百年來中國共產(chǎn)黨對城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識演變的歷史脈絡(luò)及其現(xiàn)實(shí)啟示

張 琳，鄭興明，季雨亭，楊青青

（福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州，350002）

縱觀百年以來中國共產(chǎn)黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識，大體趨勢是從分割分治到推動城鄉(xiāng)間融合發(fā)展。幾代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識經(jīng)歷了從“城鄉(xiāng)二元”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”，再到“城鄉(xiāng)一體化”，最后定位為“城鄉(xiāng)融合”的過程。黨的十九大報告中首次提出了“城鄉(xiāng)融合”這個理念。2021年“中央一號”文件中進(jìn)一步指出，要加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。在推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程中正確認(rèn)識城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系尤為重要。契合我國新時代社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化的時空背景，積極化解城鄉(xiāng)發(fā)展中存在的問題并構(gòu)建新的城鄉(xiāng)關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?；诖?，系統(tǒng)梳理與總結(jié)建黨百年以來黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在工作重心轉(zhuǎn)換中對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識定位的歷史脈絡(luò)，對新時代我們準(zhǔn)確把握和構(gòu)建城鄉(xiāng)融合新格局具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新中國成立前黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識

在半殖民地半封建的社會背景下，城鄉(xiāng)關(guān)系表現(xiàn)為既對立又統(tǒng)一的關(guān)系。一方面城鄉(xiāng)差距巨大，呈現(xiàn)的狀態(tài)大相徑庭，在城市畸形繁榮的同時鄉(xiāng)村日益衰敗凋敝。例如通商口岸大都市上海地區(qū)，城市的繁華與農(nóng)村的貧窮落后形成了鮮明對比，成為世界上輪廓最為鮮明、最富于戲劇性的邊界之一。[1]另一方面，隨著對外貿(mào)易和城市工商業(yè)的發(fā)展，手工產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品商品化增強(qiáng)，使城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日漸密切。1921年中國共產(chǎn)黨成立，在此后的新民主主義革命道路上，黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識有一個逐漸深化的過程。

（一）土地革命時期

作為一個無產(chǎn)階級政黨，中國共產(chǎn)黨確定成立以后的任務(wù)主要圍繞“組織工人階級，領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動”為主，所以在黨成立之初并未把農(nóng)民、農(nóng)村和城鄉(xiāng)關(guān)系放在較為重要的位置。直到1922年中共二大以后，提出“建立勞農(nóng)專政的政治，鏟除私有制度”，有關(guān)農(nóng)民和農(nóng)村的問題開始納入到關(guān)注的議題之中。在大革命失敗之前，黨關(guān)注的重心一直在中心城市、組織工人階級和運(yùn)動上；在大革命失敗后，黨的六大指出黨在大城市中的當(dāng)前任務(wù)是爭取群眾運(yùn)動。然而，敵強(qiáng)我弱的態(tài)勢使黨始終無法在中心城市站穩(wěn)腳跟。據(jù)此，當(dāng)時城鄉(xiāng)關(guān)系開始引起了黨的關(guān)注。對于中心城市，黨認(rèn)為依舊不能放棄。在1929年紅軍第四軍前敵委員會給中央的回信中提到，當(dāng)前黨在組織方面的任務(wù)是中心區(qū)域產(chǎn)業(yè)支部的創(chuàng)造，不過黨對于農(nóng)村革命力量的發(fā)展也有了足夠的重視。毛澤東同志在《星星之火，可以燎原》中指出：“農(nóng)村斗爭的發(fā)展，小區(qū)域紅色政權(quán)的建立，紅軍的創(chuàng)造與擴(kuò)大，尤其是幫助城市斗爭、促進(jìn)革命潮流高漲的主要條件。”但此后，由于受到李立三實(shí)際主持下制訂的以武漢為中心的城市武裝起義和紅軍集中攻打中心城市方針的影響，從1930年10月開始，共產(chǎn)國際便不斷收到中國城市工人運(yùn)動萎靡不振的報告。隨著對工人運(yùn)動失敗的總結(jié)，以及1931年《關(guān)于中國共產(chǎn)黨任務(wù)的決議案》的表決通過，最終達(dá)到了共同的認(rèn)識：必須到農(nóng)村建立農(nóng)村革命根據(jù)地。這實(shí)際上就是一條“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”的道路。由于這條道路中紅軍、蘇區(qū)和蘇維埃政權(quán)具有核心作用，所以必須將蘇維埃政權(quán)由紅軍和蘇區(qū)推向全國主要地區(qū)。黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識應(yīng)該改變?yōu)閷⒅匦霓D(zhuǎn)移到農(nóng)村來，工作重心轉(zhuǎn)移到根據(jù)地的建設(shè)中來，革命道路主要圍繞“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”。

