政府購買公共服務(wù)的研究進展與關(guān)鍵問題

呂俊艷，蔡建剛

（吉首大學(xué) 旅游學(xué)院，湖南 張家界 427000）

一、引言

作為西方民營化的產(chǎn)物，政府購買公共服務(wù)通過招標(biāo)等方式讓社會組織等私人部門承接公共服務(wù)的供給，實現(xiàn)了公共服務(wù)供給模式從傳統(tǒng)政府權(quán)威治理向現(xiàn)代公私合作治理的轉(zhuǎn)變。除了可以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率，政府購買公共服務(wù)還有效地盤活了社會富余資源、改善了社會治理方式、促進了政府購買公共服務(wù)管理能力的提升以及滿足了大眾的多元化和普遍化需求。正因為政府購買公共服務(wù)的諸多優(yōu)點和作用，其已成為各國解決公共服務(wù)供給不足、質(zhì)量不高、效率低下等問題的重要趨勢，目前已被廣泛運用于體育、公共衛(wèi)生、居家養(yǎng)老等領(lǐng)域。在我國，政府購買公共服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能進程中一項必不可少的內(nèi)容，其有效地應(yīng)對了現(xiàn)階段的改革需求，是一種新型的治理方式。在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新階段，系統(tǒng)梳理國內(nèi)外有關(guān)政府購買公共服務(wù)的研究進展，并把握關(guān)鍵問題、瞄準(zhǔn)發(fā)展方向，對深化我國政府購買公共服務(wù)改革、實現(xiàn)公共服務(wù)高質(zhì)量供給具有重要意義。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

(一)數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)涉及國內(nèi)文獻和國外文獻兩部分，其中國內(nèi)文獻數(shù)據(jù)來自中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，國外文獻數(shù)據(jù)來自Web of Science數(shù)據(jù)庫?？紤]精確檢索，筆者在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中輸入“篇名=政府購買and公共服務(wù)”，時間范圍為2000-2021年，運用CiteSpace.5.8.R3軟件進行去重處理后，共得到1130篇有效文獻，其中期刊論文為732篇、博碩士學(xué)位論文為240篇。從文獻發(fā)布的時間來看，我國對政府購買公共服務(wù)開展研究始于2005年，近些年有加強的趨勢?？梢?，政府購買公共服務(wù)在我國屬較新的研究范疇，且已被普遍認(rèn)可。

為了更好地展示政府購買公共服務(wù)的核心成果，筆者將中國知網(wǎng)文獻數(shù)據(jù)限定在SCI和EI來源期刊、北大核心以及CSSCI、CSCD來源期刊，共得到240篇核心文獻。同時，筆者在Web of Science數(shù)據(jù)庫核心合集中就“標(biāo)題”檢索項輸入“government purchase”和“public services”，對2000-2021年的文獻進行檢索，同樣運用CiteSpace.5.8.R3軟件進行去重處理后，共得到460篇有效文獻?？梢?，國外有關(guān)政府購買公共服務(wù)的研究比國內(nèi)更早，且成果更多。以下對上述檢索到的240篇國內(nèi)文獻和460篇國外文獻進行研究進展分析。

(二)研究方法

本文采用CiteSpace.5.8.R3可視化文獻分析軟件進行文獻研究。CiteSpace.5.8.R3軟件通過對特定搜索范疇的文獻進行剖析，可以探測學(xué)科前沿科學(xué)知識，最終經(jīng)由可視化手段獲得相關(guān)研究的“科學(xué)知識圖譜”。具體過程如下：

首先，將收集到的國內(nèi)240篇與國外460篇文獻的數(shù)據(jù)導(dǎo)入到CiteSpace.5.8.R3文獻可視化軟件中，再將文獻分別進行WOS數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，并對關(guān)鍵詞進行歸并調(diào)整，如將“政府”、“地方政府”等類似關(guān)鍵詞進行合并，從而避免出現(xiàn)關(guān)鍵詞重復(fù)或雷同。

其次，運行軟件并采用LLR算法生成“政府購買公共服務(wù)”的關(guān)鍵詞聚類分析、研究作者共現(xiàn)聚類分析、發(fā)文機構(gòu)聚類分析以及不同國家聚類分析的網(wǎng)絡(luò)圖譜，整體把握相關(guān)研究的進展情況。

最后，根據(jù)關(guān)鍵詞聚類分析科學(xué)知識圖譜，結(jié)合重要文獻觀點和公共服務(wù)實踐，對政府購買公共服務(wù)的關(guān)鍵問題進行系統(tǒng)分析，以便為政府購買公共服務(wù)的具體實踐提供重點和方向。

