讓村莊擁有“城市品質(zhì)、鄉(xiāng)村味道”
——《河南省村莊規(guī)劃編制和實施規(guī)定》解讀

□ 本刊編輯部

日前，河南省政府印發(fā)《河南省村莊規(guī)劃編制和實施規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），并于今年10 月1日施行，旨在全方位規(guī)范全省村莊建設，提升鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)水平，深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動高質(zhì)量發(fā)展。

《規(guī)定》有什么特點？主要內(nèi)容是什么？對村莊規(guī)劃編制的內(nèi)容、程序有什么新要求？如何保證規(guī)劃落地實施？……9月28日，河南省政府新聞辦召開新聞發(fā)布會，省自然資源廳、省司法廳有關(guān)負責人介紹和解讀《規(guī)定》的主要內(nèi)容、特點和村莊規(guī)劃編制情況，并回答記者提問。

《規(guī)定》具有四大特點

河南省司法廳高級法律專務梁增杰說，《規(guī)定》共六章27條，包括總則、規(guī)劃編制、規(guī)劃實施、監(jiān)督管理、法律責任、附則，主要從科學編制規(guī)劃、倡導村民參與、規(guī)范村莊建設、加強監(jiān)督管理等方面完善落實村莊規(guī)劃編制和實施的體制機制?！兑?guī)定》主要有以下四個特點。

明確編制原則要求，提高村莊規(guī)劃的科學性?！兑?guī)定》第二章對編制村莊規(guī)劃的要求、內(nèi)容、程序等作出具體規(guī)定；特別在第五條明確編制村莊規(guī)劃應當堅持保護優(yōu)先、節(jié)約集約、因地制宜、“多規(guī)合一”、簡明實用的原則，依實際定特色，依特色定產(chǎn)業(yè)，依產(chǎn)業(yè)定路徑，依路徑定規(guī)劃，為編制村莊規(guī)劃提供明確、科學指引。

多措并舉，突破資金瓶頸。目前，河南省村莊規(guī)劃編制平均費用為5萬～10 萬元，村莊數(shù)量多、規(guī)劃編制任務重、對資金需求大的現(xiàn)象普遍存在，不少鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府難以承擔。為有效保障村莊規(guī)劃編制工作開展，《規(guī)定》第四條明確了編制經(jīng)費的來源和“本級財政無法保障的，由上一級人民政府負責落實保障”的“兜底”責任，并吸收實踐中一些地方“以獎代補”的措施拓寬資金來源渠道，破解編制資金保障不到位問題。

鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)鄉(xiāng)村活力。為實現(xiàn)鄉(xiāng)村美、農(nóng)民富的美好愿望，《規(guī)定》第五條規(guī)定，鼓勵在村莊規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局中明確促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“三變”改革（資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東）、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等政策措施?！兑?guī)定》第十七條規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當支持農(nóng)村集體立足本地資源和生態(tài)優(yōu)勢，利用鄉(xiāng)村特色風貌、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等，引入鄉(xiāng)村運營主體，發(fā)展特色種植、生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等業(yè)態(tài)，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

強化服務管理，建設美麗鄉(xiāng)村。為強化村莊規(guī)劃實施的執(zhí)行力，引導村民有序建設，《規(guī)定》第三章對規(guī)范村莊建設、免費為村民提供住房設計圖、加強歷史文化資源保護等作出具體規(guī)定。同時，第四章規(guī)定在常規(guī)監(jiān)管方式外，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要利用網(wǎng)格化、智能化手段加強對規(guī)劃實施情況的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)并依法制止違反村莊規(guī)劃的行為，第二十四條還規(guī)定了村民委員會的協(xié)助職責。

“堅持不挖山、不填湖、不毀林”

“在推進村莊規(guī)劃編制過程中，我們堅持要求不挖山、不填湖、不毀林，尊重村莊自然地形地貌。目前，全省所有縣（市）的村莊分類和布局規(guī)劃已全部編制完成，1.58 萬個村莊形成了實用性村莊規(guī)劃編制成果?！焙幽鲜∽匀毁Y源廳黨組成員、副廳長王鋒介紹。