“農(nóng)村包圍城市”路線的形成，一方面是由于主要大城市受帝國主義或者官僚資本主義所統(tǒng)治，與農(nóng)村形成鮮明對比；另一方面，當(dāng)時黨的力量相對薄弱，攻占大城市后也很難長期占領(lǐng)。在第三次反圍剿之后，江西中央?yún)^(qū)聯(lián)合起來有過21個縣城，在第五次反圍剿期間，毛澤東同志十分強(qiáng)調(diào)紅色區(qū)域經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，認(rèn)為在這個時期做經(jīng)濟(jì)建設(shè)不是“右傾”，只有進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，革命戰(zhàn)爭的物質(zhì)條件才有保證。進(jìn)而實(shí)行了查田運(yùn)動，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立勞動互助社和耕田隊(duì)等，對生產(chǎn)起到了很大作用。對于城市，毛澤東同志在《井岡山的斗爭》中寫道：“在附近各城市中沒有黨的基礎(chǔ)，一因城市中敵人力量強(qiáng)大，二因我軍在占領(lǐng)這些城市時太損害了資產(chǎn)階級的利益，導(dǎo)致黨員在那里難以立足?！薄八脑氯姷竭吔绾?，燒殺雖然不多，但對城市中等商人的沒收……做的十分厲害?！盵2]可見在難以長期占領(lǐng)的城市、對于敵人統(tǒng)治的城市，一般采取攻占后破壞、獲取財(cái)產(chǎn)和武器再退出的方法。但是關(guān)于城鄉(xiāng)不同認(rèn)識和政策導(dǎo)向，對于城鄉(xiāng)之間的矛盾，毛澤東同志在《矛盾論》中指出，在社會主義國家中城市與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)上的矛盾，在革命根據(jù)地中是非對抗性質(zhì)的矛盾，這種矛盾在到了共產(chǎn)主義社會時候就會消失。

（二）全面抗戰(zhàn)時期

在抗日戰(zhàn)爭時期，農(nóng)村依舊是革命的主陣地。當(dāng)時的形勢雖敵強(qiáng)我弱，但敵人主要占領(lǐng)我國大城市和交通線，農(nóng)村是敵人控制的薄弱地區(qū)，加之我國農(nóng)村的相對獨(dú)立性，城市無法完全統(tǒng)制，于是農(nóng)村便成了中國共產(chǎn)黨發(fā)展的廣闊天地。

首先，在抗日戰(zhàn)爭前期，中國共產(chǎn)黨開展了具有中國特色的抗日游擊戰(zhàn)，將敵人圍困在少數(shù)據(jù)點(diǎn)（交通干線和大城市）是游擊戰(zhàn)的一大特征，同時要求“各個根據(jù)地的游擊戰(zhàn)爭必須極力向其根據(jù)地的四周發(fā)展……同時即發(fā)展了游擊戰(zhàn)爭的根據(jù)地”[3]425。黨十分重視敵后抗日根據(jù)地的建設(shè)，這是農(nóng)村包圍城市道路實(shí)踐的核心問題之一。與土地革命時期的蘇區(qū)根據(jù)地相比，雖都是建在農(nóng)村，但敵后抗日根據(jù)地也有自己的特色。其一，毛澤東同志肯定了在平原地區(qū)的農(nóng)村長期建設(shè)根據(jù)地，隨著抗日戰(zhàn)爭的展開，根據(jù)地完成了從華北到華東和中原的展開；其二，敵后抗日根據(jù)地的民主政權(quán)是人民民主政權(quán)的雛形，黨積極實(shí)行“三三制”以及減租減息的政策，團(tuán)結(jié)農(nóng)村各階級積極抗日。

