“循數(shù)治理”整體智治
——數(shù)字政府生態(tài)下，超特大城市政府回應(yīng)能力探究

文｜馮 翼 徐 霽 羅 燕 王新瑩

超特大城市應(yīng)積極把握數(shù)字政府建設(shè)機遇，探索融合數(shù)字技術(shù)與數(shù)據(jù)思維，重塑政府回應(yīng)價值取向、重新審視政府回應(yīng)定位、調(diào)整政府回應(yīng)運行邏輯，力爭率先邁入整體智治的回應(yīng)型政府發(fā)展新階段

政府回應(yīng)，是政府對公眾需求和所提出問題作出反應(yīng)并采取措施，進而實現(xiàn)更好治理的過程?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2022〕14 號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）在“構(gòu)建協(xié)同高效的政府?dāng)?shù)字化履職能力體系”部分明確提出，應(yīng)緊貼群眾需求暢通互動渠道，以數(shù)字化手段感知社會態(tài)勢，輔助科學(xué)決策，及時回應(yīng)群眾關(guān)切。在數(shù)字政府建設(shè)背景下，堅持以人民為中心的原則，系統(tǒng)性提升政府回應(yīng)能力，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往，是超特大城市率先探索治理新路徑中需要關(guān)注的重要問題。

數(shù)字政府建設(shè)為超特大城市政府回應(yīng)帶來的機遇

與以往的政府運行形態(tài)相比，數(shù)字政府建設(shè)最直接的特征在于廣泛地運用數(shù)字技術(shù)，統(tǒng)籌推進技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，以此提升政府發(fā)揮數(shù)據(jù)和信息價值的能力，并為政府部門、公眾及其他各類組織提供跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的開放性、可延展共享網(wǎng)絡(luò)，形成整體協(xié)同效應(yīng)。

對于資源高度集聚但又面臨空間擴張、要素流動、信息分散、管理多頭以及公眾參與碎片化等治理難題的超特大城市而言，以政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型為先導(dǎo)，通過技術(shù)工具筑牢多元主體互動關(guān)系“連接”的基礎(chǔ)，通過平臺思維打造社會共同參與的“引力場”，通過數(shù)字技術(shù)強化多元主體共建共治共享能力，把互聯(lián)網(wǎng)打造成為政民互動的重要場域，為政府推動社會治理模式從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動、從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，以訴求為導(dǎo)向加快數(shù)字化治理模式創(chuàng)新、提升社會管理能力帶來了重要機遇。并且，通過充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)和訴求平臺智能集約發(fā)展優(yōu)勢，超特大城市政府能夠?qū)υV求數(shù)據(jù)和信息進行歸集、整合、共享、研判以及關(guān)聯(lián)應(yīng)用，推動政府回應(yīng)由“經(jīng)驗判斷”轉(zhuǎn)向“循數(shù)治理”，在數(shù)字思維和數(shù)字技術(shù)的支撐下提高政府回應(yīng)能力、科學(xué)決策水平和管理服務(wù)效率。

超特大城市以政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型為先導(dǎo)，通過技術(shù)工具筑牢多元主體互動關(guān)系“連接”的基礎(chǔ)，通過平臺思維打造社會共同參與的“引力場”，通過數(shù)字技術(shù)強化多元主體共建共治共享能力，把互聯(lián)網(wǎng)打造成為政民互動的重要場域，為政府推動社會治理模式從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動、從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，以訴求為導(dǎo)向加快數(shù)字化治理模式創(chuàng)新、提升社會管理能力帶來了重要機遇。

當(dāng)前超特大城市政府回應(yīng)存在的主要問題

數(shù)字政府建設(shè)背景下，以筆者所在的超大城市——成都為例，探討超特大城市政府回應(yīng)方面的主要問題。成都以12345 熱線及“人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板”“問政四川”等平臺為主要渠道，不斷提升訴求吸納與響應(yīng)能力，透過公眾訴求把握社情民意，通過訴求數(shù)據(jù)分析應(yīng)用為政府決策提供信息參考。2020 年、2021 年成都12345 熱線分別收到來電來信466.38 萬件、593.7 萬件，年受理量增幅為27.30%，公眾訴求量持續(xù)升高。截至2022 年7 月5 日，“問政四川”成都平臺的總留言量達15.40 萬件，而四川其他市州未突破萬件。整體來看，成都公眾參與積極性較高，訴求渠道暢通，訴求量持續(xù)升高，政府吸納公眾訴求能力較強，在超特大城市政府回應(yīng)性建設(shè)方面具有代表性。

