求方面，社工的職業(yè)專業(yè)性在現實情境下難以發(fā)揮，不具備解決服務對象需求的能力。

L機構社工：“有些吸毒人員向我們社工求助，他們因為有案底，在出省、陪家人出行、住旅店、上網刷身份證的時候，當地派出所就響鈴，派出所可能會考慮當時的情況決定是否要出警，也可能隨時把他們帶走進行尿檢。因此他們希望我們社工幫助他們解決這個問題。我們社工基于自身的職業(yè)要求是要滿足服務對象的需求，但目前政策還不成熟，我們也無法證明他們確實沒有再吸毒?！?/p>

2.服務指標設定與服務對象需求滿足的矛盾性難題

通過訪談S市公益創(chuàng)投C督導，我們了解到政府購買社工服務項目時，考察方式只基于宏觀背景下的社會效益和影響。因此設定的服務指標并沒有考慮到服務對象的真正需求，甚至所進行服務的對象也不全是真正需要服務的群體。

C督導：“在福利彩票資金公益創(chuàng)投項目中，主要的服務內容是為能出具貧困低保證明和殘疾證明的同學提供公益課。一方面，有一部分學生家庭貧困并對公益課十分感興趣，但是因為服務指標對服務對象的要求過高，他們無法出具符合規(guī)定的證明，導致無法享受公益課。另一方面，這一項目也忽略了符合資格的服務對象是否對公益課產生興趣?！?/p>

3.服務目標與服務對象需求的偏差性難題

C督導談及在購買服務項目中，社工機構的服務目標與服務對象的需求滿足之間會存在偏差。

C督導：“在一個老年項目中機構想要通過舉辦的活動滿足老年人的精神文化需求，通常在項目結束后會贈送一個小禮品。但機構在之后的活動如果不贈予禮品，老年人則會過多關注機構的資金流向，并且對不贈予禮品產生抵觸情緒，與活動項目的初衷背道而馳?！?/p>

同時L機構社工也談及到所提供的專業(yè)服務與服務對象的需求產生信息不對稱的情況，服務對象不理解社工提供服務的意義，產生排斥情緒。

L機構社工：“在我們想要給有過吸毒史的人提供服務時，有些人對我們禁毒社工產生強烈的排斥心理，加上他們對我們的項目不了解，同時也不希望被任何人知道自己曾經吸過毒，他們會覺得我也好久不吸了，你現在找我會被單位、家庭知道，影響我現在的生活?！?/p>

四、社工機構應對多重關系難題的對策建議

（一）平衡政府干預與社工機構的專業(yè)性與獨立性

在政府購買社會服務的過程中，政府和社工機構兩者并不是對立的一種關系，兩者的初衷、總目標和大方向是一致的，只是在達成目標的過程中會出現沖突和摩擦。為了更好地平衡政府干預與社工機構的專業(yè)性與獨立性、減少難題的發(fā)生，需要政府和社工機構在磨合的過程中進行友好的協商與融合，實現合作共贏、相互增權。社工機構要秉持專業(yè)的服務理念與組織文化，以資源交換的方式服務政府，以高水平的服務質量和長期積累的行業(yè)口碑得到政府的信任。政府在與社工機構合作的過程中亦應表現出積極回應的姿態(tài)，探索更靈活多樣的政府購買服務方式，提供更多的服務項目和資金支持。這些良性的互動極大減少了雙方的交易成本，最終形成以信任為紐帶的合作關系。

（二）社工機構加強內部社會工作者建設

在提供專業(yè)助人服務的過程中，加強社工機構內部社會工作者建設十分必要，其中蘊含的意義不只是數量規(guī)模的擴大，更在于社會工作者專業(yè)性的提高。社工機構在我國正處于成長發(fā)展階段，一個機構的領導力在社工機構秉承的利他主義價值觀方面發(fā)揮重要作用。社工機構管理者的領導力在確立愿景、戰(zhàn)略謀劃、資源整合、推動創(chuàng)新等方面的價值對機構的命運至關重要。社工機構的建設發(fā)展需要社會工作者經常做培訓，尤其是社工機構管理者的培訓。社工機構領導力需要以變革型領導力為先，變革型領導力不僅對社會工作者的專業(yè)能力和專業(yè)認同具有顯著的正向影響，也對領導力本身有所要求[3]。一位社工機構的管理者要具備與政府、基金會等資方溝通的能力，告知他們機構有能力和意愿為他們想要服務的群體服務。

在實務過程中，社工機構也要適當地對社工機構人員進行培訓和管理。首先，社會工作者應認同機構使命和發(fā)展目標，遵守機構規(guī)章制度，履行機構賦予的權責。其次，社會工作者作為機構的工作人員，要設法提升機構的整體服務水平和服務質量，以高質量的服務滿足服務對象的需求。最后，社會工作者應確定自身能力邊界并持續(xù)學習，社會工作機構、行政人員和督導也有責任為他們負責的所有職員提供或安排發(fā)展繼續(xù)教育。

（三）構建社會工作機構與評估機構的良好互動關系

構建社會工作機構與評估機構的良好互動關系，政府方面需要打破推行硬性指標的評定方式，了解社會工作專業(yè)的運作邏輯，激發(fā)和鼓勵社會工作行業(yè)的自我評估和發(fā)展。評估機構方面需制定綜合評定和多條評估標準，具體問題具體分析，由主要考察政府購買社工服務項目是否有效實現了減低成本、提高效率等內容，逐步轉變?yōu)榭疾焐绻C構對政府購買社工服務項目的管理水平如何、項目的社會效益如何、是否具有普及性等方面。評估機構作為相對權威的專業(yè)人士，應積極參與評估標準的設計和修改，做好政府和社工機構溝通的橋梁，既要向政府解釋專業(yè)發(fā)展規(guī)律特征，爭取評估主動權，又要聽取社工機構提出的建議，尊重社會工作的實踐聲音[4]。不同領域的服務項目不同，側重點不同，可量化程度不同，因此需要評估機構事先了解服務項目，實現分類評估，使得評估方案更加靈活，幫助政府找到更適合承接項目的機構，保證政府資源配置的合理性與專業(yè)性[5]。

（四）建立社工機構與服務對象的有效溝通機制

社工機構與服務對象不應該只是單向的福利服務輸送關系，而是從雙向互動視角，聚焦在社工機構與服務對象的情境中，以服務對象需求為出發(fā)點，以滿足其需求為落腳點。社工機構在承接政府項目時不僅要考慮項目的效益評估，更多的是讓服務對象體會到項目意義所在。一方面，社會工作者應體現出專業(yè)的職業(yè)素養(yǎng)，通過跟服務對象積極溝通找出癥結所在，及時澄清、建立良好的溝通關系，如服務對象對社工機構的管理內容和運行方式存在疑問，社工機構應采取公開透明的原則對工作內容進行公示，同時還要加大宣傳力度，讓服務對象對項目的細則和運行更加了解，讓服務對象通過機構提供的服務真正受益。另一方面，社會工作者有義務幫助服務對象了解社工機構和政府運行項目的目標是為滿足其需要，加深服務對象對社工機構和政府的理解，更好地建立關系。

政府購買服務中存在著社工機構與政府、服務對象、社會工作者、評估機構的多重關系難題，其根源是社工機構在政府購買社會服務中沒有發(fā)揮出主體性。社工機構通過與其他關系主體建立一種有邊界的合作關系，不斷明確自身的主體地位，使社工機構的服務性和自主性被尊重和接納。因此，要通過在服務實踐中不斷磨合探索，尋找出多方合作共贏的目標，推動政府購買社工服務的完善與發(fā)展。