其次，隨著抗日戰(zhàn)爭的展開，黨在城市方面也有所作為。1937年9月，國民黨允許中共在國統(tǒng)區(qū)的南京、西安、武漢、長沙、廣州、香港等地設(shè)立八路軍、新四軍辦事處，或者交通站、聯(lián)絡(luò)通訊處、兵站等，并由中共派代表入駐。中國共產(chǎn)黨在大中小城市積極發(fā)動青年、工人和城鄉(xiāng)學(xué)生開展了諸如“救亡協(xié)會”等抗日組織，黨在城市中的工作對抗戰(zhàn)勝利起到很大作用。毛澤東同志指出，革命的最后目的就是要奪取敵人主要根據(jù)地城市，要把落后的農(nóng)村改造成先進(jìn)鞏固的根據(jù)地借以反對利用城市攻擊農(nóng)村地區(qū)的惡人，同時“沒有城市工作和其他農(nóng)村工作，農(nóng)村根據(jù)地就處于孤立，革命就會失敗”[3]636。要在城市和農(nóng)村積極開展宣傳和組織工作。這也就表明，這一時期黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識——農(nóng)村包圍城市的道路，在理論和實(shí)踐方面都更加豐富和完善了。

抗日戰(zhàn)爭后期，黨的武裝力量控制了華中和華南以及華北敵后的部分地區(qū)，根據(jù)地也得到極大發(fā)展。隨著1944年春夏豫湘桂戰(zhàn)役時期國民黨在河南戰(zhàn)場的大潰敗，中國共產(chǎn)黨認(rèn)為要肩負(fù)起這種責(zé)任，新的戰(zhàn)略構(gòu)想即黨必須把城市工作與根據(jù)地工作作為同等重要的兩大任務(wù)在《關(guān)于城市工作的指示》中被提出。1945年8月11日中共中央在《關(guān)于日本投降后我黨任務(wù)的決定》中認(rèn)為，要占領(lǐng)一切可能與必須占領(lǐng)的大小城市的交通要道，猛烈擴(kuò)大解放區(qū)；并將關(guān)注的重點(diǎn)放在了上海起義，但基于戰(zhàn)后各政治力量的博弈，上海起義并未按計(jì)劃進(jìn)行；同年8月22日中共中央發(fā)出停止進(jìn)攻大城市，著重奪取小城市和廣大農(nóng)村的指示，并準(zhǔn)備與國民黨談判。由此可見，黨雖然暫停了奪取淪陷區(qū)城市的戰(zhàn)略，確立“和平、民主、團(tuán)結(jié)”的戰(zhàn)后方針，但對中小城市和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)并未放松。[4]這個時期黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識即以小城市和農(nóng)村為主題的思想得到了恢復(fù)。

（三）解放戰(zhàn)爭時期

解放戰(zhàn)爭初期，面對東北地區(qū)復(fù)雜的形勢中共選擇了“讓開大路，占領(lǐng)兩廂”的策略。但隨著解放戰(zhàn)爭步伐的迅速推進(jìn)，認(rèn)識的相對滯后性導(dǎo)致在收復(fù)城市的過程中繼續(xù)為“農(nóng)村包圍城市”的思想所主導(dǎo)，由此出現(xiàn)了將城市和農(nóng)村對立起來的錯誤處置方式。以早期東北地區(qū)為例，第一，繼續(xù)沿襲游擊戰(zhàn)爭暫時占領(lǐng)城市的觀點(diǎn)，從城市中搬運(yùn)必需物資，使城市工商業(yè)受到破壞；第二，在如何對待城市方面采取了農(nóng)村中與地主富農(nóng)斗爭、消滅封建勢力的辦法，顯然這種方法不適用于城市。在這樣的背景下如何認(rèn)識城鄉(xiāng)關(guān)系，工作的重心應(yīng)當(dāng)是城市還是農(nóng)村以及城市管理的問題迅速成為黨需要關(guān)注的方面。

