超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”的概念模型及其機(jī)制研究

田文華 趙 巖

(復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院，上海 200433)

引 言

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，習(xí)近平總書記曾在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，要建設(shè)“平戰(zhàn)結(jié)合”的重大疫情防控救治體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！耙綉?zhàn)結(jié)合、補(bǔ)齊短板，健全優(yōu)化重大疫情救治體系，建立健全分級(jí)、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機(jī)制。”(1)習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 完善重大疫情防控體制機(jī)制 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系[EB/OL]. (2022-02-14)[2022-07-10].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm.“要完善平戰(zhàn)結(jié)合的疫病防控和公共衛(wèi)生科研攻關(guān)體系”，“堅(jiān)持平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)結(jié)合、預(yù)防和應(yīng)急結(jié)合、科研和救治防控結(jié)合，加強(qiáng)疫病防控和公共衛(wèi)生科研攻關(guān)體系和能力建設(shè)”。(2)習(xí)近平.為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供強(qiáng)大科技支撐[J].實(shí)踐(思想理論版)，2020(4)： 4-6.

世界衛(wèi)生組織(WHO)將全球風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)提高到最高級(jí)“非常高”，并稱目前無(wú)法預(yù)測(cè)本次新冠肺炎疫情將持續(xù)多久。(3)陳潔.后疫情時(shí)代產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)“雙升級(jí)”的動(dòng)力機(jī)制[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020，28(5)： 100-111.面對(duì)疫情常態(tài)化的發(fā)展趨勢(shì)，“平戰(zhàn)結(jié)合”已經(jīng)成為新冠肺炎疫情防控以及超大型城市公共衛(wèi)生治理的重要原則和命題。這要求超大型城市的公共衛(wèi)生治理統(tǒng)籌兼顧平時(shí)狀態(tài)下常態(tài)化公共衛(wèi)生治理與重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生時(shí)戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下非常態(tài)化治理的需求，實(shí)現(xiàn)平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)的一體化治理。面對(duì)未來(lái)，超大型城市亟須從此次疫情中吸取教訓(xùn)、學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)承擔(dān)以最高標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)完善“平戰(zhàn)結(jié)合”的城市公共衛(wèi)生治理體系的責(zé)任，探索超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制構(gòu)建之路，持續(xù)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)治理的現(xiàn)代化和全面深化改革的進(jìn)程。

一、 “平戰(zhàn)結(jié)合”的概念和特點(diǎn)

(一) 基本概念

1. “平戰(zhàn)結(jié)合”

“平戰(zhàn)結(jié)合”一詞最早起源于國(guó)防建設(shè)領(lǐng)域，是指軍事發(fā)展的各個(gè)方面平戰(zhàn)兼容、軍民兩用、相互促進(jìn)，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的一種戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)，既考慮非戰(zhàn)時(shí)緊急狀態(tài)的需求，也考慮戰(zhàn)時(shí)緊急狀態(tài)的需求，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)的一體化，以便在戰(zhàn)時(shí)與非戰(zhàn)時(shí)緊急狀態(tài)下都能夠迅速整合各種可動(dòng)員的資源，提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的整體抗逆水平。(4)王宏偉.公共危機(jī)管理中的平戰(zhàn)結(jié)合： 應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)的一體化[J].軍事經(jīng)濟(jì)研究，2007(8)： 44-47.超大型城市公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的“平戰(zhàn)結(jié)合”也得益于上述思想的闡釋，是指超大型城市的公共衛(wèi)生治理需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下的活動(dòng)和要素，既要通過(guò)平時(shí)的準(zhǔn)備提升危機(jī)應(yīng)急的反應(yīng)速度和處置能力，也要通過(guò)危機(jī)的處置學(xué)習(xí)促進(jìn)平時(shí)的準(zhǔn)備活動(dòng)。

2. “平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制

超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制是將“平戰(zhàn)結(jié)合”思想應(yīng)用于公共衛(wèi)生治理的結(jié)果，體現(xiàn)了系統(tǒng)的、動(dòng)態(tài)的公共衛(wèi)生治理觀。為了更好地理解和設(shè)計(jì)超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制，本文將“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制定義為： 以提高超大城市公共衛(wèi)生應(yīng)急能力為目標(biāo)，“立足戰(zhàn)時(shí)、著眼平時(shí)”，統(tǒng)籌兼顧平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)公共衛(wèi)生治理的需求，并借助標(biāo)準(zhǔn)化的平戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)換程序?qū)崿F(xiàn)快速響應(yīng)的情景式公共衛(wèi)生治理模式。超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制將戰(zhàn)時(shí)應(yīng)對(duì)的需求寓于平時(shí)的公共衛(wèi)生治理的常態(tài)化的準(zhǔn)備活動(dòng)中，又通過(guò)戰(zhàn)時(shí)非常態(tài)危機(jī)應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)推動(dòng)平時(shí)準(zhǔn)備活動(dòng)的反饋修正。一旦發(fā)生危機(jī)，“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的構(gòu)成要素——隊(duì)伍、資源、技術(shù)、方法能夠快速順暢地從平時(shí)的公共衛(wèi)生促進(jìn)和維護(hù)狀態(tài)過(guò)渡到戰(zhàn)時(shí)的公共衛(wèi)生的應(yīng)對(duì)和控制狀態(tài)，從而形成公共衛(wèi)生應(yīng)急高效靈活能力，有效地減少、化解、處置突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)。