但是，對公眾訴求和政府回應(yīng)公開情況進行分析發(fā)現(xiàn)，成都在政府回應(yīng)方面仍然存在一些不足，主要包括三個方面。

一是回應(yīng)協(xié)同性仍待加強。由于訴求數(shù)據(jù)未能互通共享、部門間或不同層級間未能打通平臺系統(tǒng)渠道，涉及跨部門跨區(qū)域跨業(yè)務(wù)問題聯(lián)動機制建設(shè)尚不完善等原因，一些復(fù)合型訴求仍然較難獲得有效回應(yīng)。

二是回應(yīng)規(guī)范性仍待加強。從政府回應(yīng)公開案例來看，當(dāng)前存在針對同類訴求的回應(yīng)表述方式、內(nèi)容詳略程度等不一致情況，顯現(xiàn)出對回應(yīng)的規(guī)范性、嚴謹性把控有所不足。并且，知識問答庫尚未建立健全，回應(yīng)知識點的系統(tǒng)性梳理與應(yīng)用亟待加強。

三是公眾訴求與政策回應(yīng)的關(guān)聯(lián)性仍待加強。目前，政府對公眾合理訴求的“點對點”回應(yīng)行為已有相應(yīng)的公開機制作為支撐，公眾可以通過回應(yīng)公開對政府的具體回應(yīng)行為進行監(jiān)督評價。但是，哪些訴求議題能夠進入政府決策視野、公眾訴求在多大程度上影響政策制定、政府是否基于公眾訴求研判而作出政策性回應(yīng)等方面，目前尚不具有完全的透明性。

數(shù)字政府生態(tài)下提升政府回應(yīng)能力的對策建議

超特大城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，公眾訴求可以為超特大城市“循數(shù)治理”、科學(xué)決策提供重要支撐。因此，超特大城市應(yīng)積極把握數(shù)字政府建設(shè)機遇，探索融合數(shù)字技術(shù)與數(shù)據(jù)思維，重塑政府回應(yīng)價值取向、重新審視政府回應(yīng)定位、調(diào)整政府回應(yīng)運行邏輯，力爭率先邁入整體智治的回應(yīng)型政府發(fā)展新階段。

以平臺化思維加強政民互動場域建設(shè)?！吨笇?dǎo)意見》提出，要構(gòu)建智能集約的平臺支撐體系。對于超特大城市而言，政府應(yīng)增強平臺思維持續(xù)打造線上線下融合貫通的政民互動體系，通過數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對各類線上線下公眾訴求渠道予以整合，連接不同政民互動平臺的使用者，為政府與公眾之間開展多種形式的互動、建立多樣化的關(guān)聯(lián)關(guān)系提供更加廣闊的可能性。此外，通過打造多元主體溝通交互平臺，在增強政府回應(yīng)性的同時，應(yīng)引導(dǎo)除政府外的不同主體之間通過共享互助等方式，在自發(fā)性互動過程中化解一部分問題、解決一部分需求，一方面能夠釋放超大城市政府回應(yīng)面臨的壓力，另一方面也有益于超大城市構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，鼓勵多元主體在互動中創(chuàng)造出新的公共價值、增進共識與凝聚力。

通過打造多元主體溝通交互平臺，在增強政府回應(yīng)性的同時，應(yīng)引導(dǎo)除政府外的不同主體之間通過共享互助等方式，在自發(fā)性互動過程中化解一部分問題、解決一部分需求，一方面能夠釋放超大城市政府回應(yīng)面臨的壓力，另一方面也有益于超大城市構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，鼓勵多元主體在互動中創(chuàng)造出新的公共價值、增進共識與凝聚力。

以協(xié)同性思維構(gòu)建訴求數(shù)據(jù)資源體系?！吨笇?dǎo)意見》要求，堅持數(shù)據(jù)賦能，加強數(shù)據(jù)匯聚融合、共享開放和開發(fā)利用，提高政府決策科學(xué)化水平和管理服務(wù)效率。對于超特大城市而言，應(yīng)加快建立健全統(tǒng)一的公眾訴求采集平臺和采集機制，整合線上線下各類訴求來源渠道，匯聚多源多端訴求數(shù)據(jù)，形成政府內(nèi)部訴求數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)共享、泛互聯(lián)網(wǎng)訴求數(shù)據(jù)采集、內(nèi)外部訴求數(shù)據(jù)集成的訴求數(shù)據(jù)資源體系，實現(xiàn)全域社會訴求數(shù)據(jù)“大整合”。在數(shù)據(jù)整合基礎(chǔ)上，統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源使用規(guī)則，對社會訴求資源體系進行統(tǒng)一管理，為依托訴求數(shù)據(jù)應(yīng)用強化業(yè)務(wù)協(xié)同、輔助決策提供數(shù)據(jù)資源體系支撐。同時，針對政府權(quán)威回應(yīng)內(nèi)容，應(yīng)形成分類分級、共享共用、動態(tài)更新的在線政策文件庫、回應(yīng)知識庫，并實現(xiàn)政策文件庫、回應(yīng)知識庫在政務(wù)服務(wù)平臺、政府網(wǎng)站的實時同步更新與公開，為公眾參與和政府回應(yīng)增強知識資源支撐。