1948年再克洛陽后，毛澤東同志專門發(fā)電報指示，就城市政策提出需要注意的地方?！俺鞘幸唤?jīng)由我們管理，就必須有計(jì)劃地逐步解決貧民的生活問題。”其他新解放的城市也要如此，要學(xué)會接收城市、管理城市，善于調(diào)劑城鄉(xiāng)之間的關(guān)系。“城市已經(jīng)屬于人民，一切應(yīng)該以城市由人民自己負(fù)責(zé)管理的精神為出發(fā)點(diǎn)。”同年中共中央“九月會議”中也指出：“加強(qiáng)城市和工業(yè)的管理工作，使黨的工作的重心逐步地由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)到城市?！盵5]13231949 年毛澤東同志進(jìn)一步提出要“一反過去二十年先鄉(xiāng)村后城市的方式，改變?yōu)橄瘸鞘泻筻l(xiāng)村的方式”。這些指示都體現(xiàn)出黨對城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識的變化，為黨將工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘羞M(jìn)行了思想的鋪墊。

七屆二中全會的召開是中國共產(chǎn)黨工作重心轉(zhuǎn)移到城市的標(biāo)志，是近代以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。中國共產(chǎn)黨認(rèn)為，“農(nóng)村包圍城市”的正確道路已經(jīng)獲得勝利，黨在農(nóng)村獲得了強(qiáng)大的革命力量，這個歷史任務(wù)已經(jīng)順利完成。黨應(yīng)當(dāng)進(jìn)入到一個“由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時期”。毛澤東同志指出了黨和軍隊(duì)要學(xué)會管理城市，城市工作以生產(chǎn)為中心，兼顧城鄉(xiāng)關(guān)系“必須使城市工作和鄉(xiāng)村工作，使工人和農(nóng)民，使工業(yè)和農(nóng)業(yè)，緊密聯(lián)系起來。絕不可以丟掉鄉(xiāng)村，僅顧城市”[5]1426。本次會議為構(gòu)建新中國成立初期的城鄉(xiāng)關(guān)系提供了基本原則。

二、新中國成立后黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識

（一）改革開放前黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識

1949年新中國成立，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，經(jīng)濟(jì)工作的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識和定位也出現(xiàn)新變化。受內(nèi)戰(zhàn)影響，戰(zhàn)事初停之際原有的城鄉(xiāng)貨物交換的商業(yè)網(wǎng)被打亂，城市與農(nóng)村舊有的聯(lián)系大多被切斷，農(nóng)村與城市、工業(yè)與農(nóng)業(yè)完全脫節(jié)。新中國成立之初，國民經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展最大的阻礙就是城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)的隔絕和不協(xié)調(diào)?？傮w上，1949—1957年我國城市化進(jìn)程較快，勞動力在城鄉(xiāng)間遷移相對比較自由。經(jīng)過短暫的恢復(fù)，我國進(jìn)入大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)階段，建立了政府完全主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系。城鄉(xiāng)由此再次被分割為兩個部門，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后于工業(yè)，農(nóng)村剩余勞動人口流動緩慢。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中國共產(chǎn)黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識和定位主要有以下三個階段：