具體來(lái)看，“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制概念的核心內(nèi)涵主要有三點(diǎn)。首先，“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的目標(biāo)立足于應(yīng)急能力的提高，也就是突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，超大型城市的公共衛(wèi)生治理必須“立足戰(zhàn)時(shí)、著眼平時(shí)”，圍繞著應(yīng)戰(zhàn)的需求，從平戰(zhàn)狀態(tài)兩個(gè)治理階段的差異性深刻理解“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制核心功能的構(gòu)建。其次，“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的核心是一個(gè)具有時(shí)序性的情景式治理過(guò)程，涉及各要素在不同狀態(tài)下的轉(zhuǎn)換過(guò)程或程序，從而有效地動(dòng)員隊(duì)伍、資源、技術(shù)、方法等要素，并按照模塊化組裝的方式進(jìn)行組合轉(zhuǎn)換進(jìn)而形成應(yīng)急能力。最后，機(jī)制的設(shè)計(jì)要讓機(jī)制體系中的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制、反饋機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制等在非人為操作的情況下自動(dòng)連續(xù)發(fā)揮作用。(5)陳朝宗.機(jī)制設(shè)計(jì)： 提升制度執(zhí)行力的唯一路徑[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2013(7)： 68-73.因此，“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的構(gòu)建還需要設(shè)計(jì)相關(guān)配套的制度保障，從而確保機(jī)制的正常運(yùn)行和持續(xù)穩(wěn)定。

(二) 特點(diǎn)

1. 時(shí)效性

突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)急需求具有很強(qiáng)的時(shí)效性特征，這就要求超大型城市公共衛(wèi)生治理在最快的時(shí)效內(nèi)發(fā)揮作用，才能有效地遏制危機(jī)的發(fā)生或降低危機(jī)的影響。在此情形下，在“平戰(zhàn)結(jié)合”的治理要求下，時(shí)效性特點(diǎn)可實(shí)現(xiàn)快速的應(yīng)急響應(yīng)，并根據(jù)不同狀態(tài)下的公共衛(wèi)生治理需求實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制的運(yùn)行功能，確保平戰(zhàn)狀態(tài)的快速平穩(wěn)切換，才能保證公共衛(wèi)生治理的可操作性和效率。

2. 兼容性

“平戰(zhàn)結(jié)合”立足戰(zhàn)時(shí)，著眼平時(shí)，將公共衛(wèi)生治理的戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急的標(biāo)準(zhǔn)和要求體現(xiàn)在公共衛(wèi)生治理平時(shí)準(zhǔn)備活動(dòng)中的建筑設(shè)計(jì)、人員訓(xùn)練、資源儲(chǔ)備等各個(gè)方面，使得兼容性成為了“平戰(zhàn)結(jié)合”的突出特點(diǎn)。通過(guò)平戰(zhàn)一體化治理，寓戰(zhàn)于備，將平時(shí)的準(zhǔn)備工作儲(chǔ)存為戰(zhàn)時(shí)突發(fā)應(yīng)急的潛力，從而提高了“平戰(zhàn)結(jié)合”作為治理工具的兼容性和多種任務(wù)應(yīng)對(duì)的能力。

3. 動(dòng)態(tài)性

“平戰(zhàn)結(jié)合”還具有動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，“平戰(zhàn)結(jié)合”可根據(jù)公共衛(wèi)生治理的階段，特別是突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)展的動(dòng)態(tài)情況調(diào)整響應(yīng)的級(jí)別或動(dòng)員的規(guī)模，合理地安排超大型城市公共衛(wèi)生治理的各模塊各要素逐級(jí)進(jìn)行平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，有序地動(dòng)員應(yīng)急儲(chǔ)備潛力，達(dá)到高效應(yīng)對(duì)、節(jié)約資源的多重效果，從而動(dòng)態(tài)地滿足超大型城市公共衛(wèi)生治理不同狀態(tài)的需求。

二、 “平戰(zhàn)結(jié)合”的現(xiàn)實(shí)需求

(一) 超大型城市治理風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

1. 人口密集流動(dòng)性極高

超大型城市的工業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程極大地?cái)U(kuò)展了城市的空間規(guī)模，城市集聚效應(yīng)凸顯，吸引了大量人口涌入城市，不斷拓展著城市發(fā)展的規(guī)模。這導(dǎo)致超大型城市的人口在空間上十分密集，并且出于生活生產(chǎn)活動(dòng)和地區(qū)間交往的需要，超大型城市內(nèi)部與周邊城市的人員交往十分密切，人口的流動(dòng)性極高。現(xiàn)代性、城市化以及網(wǎng)絡(luò)社會(huì)催生的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，使得應(yīng)急管理在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要性不斷凸顯。(6)熊競(jìng).應(yīng)急管理中政區(qū)治理的關(guān)聯(lián)邏輯及其內(nèi)在困境[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020，28(5)： 68-77.

2. 應(yīng)急瞬時(shí)承載力要求高

超大型城市應(yīng)急承載力的要求十分之高，一旦發(fā)生公共衛(wèi)生危機(jī)，人們出于對(duì)危機(jī)的恐懼可能發(fā)生擠兌應(yīng)急資源的情況，從而導(dǎo)致超大型城市應(yīng)急需求急劇提升。同時(shí)，為遏制危機(jī)的影響或盡快處置危機(jī)，應(yīng)急體系將瞬時(shí)高負(fù)載運(yùn)轉(zhuǎn)。超大型城市作為區(qū)域的發(fā)展中心，存在著應(yīng)急能力的有限性和應(yīng)急需求外溢的結(jié)構(gòu)性矛盾，繼而加劇應(yīng)急承載能力的供需矛盾和沖突。

3. 國(guó)際輸入型風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)高

我國(guó)正處于一個(gè)更加開放的環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)生的危機(jī)越來(lái)越多地融入世界中了，世界上任何地方發(fā)生的危機(jī)都有可能影響到中國(guó)。(7)宋超.城市危機(jī)管理的模式轉(zhuǎn)換與機(jī)制創(chuàng)新[J].開放導(dǎo)報(bào)，2007(5)： 99-101.超大型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，對(duì)外開放程度高，一般分布著眾多國(guó)際性交通樞紐，國(guó)際交往十分密切，這帶來(lái)了頻繁的國(guó)際交流和廣泛的對(duì)外貿(mào)易。但來(lái)自全球的人口和貨物流動(dòng)，來(lái)源復(fù)雜、差異性大，致災(zāi)因子的輸入型風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)更高，輸入型危機(jī)的不確定性和復(fù)雜性也更高。

(二) 超大型城市公共衛(wèi)生治理的挑戰(zhàn)