村莊規(guī)劃是實施鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，對保護農(nóng)村地區(qū)生態(tài)和自然環(huán)境，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，引導鄉(xiāng)村有序建設和可持續(xù)發(fā)展極為重要。近年來，河南省各級自然資源部門認真貫徹落實省委、省政府決策部署，在深入市（縣）鄉(xiāng)村調(diào)研基礎(chǔ)上，先后制定印發(fā)《河南省縣域村莊分類和布局規(guī)劃編制指南》《河南省村莊規(guī)劃導則》等技術(shù)規(guī)范，明確了村莊規(guī)劃的內(nèi)容和深度，特別注重村莊規(guī)劃要“接地氣”。

在規(guī)劃編制前，明確要求技術(shù)人員與村民同吃、同住、同勞動，在村莊實地調(diào)研時間一次連續(xù)不低于10 天，總體駐村服務時間不得少于30 天，入戶調(diào)查率不低于70%，真正了解農(nóng)民群眾現(xiàn)實訴求和對美好生活的向往，努力編制出有特色、有情懷，實用、好用、管用的村莊規(guī)劃。

針對河南省村莊數(shù)量多、分布廣、差別大的客觀實際，河南省自然資源廳首先以縣（市）為單元啟動編制縣域村莊分類和布局規(guī)劃，將村莊劃分為“集聚提升類”“城郊融合類”“特色保護類”“搬遷撤并類”“整治改善類”等五種類型，提出不同的規(guī)劃策略，統(tǒng)籌縣（市）域村莊基礎(chǔ)設施、公共服務設施布局。同時，在全省開展“鄉(xiāng)村規(guī)劃千村試點”行動，及時總結(jié)推廣嵩縣三合村、信陽市辛集村等一大批先行試點村莊規(guī)劃編制和管理的經(jīng)驗做法，起到了良好的示范效應。

規(guī)劃編制過程中，堅持不挖山、不填湖、不毀林，尊重村莊自然地形地貌、居住習慣、地域文化、村莊建設脈絡和街巷格局；在村莊規(guī)劃確定的村莊建設邊界內(nèi)，合理確定村莊用地規(guī)模、開發(fā)強度、建筑風貌等管控要求，保護歷史文化和鄉(xiāng)村風貌。運用鄉(xiāng)村設計手段，提出在豫南、豫西、豫北山地丘陵地區(qū)打造“山鄉(xiāng)風貌”鄉(xiāng)村；在黃淮海平原、南陽盆地傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，打造“平原田園”鄉(xiāng)村；同時，在沿淮地區(qū)打造“河鄉(xiāng)韻味”鄉(xiāng)村。堅持全域全要素編制規(guī)劃，對鄉(xiāng)域、村域內(nèi)生態(tài)、生活、生產(chǎn)等各類空間作出全面合理安排，保證規(guī)劃質(zhì)量。

針對過去村莊規(guī)劃長期無人管、農(nóng)村土地利用管理粗放、鄉(xiāng)村風貌雜亂等問題，全省自然資源系統(tǒng)科學指導各地建立了由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府主要領(lǐng)導牽頭，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相關(guān)職能部門負責人、村莊規(guī)劃師、村委干部、鄉(xiāng)賢人士、群眾代表等共同組成的鄉(xiāng)村規(guī)劃委員會，制定和完善符合本地實際的鄉(xiāng)村規(guī)劃委員會運行管理制度，全面實施鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可制度，強化農(nóng)村自建房及其他鄉(xiāng)村建設活動規(guī)劃用地管理，促進了鄉(xiāng)村各項建設依規(guī)有序開展。

鄉(xiāng)村新貌 攝影/張獻偉

“讓村莊具有‘城市品質(zhì)、鄉(xiāng)村味道’”

如何通過村莊規(guī)劃編制，為鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展提供保障，為鄉(xiāng)村振興提供支撐？河南省自然資源廳國土空間規(guī)劃局副局長許寧在回答記者提問時指出，村莊規(guī)劃編制在注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，按照“城市品質(zhì)、鄉(xiāng)村味道”，促進城市基礎(chǔ)設施向鄉(xiāng)村覆蓋。

注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。工作中，堅持把城市和鄉(xiāng)村整體規(guī)劃，促進城市基礎(chǔ)設施向農(nóng)村覆蓋、公共服務向農(nóng)村延伸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施互聯(lián)互通、公共服務共建共享。