第一階段（1949—1952年），黨認(rèn)識到城鄉(xiāng)兼顧以及溝通城鄉(xiāng)關(guān)系，首先就要重建城市與農(nóng)村間的市場流通。對此，黨建設(shè)了供銷合作社體系和國營商業(yè)，恢復(fù)并加強(qiáng)被破壞的城鄉(xiāng)間的交通運(yùn)輸。由于城市的通貨膨脹的影響，城市市場呆滯，這時黨認(rèn)識到了城鄉(xiāng)間物資交流的重要性。1951年2月中財(cái)委將“擴(kuò)大城鄉(xiāng)物資交流”置于首要位置。其次，防止“谷賤傷農(nóng)”和保證工業(yè)正常發(fā)展尤為重要。黨從1951年11月到次年12月期間四次提高農(nóng)副產(chǎn)品價格，工業(yè)品價格相對降低，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”相對縮小。中央還發(fā)布《關(guān)于召開土產(chǎn)會議，加強(qiáng)推銷土產(chǎn)的指示》，便于城鄉(xiāng)間在農(nóng)副產(chǎn)品銷售中加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)交流。長期割裂的城鄉(xiāng)關(guān)系在這一時期得到初步扭轉(zhuǎn)。

第二階段（1953—1957年），我國進(jìn)入第一個五年計(jì)劃時期，農(nóng)村經(jīng)過土地改革迅速發(fā)展，剩余勞動力增加后開始涌入城市，城鄉(xiāng)矛盾開始凸顯。首先，這一時期黨對于城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識是將發(fā)展城市和工業(yè)放在了首位，提出“一化三改”，并依托蘇聯(lián)援建的156個項(xiàng)目初步建設(shè)我國的工業(yè)體系。由此提出了以農(nóng)補(bǔ)工和以城養(yǎng)鄉(xiāng)的思路，進(jìn)而為支援城市發(fā)展，實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，以城鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)證、地方糧票等來限制城鄉(xiāng)間人口的流動。其次，在這一時期我國新建擴(kuò)建了部分城市，城市的擴(kuò)張給就業(yè)帶來機(jī)會，大量農(nóng)民涌入城市，僅1956年從農(nóng)村到城市的人口就達(dá)到3 000多萬人，城市壓力劇增。因此，一方面鼓勵“上山下鄉(xiāng)”，引導(dǎo)“農(nóng)村剩余勞動是可以在農(nóng)村中找到出路的，多余勞動力的出路在農(nóng)村”[6]；另一方面，國務(wù)院在1956年底發(fā)布《防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，防止過多人口盲目流入城市。這一時期黨更加注重城市和工業(yè)的發(fā)展，一些管理體制限制了城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素的自然流動，為后來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)埋下伏筆，城鄉(xiāng)分離的狀態(tài)日益顯現(xiàn)。

第三階段（1958—1978年），我國社會主義改造已經(jīng)結(jié)束，發(fā)展進(jìn)入到一個新的階段。城市工業(yè)壓力大，而農(nóng)業(yè)機(jī)械化又使大量農(nóng)業(yè)人口涌入城市。黨認(rèn)為這一時期應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村發(fā)展工業(yè)，以緩解城市壓力。“有了公社，這個問題就得到了解決。每個公社將來都要有經(jīng)濟(jì)中心，要按照統(tǒng)一的計(jì)劃，大辦工業(yè)，使農(nóng)民就地成為工人?！盵6]1958年1月《中華人民共和國戶籍登記條例》頒布，明確了對城鄉(xiāng)戶籍管理的規(guī)定，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口之間的界限也成為嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人口流動的界限。二元戶籍制度背后是城鄉(xiāng)間相差甚大的待遇，造成很長一段時間的城鄉(xiāng)間割裂。同年8月的北戴河會議通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》等文件，正式興起了人民公社制度和大躍進(jìn)運(yùn)動。政府對生產(chǎn)資料進(jìn)行有計(jì)劃的分配，農(nóng)民的自由生產(chǎn)被約束，生產(chǎn)生活以集體為主。1958年開始的“大躍進(jìn)”造成了勞動力不足的虛假現(xiàn)象，各地企業(yè)大量招聘職工，城市和農(nóng)村勞動力配比不平衡。隨后出現(xiàn)了副食品乃至糧食供應(yīng)不足以及城市企業(yè)人浮于事等問題，國家認(rèn)為需要精簡城市職工。于是在1961年對1958年后進(jìn)城的工人原則上退回農(nóng)村進(jìn)行生產(chǎn)，隨后采取動員30萬青年上山下鄉(xiāng)等政策，從而給農(nóng)村帶去知識和技術(shù)，也可緩解城市壓力，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系。然而一些戰(zhàn)略并未達(dá)到效果，1966—1977年城市的發(fā)展基本停止，1957年我國小城市有114個，1978年則變?yōu)?2個。城鄉(xiāng)間的割裂反而使城市和農(nóng)村的發(fā)展都陷入停滯。這一時期黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識和定位更加偏向城市的投入，城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)要素按城市需求計(jì)劃配置，采取犧牲農(nóng)業(yè)的工業(yè)化模式，對農(nóng)村控制更為嚴(yán)格。城鄉(xiāng)關(guān)系二元結(jié)構(gòu)在改革開放前這20年得以形成。