三、政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵及研究進展

(一)政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵

薩瓦斯認(rèn)為，合同外包是指讓私人組織、非營利組織等第三方組織成為外包對象。受其影響，現(xiàn)階段的政府購買公共服務(wù)在大部分國家是由政府通過訂立購買協(xié)議的方式將公共服務(wù)外包給社會組織、企事業(yè)單位或者第三方機構(gòu)。我國學(xué)者對政府購買公共服務(wù)有許多表述，側(cè)重點有所不同，大致可分為三個流派。一是以鄧金霞為代表的合同契約論，其認(rèn)為政府購買公共服務(wù)就是由政府利用財政資金等與社會組織訂立購買協(xié)議，將公共服務(wù)供給相關(guān)事項轉(zhuǎn)交給社會組織。在這種合同下，政府與社會組織之間是具有相同地位的契約關(guān)系，有清晰的協(xié)議條款來規(guī)制他們的行為，不存在一方干預(yù)另一方的情況。二是以項顯生為代表的公私合作論，其認(rèn)為政府購買公共服務(wù)是指公共服務(wù)從政府直接供給轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺瞬块T承接，是由政府提供給社會組織財政資金支持的一種政府主導(dǎo)、社會協(xié)同以及公眾參與的政府治理模式。三是以王浦劬等為代表的市場競爭論，其認(rèn)為政府購買公共服務(wù)是指通過市場競爭進行招投標(biāo)，政府將選取符合標(biāo)準(zhǔn)的社會組織來完成公共服務(wù)供給事項，從而支付服務(wù)費用。王春婷在此基礎(chǔ)上做出歸納總結(jié)，認(rèn)為政府購買公共服務(wù)的實質(zhì)是通過利用財政資金，由政府進行出資購買，從而引入市場競爭，讓社會組織等私人部門參與到公共服務(wù)供給的流程中。

綜上所述，若沒有市場競爭，公共服務(wù)供給的傳統(tǒng)模式則相當(dāng)于“政府壟斷供給”，這對公共服務(wù)提供效率的高低以及質(zhì)量的優(yōu)劣具有很大的影響。因此相對于內(nèi)部生產(chǎn)，通過引入市場競爭機制，外部購買可以解決公共服務(wù)提供效率低下的問題。因此，對于政府購買公共服務(wù)，不管是國外還是國內(nèi)相關(guān)研究，均通過引入社會組織等第三方機構(gòu)簽訂購買合同，將公共服務(wù)的供給方與生產(chǎn)方相分離，呈現(xiàn)出市場競爭模式，打破了政府的供給壟斷，從而實現(xiàn)了公共服務(wù)的高效供給。

(二)文獻可視化與研究進展

運用CiteSpace.5.8.R3軟件，并經(jīng)由LLR算法對相關(guān)文獻進行聚類分析，結(jié)果見圖1至圖6。由圖1可知，國內(nèi)核心期刊文獻關(guān)鍵詞頻次排前五位的分別是公共服務(wù)(99次)、政府購買(69次)、社會組織(27次)、政府(15次)以及承接主體(5次)。結(jié)合相關(guān)文獻可以看出，目前研究大多關(guān)注在公共服務(wù)、政府以及社會組織這三者之間的關(guān)系方面。政府購買公共服務(wù)主要是政府出資，通過招投標(biāo)等方式去選擇有資質(zhì)的社會組織，從而提供公眾所需的公共服務(wù)，其核心利益相關(guān)者即為政府、社會組織以及公眾。由圖2可知，核心期刊類發(fā)文量排名前五的作者依次為：徐家良(6篇)、孫榮(6篇)、王春婷(5篇)、項顯生(5篇)以及葉托(5篇)，這些作者就政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵與本質(zhì)、風(fēng)險與責(zé)任、邊界與監(jiān)管等具體問題進行了深入研究。

圖1 國內(nèi)文獻關(guān)鍵詞聚類分析

圖2 國內(nèi)文獻作者共現(xiàn)聚類分析

由圖3可知，國外文獻關(guān)鍵詞頻次排前五位的分別是 福 利(care)、影 響(impact)、服 務(wù)(service)、政 策(policy)以及模式(model)。根據(jù)紐約市政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗，不難發(fā)現(xiàn)其最重視的是福利問題，其不僅采取聽證會的方式來鼓勵民眾的多元參與，而且會根據(jù)民眾的需求反饋來購買公共服務(wù)。而且，國外大多數(shù)國家對于政府購買公共服務(wù)擁有成熟的政策與法律法規(guī)。結(jié)合相關(guān)文獻可以看出，目前國外主要以福利為中心對政府購買公共服務(wù)開展研究。由圖4可知，國外對于政府購買公共服務(wù)進行研究的作者聯(lián)絡(luò)緊密，以AYAKOHONDA的福利觀點為核心開展研究，BRIANGODMAN、JOELKIMMONS等作者在其福利的基礎(chǔ)上對相關(guān)政策進行了再研究。