注重分類指導。對條件較好的集聚提升類村莊，作為鄉(xiāng)村基本服務單元的中心，重點提升村莊公共設施和基礎(chǔ)設施服務能力，推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；對離城區(qū)較近的城郊融合類村莊，按照社區(qū)標準規(guī)劃建設，節(jié)約集約用地，提升治理水平；對歷史人文和自然資源豐富的特色保護類村莊，突出特色資源保護和活化利用，完善旅游配套，提升旅游服務能力；對整治改善類村莊，圍繞改善人居環(huán)境、完善公共服務，滿足村民基本生活需求；對生存條件惡劣或人口流失特別嚴重的村莊，引導異地搬遷，改善生產(chǎn)生活條件。

提高編制質(zhì)量。按照“城市品質(zhì)、鄉(xiāng)村味道”，編制實用性村莊規(guī)劃。建設鄉(xiāng)村生活圈，補齊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施和公共服務設施短板，改善農(nóng)村人居環(huán)境品質(zhì)。堅持因地制宜，尊重村莊的自然地形地貌，保留村莊特有的民居風貌、農(nóng)業(yè)景觀、鄉(xiāng)土文化，避免“村莊改造大拆大建，村莊規(guī)劃千篇一律，村莊建設千村一面”。

多渠道保證鄉(xiāng)村用地空間。在編制規(guī)劃時合理布局鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，在縣、鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃中安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。嚴格落實“一戶一宅”，引導農(nóng)村宅基地集中布局。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村莊為單位開展全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量建設用地，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供空間保障。

“規(guī)劃編制突出管用、好用”

“不少村莊規(guī)劃存在紙上畫畫、墻上掛掛的問題，得不到很好的落實。規(guī)劃的生命力在于實施，只有落地實施的規(guī)劃才是一個管用、好用的實用性規(guī)劃?！焙幽鲜∽匀毁Y源廳法規(guī)處處長張軍介紹，省自然資源廳將從三方面保障村莊規(guī)劃有效實施。

一是健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃委員會運行機制和工作規(guī)則，完善規(guī)劃委員會參與規(guī)劃編制、審查、實施的工作流程和議事規(guī)則，加強對鄉(xiāng)村各類建設活動的管理。在村莊規(guī)劃實施過程中，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃委員會的平臺作用，廣泛征詢并聽取鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村委會意見和村民想法，嚴格禁止隨意撤并村莊搞大社區(qū)、違背農(nóng)民意愿大拆大建，維護規(guī)劃的嚴肅性，確保規(guī)劃嚴格實施。

二是貫徹落實《河南省村莊規(guī)劃編制和實施規(guī)定》，全面實行鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可制度，強化鄉(xiāng)村建設活動的用地管理。對不符合村莊規(guī)劃要求、未取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的鄉(xiāng)村建設項目，不得開工建設，確保各項建設依規(guī)有序開展。

美麗鄉(xiāng)村——盧氏縣新坪村 供圖/盧氏縣林業(yè)局

三是加大規(guī)劃實施監(jiān)督和執(zhí)法力度，將違反規(guī)劃實施的鄉(xiāng)村建設行為納入自然資源綜合執(zhí)法體系，將村莊規(guī)劃實施監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果依法公開，供公眾查閱和監(jiān)督。暢通投訴舉報渠道，對群眾反映事項逐個調(diào)查、逐項核實，做到事事有反饋、件件有回響，堅決杜絕違反規(guī)劃的建設行為。

“讓村民做‘參與人’‘知情人’‘審議人’”

“立法要堅持以人民為中心的立場，貫徹立法為民的宗旨，我們對村莊規(guī)劃進行立法，就是要立足村民利益，符合村民意愿，引領(lǐng)村民保留自己的鄉(xiāng)愁，住上美麗鄉(xiāng)村，過上富裕生活?！焙幽鲜∷痉◤d經(jīng)濟生態(tài)立法處處長李大可介紹。

為了編制讓老百姓看得懂、符合村民意愿的規(guī)劃，改變過去規(guī)劃中“政府干村民看”“只規(guī)劃不實施”的現(xiàn)象，《規(guī)定》對保障村民參與、體現(xiàn)村民意愿做了詳細規(guī)定。

明確編制程序，讓村民做“參與人”。為保障村民能夠全流程參與規(guī)劃編制，《規(guī)定》對邀請村民參與和征求村民意見的途徑、時間、方式等予以明確。從形成村莊規(guī)劃草案初稿到規(guī)劃草案審議表決前至少要經(jīng)過兩次征求村民意見。