（二）改革開放后黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識

改革開放以后，原本固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始逐漸瓦解，這也是我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生變化的起點(diǎn)。在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，黨開始更加重視城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，對城鄉(xiāng)關(guān)系有了新認(rèn)識，開創(chuàng)出我國城鄉(xiāng)關(guān)系的新局面。這一時期黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識主要分為以下三個階段。

第一階段（1978—1984年）：城鄉(xiāng)關(guān)系從農(nóng)村突破重圍。十一屆三中全會后我國開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，率先從農(nóng)村開始。黨認(rèn)為，首先要集中精力把農(nóng)業(yè)搞上去，以帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1979年通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》強(qiáng)調(diào)，要建立健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式快速發(fā)展。同年夏糧上市時，國家大幅提高農(nóng)副產(chǎn)品的收購價格，從而減少了農(nóng)業(yè)價值向城市的流通，切實(shí)維護(hù)了農(nóng)民的利益，而包產(chǎn)到戶、包干到戶這種形式也引起了全國的爭論。1980年鄧小平同志發(fā)表《關(guān)于農(nóng)村政策問題》的談話，指出：“只要生產(chǎn)發(fā)展了，農(nóng)村的社會分工和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，低水平的集體化就會發(fā)展成高水平的集體化?！薄瓣P(guān)鍵是發(fā)展生產(chǎn)力?！盵7]在此基礎(chǔ)上下發(fā)的中央75號文件深受農(nóng)民的歡迎。1982年中共中央批轉(zhuǎn)了《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》，進(jìn)一步肯定了“雙包到戶”是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。1983年的中央一號文件認(rèn)為，普遍實(shí)行的多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制對我國農(nóng)村的改革影響最為深遠(yuǎn)，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制越來越成為主要的形式。農(nóng)村改革的另一個突破就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起。1984年中共中央再次發(fā)出指示，肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要支柱。這段時期的黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識更多是漸進(jìn)式的協(xié)調(diào)，我國城鄉(xiāng)關(guān)系獲得了很大的改善，農(nóng)村迅速發(fā)展，農(nóng)民收入提升，城鄉(xiāng)差距變小。“農(nóng)村的面貌煥然一新，百分之九十的人生活改善了。”[8]農(nóng)村改革的成功為城市工業(yè)企業(yè)改革提供了經(jīng)驗(yàn)和示范。