圖3 國外文獻關(guān)鍵詞聚類分析

圖4 國外文獻作者共現(xiàn)聚類分析

從圖5可以看出，國外文獻發(fā)文量最多的國家是美國(99篇)，其次是英國(37篇)、中國(34篇)、澳大利亞(29篇)以及巴西(15篇)等國家?？梢?，各國研究以美國為中心逐漸延伸，合作網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系緊密。早在1861年，美國的聯(lián)邦法案中就表明，如果政府的采購項目金額大于某一數(shù)值，就要通過公開招標(biāo)進行采購。英國自1979年開始對公共服務(wù)進行改革，首相撒切爾夫人首先提出了必須推行公共服務(wù)改革的政策，并對立法非常重視，在公共服務(wù)部門中呈現(xiàn)競爭機制，且有著嚴(yán)格的監(jiān)督體系；而澳大利亞作為英聯(lián)邦成員，從西方應(yīng)對福利危機的改革運動起始就逐漸推行政府購買公共服務(wù)。圖6的發(fā)文機構(gòu)顯然是以哈佛大學(xué)為中心，牛津大學(xué)次之，且兩所高校與倫敦國王學(xué)院、加州大學(xué)伯克利分校以及澳大利亞國立大學(xué)等高校合作緊密，共同對政府購買公共服務(wù)開展研究，主要集中于政府購買公共服務(wù)的政策治理方面。

圖5 國外文獻發(fā)文國家聚類分析

圖6 國外文獻發(fā)文機構(gòu)聚類分析

四、政府購買公共服務(wù)的關(guān)鍵問題

Hood指出，邊界問題和問責(zé)問題是政府購買公共服務(wù)一定會存在的兩個重大挑戰(zhàn)，即政府不能購買哪些必須自身提供的公共服務(wù)，以及相關(guān)的系列責(zé)任如何得到保證。除此之外，在現(xiàn)代實踐中，運行機制問題，即如何確保政府購買公共服務(wù)的有序、高效地運行，也成了關(guān)鍵要項。

(一)邊界問題

邊界或范圍界定得不清楚會影響到政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量，因為社會公眾真正所需要的公共服務(wù)政府可能無法提供。如果政府購買的公共服務(wù)范圍太大，就會加大國家財政的負(fù)擔(dān)，同時人民的利益也會受到損害；反之，就不能滿足大眾的普遍的需要。因此，邊界問題就成為政府購買公共服務(wù)首要解決的關(guān)鍵問題。

一般來說，立法是世界各國大多確定政府購買公共服務(wù)的規(guī)模以及范圍的方式。國外由于20世紀(jì)經(jīng)濟大危機的爆發(fā)，將目光聚焦到轉(zhuǎn)變政府職能，實行政府購買公共服務(wù)這一改革措施。英國主要通過制定相關(guān)制度以及引入“市場檢驗”來對購買的邊界進行界定，其在頒布的文件中做出了具體規(guī)定并且向社會公開。美國為減緩經(jīng)濟緊張，大多推行“負(fù)面清單”制度，而且詳細(xì)列舉了政府禁止購買的公共服務(wù)類型。日本則建立了較為完善的政府購買公共服務(wù)相關(guān)制度，其明確的規(guī)定了公共服務(wù)市場購買的邊界，并建立了嚴(yán)密的篩選機制。由此看來，依靠法律法規(guī)規(guī)定邊界或范圍是政府購買公共服務(wù)的前提，其次則要列出政府不能購買的公共服務(wù)，及大多為社會公眾不需要且加大財政負(fù)擔(dān)的公共服務(wù)。