1. 致災(zāi)因素復(fù)雜且擴(kuò)散快

從風(fēng)險(xiǎn)致災(zāi)因素來(lái)看，超大型城市中的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)致災(zāi)因素更加繁多，且結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜。一方面，隨著人類活動(dòng)頻率的提高、活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，人類的決策與行動(dòng)對(duì)社會(huì)的影響力大大增強(qiáng)，人為的不確定性主導(dǎo)了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。(8)向云波，王圣云.新冠肺炎疫情擴(kuò)散與人口流動(dòng)的空間關(guān)系及對(duì)中國(guó)城市公共衛(wèi)生分類治理啟示[J].熱帶地理，2020，40(3)： 408-421.另一方面，從空間密度和人口密度來(lái)看，超大型城市發(fā)生公共衛(wèi)生危機(jī)，其擴(kuò)散性相較于其他地區(qū)更快，涉及的范圍更為廣大。一旦公共衛(wèi)生致災(zāi)因素在一定條件下被激活形成疫情，伴隨著大規(guī)模的人口流動(dòng)，不僅疫情傳播速度十分驚人，并且也會(huì)增加超大型城市開展流調(diào)和社會(huì)管控等活動(dòng)的難度，因此在遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)超大型城市的系統(tǒng)具有更高的脆弱性。

2. 輸入型風(fēng)險(xiǎn)防控壓力大

全球化使國(guó)家之間的交往更頻繁，人員和物資的流動(dòng)速度超乎想象，這為公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)因素在國(guó)際間的流動(dòng)提供了土壤。而超大型城市作為對(duì)外交往的重要窗口，也是重要的入境口岸，承擔(dān)著輸入型風(fēng)險(xiǎn)的防控責(zé)任，是維護(hù)國(guó)內(nèi)和平與安全的第一道防線。來(lái)自全球的大規(guī)模、多來(lái)源、高流動(dòng)的人口、貨物等導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散速度極快，這給風(fēng)險(xiǎn)的排查和危機(jī)的控制都帶來(lái)了巨大困難，加大了超大型城市輸入型公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的防控難度。

3. 易衍生系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)代城市是建立在分工基礎(chǔ)上的高度復(fù)雜的社會(huì)有機(jī)系統(tǒng)，局部的問(wèn)題有可能產(chǎn)生大范圍的波及和連帶性后果，進(jìn)而產(chǎn)生整體危機(jī)。(9)郭星華，隋嘉濱.城市化進(jìn)程中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制[J].上海城市管理，2010，19(1)： 16-18.超大型城市是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)系統(tǒng)間有著密切的關(guān)系，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)作為一種嚴(yán)重危害人民群眾人身財(cái)產(chǎn)安全的不確定性因素影響范圍廣，危害程度高，一旦發(fā)生就有可能波及經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、群眾生活等重要民生領(lǐng)域，繼而極易引發(fā)系統(tǒng)性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、 “平戰(zhàn)結(jié)合”的概念模型

(一) 理論構(gòu)建

1. 危機(jī)的全過(guò)程管理： “平戰(zhàn)結(jié)合”的結(jié)構(gòu)邏輯

美國(guó)危機(jī)管理研究學(xué)者羅伯特·希斯(Robrt Heath)認(rèn)為，有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，需要加強(qiáng)危機(jī)事前、事中和事后全過(guò)程的管理。由此，他在《危機(jī)管理》一書中率先提出危機(jī)管理的4R，即縮減力(Reduction)、預(yù)備力(Readiness)、反應(yīng)力(Response)、恢復(fù)力(Recovery)等四個(gè)維度。(10)羅伯特·希斯.危機(jī)管理[M].王成，宋炳輝，金瑛，譯.北京： 中信出版社，2001.這四個(gè)維度其實(shí)是危機(jī)管理兩種狀態(tài)下四個(gè)連續(xù)的階段。與之相對(duì)應(yīng)，從公共衛(wèi)生治理的整體治理階段特征上來(lái)看，公共衛(wèi)生治理包括“風(fēng)險(xiǎn)治理”下的平時(shí)狀態(tài)與“應(yīng)急管理”下的戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)兩種結(jié)構(gòu)性狀態(tài)。這兩種狀態(tài)下，公共衛(wèi)生治理平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)的治理主體、對(duì)象、任務(wù)、范式甚至邊界等都不盡相同，而“平戰(zhàn)結(jié)合”正是從危機(jī)的全過(guò)程管理要求出發(fā)，建立風(fēng)險(xiǎn)特征與危機(jī)狀態(tài)相結(jié)合的適應(yīng)性治理框架，結(jié)合公共衛(wèi)生治理狀態(tài)的結(jié)構(gòu)性差異，改變過(guò)去不分重點(diǎn)“一刀切式”的治理作風(fēng)，強(qiáng)調(diào)不同狀態(tài)下治理差異性的同時(shí)，為危機(jī)不同階段的全過(guò)程管理提供了融合的支撐，構(gòu)建以科學(xué)性為基礎(chǔ)、適應(yīng)性為目標(biāo)、高效性為優(yōu)勢(shì)的治理結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，推動(dòng)超大型城市公共衛(wèi)生治理機(jī)制的創(chuàng)新。