第二階段（1984—2002年）：城市改革下，城鄉(xiāng)開始聯(lián)動探索。農(nóng)村的改革為城市提供了條件，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)體制改革。城市改革初步開始，主要圍繞增強(qiáng)企業(yè)活力，開展從簡政放權(quán)、擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)到推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。1984年黨的十二屆三中全會召開，標(biāo)志著我國改革的重點(diǎn)向城市轉(zhuǎn)移。會議通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，以促進(jìn)城市為中心的經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開，進(jìn)行了企業(yè)體制、計(jì)劃體制、投資體制、價格體系以及金融體制等各方面的改革，對外開放也進(jìn)一步擴(kuò)大。20世紀(jì)80年代末到90年代初，國外形勢發(fā)生了新的變化，黨和國家處于緊要關(guān)頭。在此重要時期，1992年鄧小平視察南方談話和中共十四大的召開標(biāo)志著我國改革開放進(jìn)入了一個新時期，城鄉(xiāng)關(guān)系也進(jìn)入新階段。其一，城鎮(zhèn)居民收入大幅增加，城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大。2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到7 703元，比1984年增長了11.7倍；農(nóng)村人均純收入為2 476元，比1984年增長6倍，城鄉(xiāng)居民收入比擴(kuò)大為 3.11∶1。[9]其二，城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)地問題凸顯，強(qiáng)迫征地、補(bǔ)償?shù)偷葐栴}不利于農(nóng)民生活的保障。其三，出現(xiàn)了移民潮，但是農(nóng)民工的身份地位、就業(yè)機(jī)會、勞動待遇以及社會保障和福利與城市居民相差甚遠(yuǎn)?？梢?，這一時期黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識和定位雖然圍繞社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革采取了勞動力城鄉(xiāng)自由流動的政策，但是單純以城市或者農(nóng)村為重心的發(fā)展不利于城鄉(xiāng)關(guān)系的平衡發(fā)展，必須要促進(jìn)城市和農(nóng)村的統(tǒng)籌發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

第三階段（2003至今）：黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識和定位經(jīng)歷了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展到城鄉(xiāng)一體化，再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程。面對以前出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、農(nóng)地問題凸顯、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)擴(kuò)展以及農(nóng)民工和市民待遇差距大等問題，黨對城鄉(xiāng)關(guān)系有了新認(rèn)識、新定位。其一，以2002年的中共十六大為開端，全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)之一就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；黨的十六屆三中全會提出了“五個統(tǒng)籌”思想，首位即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；在“十一五”規(guī)劃中提出“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”并強(qiáng)調(diào)了“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)是長效機(jī)制”；2006年1月1日農(nóng)業(yè)稅正式被取消。這一時期黨采取了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的政策，將農(nóng)民作為改善民生的重點(diǎn)，城鄉(xiāng)關(guān)系向著一體化方向發(fā)展。其二，2007年黨的十七大正式提出城鄉(xiāng)一體化，隨后十七屆三中全會對農(nóng)村改革做出新的部署，要求逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工各方面待遇與城鎮(zhèn)居民相同。2007年以來建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的障礙有所消減，城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流動更為自由，公共資源配置也更為均衡。其三，以黨的十八大為新的發(fā)展起點(diǎn)，中國特色社會主義進(jìn)入新時代。黨特別關(guān)注城鄉(xiāng)關(guān)系方面的問題，逐漸產(chǎn)生“城鄉(xiāng)發(fā)展總目標(biāo)理論-城鄉(xiāng)發(fā)展路徑理論-城鄉(xiāng)發(fā)展對策理論”組成的“三位一體”的有機(jī)理論體系?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則之一就是堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2021年中央一號文件中指出，要加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！捌呶濉庇?jì)劃綱要至“十四五”規(guī)劃綱要內(nèi)容的轉(zhuǎn)變（見表1）同樣顯示出國家在不同時期對城鄉(xiāng)發(fā)展的側(cè)重?？梢?，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨處理城鄉(xiāng)關(guān)系的基本原則，我國的城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，城鄉(xiāng)關(guān)系向更協(xié)調(diào)的方向發(fā)展。

表1 “七五”計(jì)劃至“十四五”規(guī)劃中的農(nóng)村和城鎮(zhèn)化

三、建黨百年來黨對城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識演變的現(xiàn)實(shí)啟示

在各種利益關(guān)系中城鄉(xiāng)關(guān)系無疑是最重要的一對關(guān)系。城鄉(xiāng)關(guān)系涉及面廣，幾乎涉及每一位社會成員的利益得失。城鄉(xiāng)差距過大勢必會影響我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程，影響社會的穩(wěn)定和諧，因而理順好城鄉(xiāng)關(guān)系有利于國家的穩(wěn)定和長治久安。回顧與整理建黨百年來中國共產(chǎn)黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識，我們可以從中得到一些有益的現(xiàn)實(shí)啟示。