我國2015年頒布的政府采購相關(guān)法律法規(guī)主要是原則性的描述，并沒有對“買什么”進行詳盡的歸類。有的學(xué)者認(rèn)為，我國政府購買公共服務(wù)應(yīng)以服務(wù)公眾需求等因素為基礎(chǔ)，通過分為禁止性、強制性以及裁量性購買來界定公共服務(wù)的邊界。有的學(xué)者認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)的邊界應(yīng)從人民真正需求與政府購買職能兩方面來考慮，建議通過確定公眾需求偏好來精準(zhǔn)購買所需要的公共服務(wù)。還有學(xué)者通過分析多重理論，并借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，提出我國政府在購買公共服務(wù)進程中，省級政府應(yīng)以描述法為主，而市及縣級政府應(yīng)根據(jù)負(fù)面清單要求，通過列舉法對其購買邊界進行規(guī)定。由此看來，精準(zhǔn)分析社會公眾的需求偏好可對政府購買公共服務(wù)的范圍產(chǎn)生很大的影響，是以社會公眾的參與以及反饋是政府購買公共服務(wù)過程中必不可少的。

對于政府部門來說，其需要購買的服務(wù)首先是自己所必需的，其次是大眾人民所需的，而且只能由政府來提供的公共服務(wù)?，F(xiàn)階段我國學(xué)者對政府購買公共服務(wù)的邊界或范圍認(rèn)知，雖然側(cè)重點不同，但是核心建議逐步趨同，即配合負(fù)面清單，列出我國必須由政府提供的或禁止購買的公共服務(wù)。除了購買主體和承接主體之外，我國2020年頒布的相關(guān)法律法規(guī)也規(guī)定了政府購買服務(wù)的監(jiān)督管理和法律責(zé)任以及實行政府購買的服務(wù)事項范圍等具體事項，這為規(guī)范我國政府購買公共服務(wù)實踐提供了具體準(zhǔn)則。

(二)問責(zé)問題

Willems認(rèn)為，問責(zé)是一種政府與社會組織之間的特殊關(guān)系，社會組織有義務(wù)向政府解釋公共服務(wù)提供相關(guān)事項，政府可以對其所作進行懷疑和評估。在政府直接生產(chǎn)并提供公共服務(wù)時，政府是唯一的問責(zé)客體，其承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，且被法律進行規(guī)制、公民進行監(jiān)督。但在政府購買公共服務(wù)的過程中，問責(zé)客體就開始變得模糊，社會組織和政府都可以成為問責(zé)客體，這導(dǎo)致責(zé)任歸屬不清，并且存在互相推托責(zé)任的情況。此外，由于政府可以對公共服務(wù)進行設(shè)計、購買，以及對承接公共服務(wù)的社會組織進行監(jiān)督、質(zhì)疑等系列相關(guān)事項的主導(dǎo)，這也無形中提高了對政府的問責(zé)難度。

政府購買公共服務(wù)改變了政府直接生產(chǎn)并提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式，通過對服務(wù)購買方和生產(chǎn)方進行分離，從而引起市場競爭。因此，市場競爭是生產(chǎn)公共服務(wù)的社會組織簽訂購買協(xié)議的必經(jīng)之路，且市場競爭也被新公共管理理論認(rèn)為是最完美的問責(zé)機制。政府購買公共服務(wù)會存在市場失靈等風(fēng)險，如Whitford認(rèn)為，當(dāng)公共服務(wù)供給的市場中只有少量的生產(chǎn)者時，一旦公共服務(wù)提供者中標(biāo)，就會很容易形成壟斷，即出現(xiàn)市場失靈風(fēng)險。市場一旦出現(xiàn)被壟斷的情況，公共服務(wù)提供的有效性以及經(jīng)濟性就難以得到保證。除了市場失靈風(fēng)險，政府將公共服務(wù)供給委托給選擇的社會組織，但社會組織可能會因為成本效益原則提供不好的質(zhì)量，即會存在委托代理風(fēng)險。而一旦沒有嚴(yán)格的法律法規(guī)約束邊界，政府可能會大肆利用財政資金對公共服務(wù)進行不必要的購買，行政自由裁量權(quán)濫用風(fēng)險也隨之而出現(xiàn)。這些責(zé)任風(fēng)險固有存在于政府購買公共服務(wù)的過程中，因此問責(zé)問題則成為除邊界問題之外的首要解決問題。