2. 運(yùn)動(dòng)式治理： “平戰(zhàn)結(jié)合”的功能邏輯

運(yùn)動(dòng)式治理是國(guó)家以強(qiáng)大的政治合法性為基礎(chǔ)，通過(guò)有效的意識(shí)形態(tài)宣傳與超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，借助政治動(dòng)員對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行集中配置，以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)治理目的。(11)楊志軍，肖貴秀.環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)： 基于運(yùn)動(dòng)式治理的機(jī)制與效應(yīng)分析[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018(1)： 59-70.“平戰(zhàn)結(jié)合”的一個(gè)重要特點(diǎn)或者優(yōu)勢(shì)即來(lái)自戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下應(yīng)急治理的速度和效能，作為一種治理工具，“運(yùn)動(dòng)式治理模式”發(fā)揮了我國(guó)社會(huì)動(dòng)員的優(yōu)勢(shì)，依托于我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)勢(shì)和基本國(guó)情。公共衛(wèi)生治理戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下，可快速動(dòng)員各類社會(huì)資源遏制公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，在這其中運(yùn)動(dòng)式治理是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”的功能性基礎(chǔ)。政府可以通過(guò)動(dòng)員式手段，跨越常規(guī)資源配置途徑，完成社會(huì)資源的高強(qiáng)度整合配置，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理目標(biāo)的短期性回應(yīng)。(12)文宏，郝郁青.運(yùn)動(dòng)式治理中資源調(diào)配的要素組合與實(shí)現(xiàn)邏輯： 以武漢市創(chuàng)建“全國(guó)文明城市”活動(dòng)為例[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017，38(6)： 38-46.雖然，運(yùn)動(dòng)式治理在我國(guó)治理體系轉(zhuǎn)型中逐漸暴露出一些不足，但由于公共衛(wèi)生危機(jī)的擴(kuò)散快、影響范圍廣等特性，公共衛(wèi)生治理的戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)仍可借鑒運(yùn)動(dòng)式治理模式，發(fā)揮其高強(qiáng)度治理的時(shí)效性優(yōu)勢(shì)，從而有效地遏制公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的傳播。而由運(yùn)動(dòng)式治理向常態(tài)化治理過(guò)渡是我國(guó)治理體系的重要目標(biāo)和任務(wù)，這同樣適用于公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”研究領(lǐng)域，從運(yùn)動(dòng)式治理相關(guān)理論出發(fā)，深入理解運(yùn)動(dòng)式治理與常態(tài)化治理的互動(dòng)關(guān)系，也有助于實(shí)現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合”的雙軌運(yùn)作及其有效銜接，為公共衛(wèi)生治理提供更加豐富的制度供給。

3. 國(guó)家治理現(xiàn)代化： “平戰(zhàn)結(jié)合”的目標(biāo)邏輯

公共衛(wèi)生的治理是維護(hù)國(guó)家安全和應(yīng)急治理的重要內(nèi)容，構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”、常態(tài)與非常態(tài)相統(tǒng)籌的公共衛(wèi)生治理體系對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。早在2018年，我國(guó)制定的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，就提出“推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制”。(13)中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》[EB/OL]. (2018-03-21)[2022-08-02]. http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1.特別是經(jīng)歷新冠肺炎疫情的治理考驗(yàn)以來(lái)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話以及各項(xiàng)政策文件中都屢屢提及“平戰(zhàn)結(jié)合”，“平戰(zhàn)結(jié)合”所蘊(yùn)含的具有動(dòng)態(tài)性、整體性和統(tǒng)籌性的治理是為實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色的應(yīng)急管理狀態(tài)而不斷探索和實(shí)踐的結(jié)果，是我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一，其不僅體現(xiàn)了中國(guó)特色的政治觀、生命觀、治理觀，也是中國(guó)治理情境下進(jìn)行公共衛(wèi)生治理的頂層目標(biāo)和微觀設(shè)計(jì)，為當(dāng)前我國(guó)公共衛(wèi)生治理機(jī)制與制度供給提供匹配的橋梁。因此，把“平戰(zhàn)結(jié)合”貫穿公共衛(wèi)生治理決策全過(guò)程，事實(shí)上反映了國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)價(jià)值和策略重點(diǎn)。

(二) 總體概念模型

本文在上述理論基礎(chǔ)上，主要依據(jù)危機(jī)管理理論，結(jié)合國(guó)內(nèi)超大城市新冠疫情的治理經(jīng)驗(yàn)，初步構(gòu)建了超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的總體概念模型(見圖1)?；灸Ｐ图軜?gòu)主要是建立在超大型城市公共衛(wèi)生治理的供方要素之上，結(jié)合治理需方的主要因素進(jìn)行建構(gòu)的。從公共衛(wèi)生危機(jī)的階段性特征開始，根據(jù)危機(jī)狀態(tài)不同，劃分為平時(shí)狀態(tài)和戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)以及平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換狀態(tài)三種狀態(tài)，設(shè)置不同的公共衛(wèi)生治理任務(wù)，并針對(duì)平時(shí)狀態(tài)和戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)的轉(zhuǎn)換契機(jī)，以危機(jī)管理理論為指導(dǎo)，延伸出“標(biāo)準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)換程序”，采取相應(yīng)應(yīng)急響應(yīng)策略和措施，各個(gè)環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，不斷反饋，形成閉環(huán)的良性循環(huán)系統(tǒng)，切實(shí)做到平戰(zhàn)的順暢切換。超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”總體概念模型是將“平戰(zhàn)結(jié)合”思想應(yīng)用到超大型城市公共衛(wèi)生治理中，統(tǒng)籌兼顧平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)兩種治理狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)治理的有機(jī)統(tǒng)一。

圖1 “平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的總體概念模型

“超大型城市公共衛(wèi)生治理平戰(zhàn)結(jié)合”的總體概念模型，大體上可看作一個(gè)循環(huán)，兩個(gè)過(guò)程，三個(gè)狀態(tài)，四項(xiàng)內(nèi)容(見圖1)。一個(gè)循環(huán)是指超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”是一個(gè)螺旋型上升的治理提升循環(huán)，每一輪“平戰(zhàn)結(jié)合”的治理過(guò)程都將促進(jìn)超大型公共衛(wèi)生治理能力提高。兩個(gè)過(guò)程則指平轉(zhuǎn)戰(zhàn)和戰(zhàn)轉(zhuǎn)平的轉(zhuǎn)換程序或過(guò)程，經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)換流程，將隊(duì)伍、資源、技術(shù)、方法要素組裝為具有不同功能的治理模塊，以滿足戰(zhàn)時(shí)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的治理需求。三種狀態(tài)是指依據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生與否這一標(biāo)準(zhǔn)所劃分的平時(shí)狀態(tài)、戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)以及平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換狀態(tài)三種狀態(tài)。四項(xiàng)內(nèi)容則是分別對(duì)應(yīng)由三種狀態(tài)劃分帶來(lái)的四個(gè)治理階段的具體工作內(nèi)容，分別是平時(shí)狀態(tài)下的常態(tài)準(zhǔn)備、平轉(zhuǎn)戰(zhàn)狀態(tài)下的模塊組裝、戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下的動(dòng)態(tài)處置、戰(zhàn)轉(zhuǎn)平狀態(tài)下的善后學(xué)習(xí)。