（一）國家政策對城鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生重要影響

城市的擴(kuò)張運(yùn)動帶有一定的侵略性，肆無忌憚的擴(kuò)張會造成城鄉(xiāng)之間的分割對立，引發(fā)鄉(xiāng)村的保護(hù)性反向運(yùn)動。一方面是鄉(xiāng)村的自我保護(hù)，如改革開放之初的“大包干”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，可見我國鄉(xiāng)村社會的創(chuàng)造精神。另一方面就是農(nóng)村變革“倒逼”國家政策的保護(hù)。這就需要國家對城鄉(xiāng)關(guān)系有正確的認(rèn)識和定位，對政策做出自覺調(diào)整?！耙晃逵?jì)劃”實(shí)行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策，城鄉(xiāng)關(guān)系向著不平等演化，加之實(shí)行“糧票”以及戶籍制度等限制形成了城鄉(xiāng)的分割。改革開放率先在農(nóng)村展開，城鄉(xiāng)間割裂的關(guān)系得到緩解。但隨著改革在城市的全面實(shí)行，城市的迅速發(fā)展再次拉大了城鄉(xiāng)差距?；诖?，黨的十六大確定了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策導(dǎo)向；黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將城鄉(xiāng)關(guān)系引入融合發(fā)展的新時代。所有這些都啟示著我們，在影響城鄉(xiāng)關(guān)系的因素中，國家政策的導(dǎo)向發(fā)揮著巨大的作用。在未來的城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，國家政策將繼續(xù)扮演重要的角色，國家需要進(jìn)一步完善向“三農(nóng)”傾斜的一系列政策措施。

（二）構(gòu)建以共享成果及民生為導(dǎo)向的考評機(jī)制

五大發(fā)展理念之中的協(xié)調(diào)和共享發(fā)展必然要求實(shí)行城鄉(xiāng)融合發(fā)展。通過梳理黨對城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識的歷史脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代政績考核的主要標(biāo)準(zhǔn)為是否依據(jù)上級標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行以及執(zhí)行的效果如何，這主要是為了保證國家戰(zhàn)略的實(shí)施。改革開放后對地方和國有企業(yè)實(shí)行了“雙放權(quán)”改革，部分地方政府易出現(xiàn)只關(guān)注GDP的增長、只重視“土地的城鎮(zhèn)化”而忽視了“人的城鎮(zhèn)化”的情況。實(shí)踐表明，地方政府必須向人民群眾負(fù)責(zé)，特別是廣大農(nóng)民長期承擔(dān)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的前期成本，現(xiàn)在應(yīng)該到了共享改革開放成果的時代。要建立健全農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會保障機(jī)制，讓農(nóng)民享受到和城市居民同樣的待遇、平等的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。歷史的經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)我們，要矯正地方政府片面追求短期經(jīng)濟(jì)效益的行為，構(gòu)建涵蓋提高人民生活質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)差距、改善生活環(huán)境等以民生為導(dǎo)向的考評機(jī)制。

（三）壯大縣域經(jīng)濟(jì)以推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展

縣域是統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)發(fā)展的基本單元，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)有助于推動我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點(diǎn)。縱觀我國城鄉(xiāng)發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)，盡管我國的城鎮(zhèn)化水平在不斷提高，但縣城的社會經(jīng)濟(jì)帶動能力遠(yuǎn)沒有得到充分發(fā)揮?？h城是農(nóng)村和城市溝通的橋梁，是聯(lián)動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的紐帶。與大城市相比，縣城有更多廉價的生產(chǎn)資源和土地資源，可以更好地緩解大城市的人口壓力；與農(nóng)村相比則有更好的人才和基礎(chǔ)設(shè)施，可以更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)以承接大城市的資源及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。我們必須以縣城為中心、以城鎮(zhèn)為橋梁、以農(nóng)村為腹地，通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)有效促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)型，可以幫助我們以更適合的速度、更好的效率以及更高的質(zhì)量應(yīng)對新常態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)互動，以此全面推動我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展。