以整體性思維重塑政府回應(yīng)體制機制。《指導(dǎo)意見》強調(diào)，要堅持整體協(xié)同原則。為從根本上破解部門壁壘、職能鴻溝、公共服務(wù)碎片化等痼疾，僅靠技術(shù)難以徹底解決，仍然需要以數(shù)字化思維引導(dǎo)必要的改革來化解體制機制障礙。對于超特大城市而言，應(yīng)對復(fù)雜且多元的公眾訴求，更加需要以整體性思維重塑政府回應(yīng)體制機制，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，創(chuàng)新協(xié)同方式，推動政府履職效能持續(xù)優(yōu)化。為提升回應(yīng)效能，可探索構(gòu)建三層聯(lián)動機制。一是業(yè)務(wù)聯(lián)動機制，通過建立健全各級各部門政府針對復(fù)合型訴求的常態(tài)化聯(lián)動響應(yīng)機制，實現(xiàn)對公眾訴求的快速響應(yīng)、高效辦理；二是政策性回應(yīng)聯(lián)動機制，基于全局視角，利用訴求數(shù)據(jù)資源體系，調(diào)動智庫機構(gòu)、專家及各方力量共同參與，建立以訴求為導(dǎo)向的綜合研判機制，定期或根據(jù)應(yīng)急需要對訴求數(shù)據(jù)中的公共需求、公共問題和公共價值進行準(zhǔn)確識別和提煉，以小見大、舉一反三，推動對城市治理問題的政策性回應(yīng)，實現(xiàn)城市治理水平的系統(tǒng)性提升；三是執(zhí)行聯(lián)動機制，建立貫穿感知訴求、決策研判、政策執(zhí)行、跟蹤回訪各環(huán)節(jié)的政府回應(yīng)全過程聯(lián)動機制，實現(xiàn)各級各部門政府之間數(shù)據(jù)常態(tài)共享、研判成果按需互用、執(zhí)行過程聯(lián)動協(xié)同、回訪情況互聯(lián)互通，進一步提升政府響應(yīng)行為層面的高效協(xié)同水平。

以法治化思維推動政府回應(yīng)制度改革。《指導(dǎo)意見》明確，要推動政府治理法治化與數(shù)字化深度融合。對于超特大城市而言，應(yīng)高度重視政府回應(yīng)中對于法治思維和法治方式的運用，建立健全動態(tài)監(jiān)測趨勢性訴求、敏捷研判苗頭性問題、前瞻防控潛在性風(fēng)險的各項規(guī)范化工作制度，完善訴求信息與業(yè)務(wù)信息綜合開發(fā)應(yīng)用、流通共享、科學(xué)研判等方面標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)籌推進訴求研判系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)與專業(yè)團隊建設(shè)，確保訴求研判與數(shù)據(jù)使用過程中政府和其他參與主體的行為合規(guī)?；趯嵺`發(fā)展，應(yīng)及時清理已不適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景的制度規(guī)則，持續(xù)加強數(shù)字政府生態(tài)下政府回應(yīng)的法規(guī)政策體系建設(shè)，堅持在法治下推進改革，在改革中完善和強化法治保障，提升政府回應(yīng)法治化規(guī)范化水平。

數(shù)字政府生態(tài)下，以系統(tǒng)觀念建設(shè)高水平響應(yīng)型政府，靈活開展政民互動，持續(xù)提升政府回應(yīng)能力，及時回應(yīng)群眾關(guān)切，是超特大城市探索現(xiàn)代化治理新路徑的應(yīng)有之義?！皥猿忠匀嗣駷橹行摹钡陌l(fā)展思想決定了我國政府回應(yīng)能力建設(shè)“只有進行時，沒有最終完成時”。超特大城市在探索治理現(xiàn)代化新路的進程中，應(yīng)始終把滿足人民對美好生活的向往作為出發(fā)點和落腳點，充分發(fā)揮數(shù)字政府建設(shè)的引領(lǐng)支撐作用，不斷深化政府回應(yīng)建設(shè)，為推進超特大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。