四、 “平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的構(gòu)建

依據(jù)制度的實(shí)質(zhì)，圍繞應(yīng)急管理權(quán)力的分配與運(yùn)作，高小平等學(xué)者將應(yīng)急管理制度分為結(jié)構(gòu)化形態(tài)和運(yùn)行化形態(tài)，提出了應(yīng)急管理制度的理念、組織結(jié)構(gòu)性制度、行動(dòng)程序性制度、維護(hù)保障性制度的“四維立體模型”。(14)高小平，劉一弘.中國(guó)應(yīng)急管理制度創(chuàng)新[M].北京： 中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020： 222.本文借鑒“四維立體模型”為分析和構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”總體概念模型提供了一個(gè)基本的分析框架，基于“理念、結(jié)構(gòu)、程序、保障”的四維分析框架，將“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的闡釋分為理念——建設(shè)目標(biāo)、基本原則；結(jié)構(gòu)——構(gòu)成要素；程序——運(yùn)行機(jī)制、轉(zhuǎn)換程序；保障——約束機(jī)制四個(gè)核心部分，從而為構(gòu)建具有“平戰(zhàn)結(jié)合”特色的公共衛(wèi)生治理體系提供理論指引。

(一) 基本框架

1. 建設(shè)目標(biāo)

超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制構(gòu)建的主要目標(biāo)是“立足戰(zhàn)時(shí)、著眼平時(shí)”，統(tǒng)籌兼顧平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)公共衛(wèi)生治理的需求，通過(guò)平時(shí)應(yīng)急潛力的儲(chǔ)備提升戰(zhàn)時(shí)的應(yīng)急能力和反應(yīng)速度，確保超大型城市在需要時(shí)能夠快速地從平時(shí)的公共衛(wèi)生促進(jìn)和維護(hù)狀態(tài)平穩(wěn)轉(zhuǎn)向戰(zhàn)時(shí)的公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)與控制狀態(tài)，盡可能地遏制公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)或降低突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的影響。同時(shí)，“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的建設(shè)目標(biāo)還包括戰(zhàn)后總結(jié)學(xué)習(xí)應(yīng)急過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從而對(duì)恢復(fù)重建工作特別是今后的平時(shí)準(zhǔn)備活動(dòng)作出指導(dǎo)、反饋修正，實(shí)現(xiàn)超大型城市公共衛(wèi)生治理的治理循環(huán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷提升。

2． 基本原則

(1) 平戰(zhàn)兼容，資源優(yōu)化

資源都是有限的，超大型城市公共衛(wèi)生治理的資源也是如此，這就要求構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的過(guò)程中做到平戰(zhàn)兼容、資源優(yōu)化。可以借鑒國(guó)防領(lǐng)域運(yùn)用“平戰(zhàn)結(jié)合”思想的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，有機(jī)地統(tǒng)一平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)、社會(huì)效益與應(yīng)急效益，通過(guò)設(shè)計(jì)兼容平戰(zhàn)狀態(tài)的要素架構(gòu)、形式和方法等，充分發(fā)揮各要素的價(jià)值。同時(shí)，優(yōu)化現(xiàn)有資源的使用方式和效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)超大型城市公共衛(wèi)生治理資源規(guī)模、布局、功能的重新優(yōu)化和調(diào)整。

(2) 快速轉(zhuǎn)換，逐級(jí)響應(yīng)

快速轉(zhuǎn)換是構(gòu)建超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的關(guān)鍵原則，超大型城市公共衛(wèi)生治理在不同狀態(tài)間的快速轉(zhuǎn)換既是“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的時(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)，也確保了“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制各階段功能的實(shí)現(xiàn)。而逐級(jí)響應(yīng)則是快速轉(zhuǎn)換的深層次要求，其要求“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制運(yùn)行中的要素組合以及功能實(shí)現(xiàn)按照一定的層次和級(jí)別展開，做到穩(wěn)中有序，順滑持續(xù)。

(3) 模塊組裝，協(xié)同配合

模塊化組裝的基本原則貫穿超大型城市公共衛(wèi)生治理的全程，這既是各構(gòu)成要素平時(shí)準(zhǔn)備的要求，也是開展平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換活動(dòng)的方法性工具，是“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制發(fā)揮效能的基礎(chǔ)。而協(xié)同配合則是提高“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)效率特別是模塊化組裝效率的關(guān)鍵，只有確保平戰(zhàn)狀態(tài)下各要素?zé)o縫協(xié)同配合，才能保證平戰(zhàn)狀態(tài)的快速順利轉(zhuǎn)換，提高“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。

(4) 智慧互聯(lián)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

利用以互聯(lián)網(wǎng)、5G應(yīng)用、大數(shù)據(jù)等為代表的信息技術(shù)將“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的各要素聯(lián)結(jié)起來(lái)，為“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制賦能并提供前瞻性的持續(xù)運(yùn)行力?！捌綉?zhàn)結(jié)合”機(jī)制要充分把握未來(lái)科技發(fā)展的趨勢(shì)，探索大數(shù)據(jù)分析、網(wǎng)絡(luò)預(yù)警平臺(tái)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在公共衛(wèi)生治理中動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、分析溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面的創(chuàng)新應(yīng)用，為“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制提供有效的技術(shù)支撐。

3. 機(jī)制框架

以上文構(gòu)建的超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”的概念模型為指導(dǎo)設(shè)計(jì)“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的框架結(jié)構(gòu)(見圖2)，可以看出，“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制是在基本原則的約束下，機(jī)制的構(gòu)成要素通過(guò)運(yùn)行機(jī)制、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序展開運(yùn)作，并在相關(guān)配套制度保障下，實(shí)現(xiàn)“立足戰(zhàn)時(shí)、著眼平時(shí)”這一建設(shè)目標(biāo)的過(guò)程。