《規(guī)定》第十一條第二款明確，第一次征求意見的要求是“村莊規(guī)劃草案初稿應當通過村內(nèi)公示、郵遞、電話、傳真、數(shù)據(jù)傳輸?shù)确绞秸髑蟠迕窕蛘叽迕翊硪庖姟??！兑?guī)定》第十一條第三款明確了第二次征求意見的要求，即“村莊規(guī)劃草案編制完成后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當在村內(nèi)公共場所公告不少于30日，并采取座談會、問卷調(diào)查等多種形式征求和聽取村民的意見”。《規(guī)定》第十三條還明確了“報送審批的材料中應當附征求意見采納情況、村民委員會審議意見以及村民會議或者村民代表會議決議”。通過多次征求村民意見建議，更有效地引導村民充分參與到規(guī)劃編制中來。

推行公開公示，讓村民做“知情人”。公開是最好的防腐劑，群眾是最敏銳的監(jiān)督眼。為積極引導村民主動參與村莊規(guī)劃編制和實施，《規(guī)定》借鑒吸收各地在村莊規(guī)劃實踐中探索的圖文并茂、簡單明了的“一圖、一表、一說明”經(jīng)驗做法，在第十四條明確“經(jīng)依法批準的村莊規(guī)劃應當以村莊規(guī)劃總圖、近期建設項目表和建設要點說明書等形式在村內(nèi)公示村莊規(guī)劃成果，供村民免費查閱使用”。通過公開公示，以免費查閱的方式廣泛推廣村莊規(guī)劃，讓每個村民都成為村莊規(guī)劃的“知情人”。

堅持規(guī)劃為民，讓村民做“審議人”。為保證村莊規(guī)劃能夠真實地體現(xiàn)村民意愿、代表村民心聲，《規(guī)定》對村莊規(guī)劃草案的審議表決和修改程序做了嚴格規(guī)定。其中，第十二條明確“村民委員會對公告后的村莊規(guī)劃草案進行審議，形成審議意見。村民會議或者村民代表會議對村莊規(guī)劃草案及村民委員會審議意見討論，并應當經(jīng)到會村民或者村民代表過半數(shù)同意后形成決議”。第十五條明確“經(jīng)依法批準的村莊規(guī)劃不得隨意修改，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要確需修改的，按照原審批程序報批”。通過嚴格審議和修改程序，進一步強化了村莊規(guī)劃的嚴肅性、權(quán)威性，讓村民“當家做主”，真正成為村莊規(guī)劃的“審議人”，也促進更好地實現(xiàn)規(guī)劃結(jié)果使村民滿意，規(guī)劃成效使村民受益之目的。

“注重支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展”

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵?！兑?guī)定》對促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有哪些具體規(guī)定？李大可介紹，河南省推進村莊規(guī)劃編制和實施不僅要改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，更要挖掘鄉(xiāng)村多元價值，提升富民產(chǎn)業(yè)效益，促進產(chǎn)業(yè)振興，使廣大農(nóng)民群眾的生活更加美好，更好助力鄉(xiāng)村振興。

為了更好地支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，河南省司法廳在《規(guī)定》中前瞻性地引入一系列具體政策舉措。如，《規(guī)定》第五條明確了“鼓勵在村莊規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局中明確促進資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等措施，增加農(nóng)民收入，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力”的要求。

《規(guī)定》第十七條明確了“縣級人民政府應當按照一縣一業(yè)、一村一品的發(fā)展格局，因地制宜，引導農(nóng)村集體圍繞產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)振興”等原則和要求。

用立法手段，引導村莊和村民結(jié)合自身特色，發(fā)現(xiàn)比較優(yōu)勢，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；同時，政府發(fā)揮有為作用，幫助融入產(chǎn)業(yè)鏈。

《規(guī)定》第十七條第二款還規(guī)定了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當支持農(nóng)村集體立足本地資源和生態(tài)優(yōu)勢，利用鄉(xiāng)村特色風貌、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等，引入鄉(xiāng)村運營主體，發(fā)展特色種植、生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、文化體驗、拓展訓練、健康養(yǎng)老等業(yè)態(tài)”。

引入鄉(xiāng)村運營主體，切實解決村民缺乏專業(yè)運營團隊等問題，利用先進模式，彌補不足短板，牢牢牽住村莊規(guī)劃“牛鼻子”，在謀篇布局中大力支持、促進村莊特色經(jīng)濟發(fā)展，全面助力實現(xiàn)農(nóng)民富裕、產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)村振興。