公私合力是政府購買公共服務(wù)的表現(xiàn)之一，通過購買合同，社會公眾所需公共服務(wù)的供給從政府轉(zhuǎn)為由私人部門提供，因此政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給模式而引起的相關(guān)風(fēng)險。作為政府購買公共服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)型的政府保證責(zé)任，通過監(jiān)督和管制，其可以保證參與招投標(biāo)的社會組織在有限競爭的環(huán)境下提供良好質(zhì)量與適當(dāng)價格的公共服務(wù)以及讓公共服務(wù)的需求者了解相關(guān)信息、參與服務(wù)反饋。對于市場失靈風(fēng)險，政府應(yīng)該保證有限競爭與嚴(yán)格監(jiān)管，確保社會組織進行公平競爭。對于委托代理風(fēng)險，社會組織因為受到服務(wù)成本與價格管制影響，其所提供的公共服務(wù)質(zhì)量則會降低。因此，政府應(yīng)該確立一套相關(guān)的公共服務(wù)質(zhì)量與價格管制保障機制。對于行政自由裁量權(quán)濫用風(fēng)險，政府則必須利用管制手段，合理規(guī)定購買服務(wù)的范圍，并進行有效的監(jiān)督。

(三)運行機制問題

自政府購買公共服務(wù)在世界各國大力發(fā)展后，實踐中還存在著許多需要完善的地方。特別地，政府購買公共服務(wù)的制度目標(biāo)依賴于相關(guān)政府機構(gòu)的設(shè)置，是以政府管理的不當(dāng)則會影響購買目的的實現(xiàn)。因此，國外許多國家會為政府購買公共服務(wù)專門設(shè)置一個或者多個機構(gòu)，如美國的行政管理與預(yù)算局、新西蘭的公共服務(wù)管理委員會以及韓國財政經(jīng)濟部下的“采購廳”等。我國目前大多是牽頭管理的模式，沒有全國性的相關(guān)管理機構(gòu)，因而難以通過總體性的計議來提高政府購買的效率。因此，要想獲得優(yōu)質(zhì)并高效的公共服務(wù)，相關(guān)部門機構(gòu)的建構(gòu)則顯得迫切且必要。

政府購買公共服務(wù)的購買過程需要優(yōu)良的法律法規(guī)建設(shè)并指導(dǎo)。除了管理機構(gòu)的建立，政府購買公共服務(wù)的承接機制、監(jiān)督機制以及評估機制等也是其運行機制的重要構(gòu)成部分，而作為購買方的政府、通過競爭得到公共服務(wù)供給的社會組織以及使用并評價公共服務(wù)的民眾則是政府購買公共服務(wù)運行機制構(gòu)建的三個不可或缺的主體。是以在考慮邊界問題和問責(zé)問題后，承接機制不僅要提供公共服務(wù)的內(nèi)容、方式以及程序，而且在招投標(biāo)前需要對進入競爭的社會組織進行調(diào)查，確保其有足夠的能力提供優(yōu)質(zhì)且高效的公共服務(wù)，從而打好承接程序的前提，做好進行購買合同簽訂的準(zhǔn)備。監(jiān)督機制通過政府、社會組織以及公眾的三方監(jiān)督，依靠法律法規(guī)管制與公眾參與反饋，可以令政府購買公共服務(wù)順利進行并可持續(xù)健康地發(fā)展下去。評估機制可以對購買的公共服務(wù)的質(zhì)量進行衡量，政府對社會組織提供的公共服務(wù)進行評價與質(zhì)疑，大眾對政府購買的公共服務(wù)進行參與并反饋。因此，政府購買公共服務(wù)的運行需要承接機制、監(jiān)督機制以及評估機制的支撐，從而促進公共服務(wù)供給逐漸高效，并確保其進行高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)語

政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為近年來公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變的重要趨勢，得到了社會各界的一致認(rèn)可和普遍關(guān)注。雖然現(xiàn)有研究已經(jīng)對政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵、要義等基本問題以及體育、公共衛(wèi)生、居家養(yǎng)老等公共服務(wù)的購買等具體問題進行了深入探討，但存在的問題還有不少。比如，在政府購買公共服務(wù)過程中，社會公眾的參與還不夠多元與普遍。社會大眾是政府購買公共服務(wù)中核心的利益相關(guān)者，也是公共服務(wù)供給中最終的受益者，其感知和評價集中體現(xiàn)了社會福祉，應(yīng)該積極參與到公共服務(wù)的購買、建設(shè)以及評估過程中來，這是提升政府購買公共服務(wù)質(zhì)量的重要保障。此外，政府購買公共服務(wù)的制度制定與執(zhí)行、效果評估與反饋等均需要進一步加強和完善，從而為政府購買公共服務(wù)改革提供強有力的政策支持和制度保障，而這些也是政府購買公共服務(wù)未來研究與具體實踐中的重要方向。

[注釋]

①《中華人民共和國政府采購法實施條例》

②《政府購買服務(wù)管理辦法》、《關(guān)于印發(fā)中央本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的通知》