圖2 “平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的框架結(jié)構(gòu)

(二) 構(gòu)成要素

本文從超大型公共衛(wèi)生治理供給側(cè)出發(fā)，結(jié)合治理對(duì)象及需方的需求因素，將超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的要素總結(jié)為隊(duì)伍、資源、技術(shù)、方法四個(gè)構(gòu)成要素(見表1)。這些構(gòu)成要素是平時(shí)應(yīng)急潛力儲(chǔ)備的關(guān)鍵和平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)，在不同治理情境下可根據(jù)需要轉(zhuǎn)化組裝成不同功能的治理模塊，滿足不同階段超大型城市公共衛(wèi)生治理的需求。

1. 隊(duì)伍

隊(duì)伍要素是指具備一定應(yīng)急管理知識(shí)和技能的人員在參與超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制建設(shè)的過(guò)程中形成的有組織的集體，是超大型城市公共衛(wèi)生治理可持續(xù)開展的保障。隊(duì)伍要素核心是組織形式、工作方式以及專業(yè)技術(shù)，主要承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行、協(xié)調(diào)等治理工作。隊(duì)伍要素的組織形式、工作方式以及專業(yè)技術(shù)可隨著公共衛(wèi)生治理階段的改變而重新調(diào)整和優(yōu)化。例如，在平時(shí)，隊(duì)伍要素分散在不同的公共衛(wèi)生治理準(zhǔn)備工作中，例如危機(jī)的預(yù)防、監(jiān)測(cè)、預(yù)警等，并通過(guò)定期的演練提升專業(yè)應(yīng)急能力，增進(jìn)合作的默契。一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)，人員要素將按照預(yù)先設(shè)定的組織形式、工作方式、專業(yè)要求抽組轉(zhuǎn)換為應(yīng)戰(zhàn)有生力量。戰(zhàn)時(shí)危機(jī)處置結(jié)束后，隊(duì)伍要素則解散復(fù)原至平時(shí)狀態(tài)，承擔(dān)著重建和學(xué)習(xí)工作。

2. 資源

平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制中的資源要素是指開展應(yīng)急響應(yīng)活動(dòng)所需的一切軟硬件資源，例如診療設(shè)備、治理體系、醫(yī)療技術(shù)等，是處理突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的基礎(chǔ)。資源要素的核心是分布模式、匹配模式、使用方式。“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制強(qiáng)調(diào)資源要素實(shí)物儲(chǔ)備與計(jì)劃儲(chǔ)備相結(jié)合，集中儲(chǔ)備與分散儲(chǔ)備相結(jié)合，為資源要素儲(chǔ)備預(yù)留更多彈性。而對(duì)于大型公共設(shè)施類資源，則可通過(guò)預(yù)留轉(zhuǎn)換接口等方式同時(shí)滿足平戰(zhàn)狀態(tài)下不同的使用目的和用途。這種彈性空間即可保證發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，資源要素可快速按照預(yù)先設(shè)定的分布模式、匹配模式、使用方式轉(zhuǎn)換為危機(jī)應(yīng)對(duì)的狀態(tài)。

3. 技術(shù)

技術(shù)要素是指解決一定公共衛(wèi)生治理問(wèn)題可以依賴的工具和路徑，在“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制中，新技術(shù)的產(chǎn)生和應(yīng)用可以為治理的效率和效果帶來(lái)巨大的幫助。技術(shù)要素的核心是技術(shù)路徑、技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)協(xié)同。但技術(shù)要素在不同的治理場(chǎng)景具有不同的內(nèi)涵，例如在醫(yī)療機(jī)構(gòu)中，技術(shù)要素代表著醫(yī)療救治技術(shù)、流行病防控技術(shù)等，而在基層社區(qū)的場(chǎng)景中，技術(shù)要素則指基層治理的技術(shù)方法。這都體現(xiàn)了技術(shù)要素的路徑性特征。技術(shù)要素本身的創(chuàng)新特征，也代表著技術(shù)要素須不斷創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)。同時(shí)，“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜技術(shù)的協(xié)同治理系統(tǒng)，需要盡可能利用不同領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，協(xié)同合作，共同服務(wù)于公共衛(wèi)生的整體治理。

4. 方法

方法要素是“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制中進(jìn)行平戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的程序和技巧。“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制方法要素的核心是使用范圍、適用路徑、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。利用不同的轉(zhuǎn)換方法可以幫助平時(shí)狀態(tài)下的人員、資源、技術(shù)要素形成新形態(tài)，或是改變上述要素的功能、性能，從而應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的響應(yīng)之中。在超大型城市公共衛(wèi)生治理平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制的不同情境中具有不同的轉(zhuǎn)換方法，為不同的治理場(chǎng)景確定一定的治理路徑和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范至關(guān)重要，有利于平戰(zhàn)狀態(tài)的順利過(guò)渡。

表1 “平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的構(gòu)成要素

(三) 運(yùn)行機(jī)制

為了滿足不同狀態(tài)下超大型城市公共衛(wèi)生治理的需求，結(jié)合突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的階段性特征，本文將超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的運(yùn)行機(jī)制劃分為潛力儲(chǔ)備機(jī)制、模塊組裝機(jī)制、動(dòng)態(tài)處置機(jī)制和善后學(xué)習(xí)機(jī)制。

1. 潛力儲(chǔ)備機(jī)制

潛力儲(chǔ)備機(jī)制是將常態(tài)化的日常管理與非常態(tài)的應(yīng)急管理相融合作為一種治理機(jī)制，它針對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)場(chǎng)景將所需的應(yīng)急需求轉(zhuǎn)化為日常準(zhǔn)備活動(dòng)，并把這個(gè)應(yīng)急需求的準(zhǔn)備作為未來(lái)的應(yīng)急潛力儲(chǔ)存下來(lái)。儲(chǔ)備的內(nèi)容則包括超大城市公共衛(wèi)生治理過(guò)程中的各類需求，例如應(yīng)急人員、應(yīng)急資源、應(yīng)急技術(shù)等。應(yīng)采用實(shí)物儲(chǔ)備和合同儲(chǔ)備相結(jié)合，集中儲(chǔ)備和分散儲(chǔ)備相結(jié)合，醫(yī)療衛(wèi)生單位儲(chǔ)備和制造企業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合等方式，保障應(yīng)急物資高效調(diào)配。(15)廣東省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，中國(guó)(深圳)綜合開發(fā)研究院聯(lián)合課題組.從新冠疫情防控看我國(guó)超大城市治理現(xiàn)代化的“三個(gè)能力”建設(shè)： 深圳的視角[J].新經(jīng)濟(jì)，2020(11)： 23-30.

2. 模塊組裝機(jī)制

模塊組裝機(jī)制借鑒軍事領(lǐng)域加載式醫(yī)療救治模塊的建設(shè)思路，是上文“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的構(gòu)成要素轉(zhuǎn)化為應(yīng)急響應(yīng)能力的關(guān)鍵。模塊化組裝機(jī)制為形成一定的應(yīng)急響應(yīng)潛力，要根據(jù)戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急的需求，結(jié)合可能負(fù)擔(dān)的任務(wù)，將戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急的工作系統(tǒng)進(jìn)行分解，一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)則可立即按照預(yù)案進(jìn)行模塊化組裝，將平時(shí)狀態(tài)下隊(duì)伍、資源、技術(shù)、方法這些要素分別組裝為防、控、治三個(gè)模塊，分別負(fù)責(zé)聯(lián)動(dòng)預(yù)防、社會(huì)控制、醫(yī)療救治三種主要功能，協(xié)助超大城市公共衛(wèi)生治理機(jī)制轉(zhuǎn)為戰(zhàn)時(shí)公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)，快速有效地遏制突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的影響。

3. 動(dòng)態(tài)處置機(jī)制

動(dòng)態(tài)處置機(jī)制的核心是精準(zhǔn)防控，循證施策，依據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)變化的動(dòng)態(tài)需求，合理調(diào)整“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的作用范圍和動(dòng)員規(guī)模，不浪費(fèi)、不濫用公共衛(wèi)生應(yīng)急能力。動(dòng)態(tài)處置機(jī)制按照梯級(jí)動(dòng)態(tài)的原則，保障應(yīng)急處置按需動(dòng)員，通過(guò)專業(yè)化和精準(zhǔn)化的處置措施獲得最大化的治理效應(yīng)，減少對(duì)城市運(yùn)行的影響，幫助風(fēng)險(xiǎn)影響地區(qū)盡快恢復(fù)正常秩序。

4. 善后學(xué)習(xí)機(jī)制

突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)得到控制或處置結(jié)束后，善后學(xué)習(xí)機(jī)制即發(fā)揮功能，這一機(jī)制強(qiáng)調(diào)由應(yīng)急的戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)穩(wěn)妥轉(zhuǎn)換為平時(shí)狀態(tài)，不僅要支持社會(huì)和民眾恢復(fù)到正常的生產(chǎn)生活秩序，保障重建善后工作的正常進(jìn)行，還要推動(dòng)危機(jī)的回溯和調(diào)查，反饋學(xué)習(xí)全過(guò)程的不足和教訓(xùn)，并為下一個(gè)周期的平時(shí)準(zhǔn)備工作提供經(jīng)驗(yàn)，提高類似事件的應(yīng)對(duì)能力并防止相同事件的發(fā)生。

(四) 轉(zhuǎn)換程序

標(biāo)準(zhǔn)化的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序是“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制運(yùn)行的重要保障，它能夠幫助超大型城市公共衛(wèi)生治理在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，有序地開展應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)等各項(xiàng)工作，確?！捌綉?zhàn)結(jié)合”機(jī)制的運(yùn)行更加標(biāo)準(zhǔn)和可操作，進(jìn)而明確“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制在不同的公共衛(wèi)生治理階段的工作重點(diǎn)。本文在參考軍隊(duì)?wèi)?yīng)戰(zhàn)中平轉(zhuǎn)戰(zhàn)流程設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)超大型城市處置新冠肺炎新發(fā)疫情的經(jīng)驗(yàn)，使用統(tǒng)籌圖和流程圖相結(jié)合的方法設(shè)計(jì)了“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制框架下標(biāo)準(zhǔn)化的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序(見圖3)。標(biāo)準(zhǔn)化的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序分為平轉(zhuǎn)戰(zhàn)的標(biāo)準(zhǔn)化程序和戰(zhàn)轉(zhuǎn)平的標(biāo)準(zhǔn)化程序兩大部分，分別對(duì)應(yīng)了一套平戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)換鏈條，包含具體的轉(zhuǎn)換實(shí)施步驟和建議的任務(wù)內(nèi)容。理想狀態(tài)下，超大型城市應(yīng)在對(duì)應(yīng)的階段完成對(duì)應(yīng)的工作任務(wù)，并實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)狀態(tài)的順利切換。

圖3 平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序

平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序需在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生后立即實(shí)施，需要對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的特征屬性進(jìn)行提取，包括危機(jī)事件庫(kù)的錄入、類別的識(shí)別和級(jí)別的判定等工作。對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的相關(guān)特征與預(yù)案庫(kù)進(jìn)行匹配，若匹配符合執(zhí)行條件的預(yù)案，則進(jìn)入平轉(zhuǎn)戰(zhàn)的實(shí)施階段。隨后下達(dá)平轉(zhuǎn)戰(zhàn)實(shí)施指令，并立即成立應(yīng)急指揮組(委員會(huì))，判斷突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的屬地應(yīng)急力量能否滿足目標(biāo)任務(wù)需求，能夠滿足的屬地應(yīng)急力量應(yīng)立即響應(yīng)，不能滿足的要在屬地響應(yīng)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大動(dòng)員范圍并采取對(duì)點(diǎn)支援的方式進(jìn)行支持。隨后，平轉(zhuǎn)戰(zhàn)程序需進(jìn)行要素動(dòng)員并將隊(duì)伍、資源、技術(shù)、方法等相關(guān)要素組裝為應(yīng)急所需的各模塊，主要包括預(yù)防流調(diào)、聯(lián)動(dòng)管控、醫(yī)療救治在內(nèi)的核心功能模塊和后勤保障、信息支持在內(nèi)的輔助功能模塊，各模塊相互配合、協(xié)調(diào)合作，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)防控，保證“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)。根據(jù)動(dòng)態(tài)處置的效果反饋，需要對(duì)處置結(jié)果進(jìn)行判斷，若突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)影響擴(kuò)大并處置受阻，需要及時(shí)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)動(dòng)態(tài)，相應(yīng)調(diào)整突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的級(jí)別和應(yīng)急動(dòng)員的范圍、規(guī)模以滿足增長(zhǎng)的目標(biāo)任務(wù)需求。若突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)得到遏制并處置得當(dāng)，可判斷時(shí)機(jī)下達(dá)戰(zhàn)轉(zhuǎn)平指令，推動(dòng)“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制進(jìn)入戰(zhàn)轉(zhuǎn)平標(biāo)準(zhǔn)化程序。戰(zhàn)轉(zhuǎn)平程序在指導(dǎo)小組的指揮下有序開展制定恢復(fù)重建計(jì)劃、分解任務(wù)模塊、修復(fù)重建、激勵(lì)補(bǔ)償、善后學(xué)習(xí)等一系列活動(dòng)，使各要素逐漸轉(zhuǎn)入平時(shí)狀態(tài)的常態(tài)準(zhǔn)備活動(dòng)中。在平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，治理供需雙方知識(shí)要素的交換和共享得以集中體現(xiàn)，政府與公眾、專家就平戰(zhàn)結(jié)合以及應(yīng)急管理的善后學(xué)習(xí)問(wèn)題展開知識(shí)交流，并形成溝通和參與機(jī)制，最終根據(jù)戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)推進(jìn)預(yù)案庫(kù)、危機(jī)事件庫(kù)的調(diào)整優(yōu)化，推動(dòng)超大型城市公共衛(wèi)生治理循環(huán)的進(jìn)一步完善。

(五) 約束機(jī)制

1. 激勵(lì)補(bǔ)償制度

超大城市公共衛(wèi)生治理是一個(gè)長(zhǎng)期的循環(huán)過(guò)程，“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的建設(shè)更是貫穿治理的全過(guò)程，如何保障各要素間保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是各工作隊(duì)伍的工作積極性，設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)募?lì)補(bǔ)償制度尤為重要。適當(dāng)?shù)募?lì)補(bǔ)償制度作為“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制長(zhǎng)期運(yùn)行的有力保障，通過(guò)正向的物質(zhì)補(bǔ)償和積極的文化氛圍等促成要素的融合，保證“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展。

2. 程序標(biāo)準(zhǔn)化制度

為了能夠?qū)⒏饕匕葱杞M裝，形成高效的組織方式、工作體系，需要根據(jù)不同的公共衛(wèi)生治理場(chǎng)景分別建立標(biāo)準(zhǔn)化的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序或流程。確保不同場(chǎng)景下平戰(zhàn)狀態(tài)順利轉(zhuǎn)換最有效的方法就是建立一套標(biāo)準(zhǔn)化制度來(lái)規(guī)范各場(chǎng)景下各主體、要素的行為作用過(guò)程。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化制度也要求增加平時(shí)狀態(tài)下演練模擬，增進(jìn)多種要素間的耦合，從而保證各種要素在不同狀態(tài)下的默契配合，實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)狀態(tài)的快速轉(zhuǎn)換。

3. 智慧共享制度

智慧共享制度有助于“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用和信息的共享，確保“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的高效性和平戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)換的流暢性。一方面，建立“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制內(nèi)部信息共享平臺(tái)，將互聯(lián)網(wǎng)、信息化技術(shù)作為提高“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制治理效能的技術(shù)支撐。另一方面，還要提高信息統(tǒng)計(jì)和分析的能力，實(shí)時(shí)共享危機(jī)應(yīng)對(duì)的各類信息，為各要素的行動(dòng)和配合提供可靠的情報(bào)，保障“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制內(nèi)部與外部的信息暢通，增強(qiáng)超大型城市公共衛(wèi)生治理的主動(dòng)性和時(shí)效性。

五、 結(jié) 語(yǔ)

本文詳細(xì)闡釋了超大型城市公共衛(wèi)生宏觀治理層面的“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的構(gòu)建過(guò)程，特別是機(jī)制框架和總體概念模型的設(shè)計(jì)和闡釋，對(duì)“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的落地具有重要意義。這有助于提高超大型城市公共衛(wèi)生治理常態(tài)準(zhǔn)備、迅速反應(yīng)、動(dòng)態(tài)保障的能力，從而保證突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的快速控制和善后。而在超大型城市公共衛(wèi)生治理的實(shí)踐中還面對(duì)著復(fù)雜的治理場(chǎng)景，例如社區(qū)層面、醫(yī)療救治體系、社會(huì)管控層面等。此外，本文主要基于供方要素構(gòu)建了“平戰(zhàn)結(jié)合”的概念模型及機(jī)制，而超大型城市公共衛(wèi)生治理需要多主體的共同參與，并考慮多主體的需方的治理需求，如何在“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制中更好地體現(xiàn)需方因素仍值得探討。今后，超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制研究需從上述治理場(chǎng)景切入，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的特點(diǎn)和不同治理場(chǎng)景的需求，細(xì)化設(shè)計(jì)差異化、具有針對(duì)性的“平戰(zhàn)結(jié)合”運(yùn)行機(jī)制、轉(zhuǎn)換程序以及保障制度，不斷豐富“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制的理論內(nèi)容，為進(jìn)一步完善超大型城市公共衛(wèi)生治理體系提供參考。