新時(shí)代生態(tài)文明治理體系的主要特征和發(fā)展方向

尹海濤

(上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200030)

一、 引 言

生態(tài)文明是人類對傳統(tǒng)工業(yè)文明進(jìn)行理性反思的產(chǎn)物。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。(1)中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京： 中央文獻(xiàn)出版社，2017.黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在戰(zhàn)略全局的高度，對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出一系列新思想、新論斷和新要求，為努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展指明了方向和路徑。

本文的主要目的是在梳理黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對新時(shí)代中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明治理體系的主要特征、取得的成果進(jìn)行系統(tǒng)論述，并指出在未來一段時(shí)間，持續(xù)完善和發(fā)展中國特色的生態(tài)文明治理體系的主要方向。

二、 生態(tài)文明的內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源和環(huán)境的關(guān)系，是人類文明發(fā)展到一定階段后，必須思考的問題。“為中國人民謀幸?！笔侵袊伯a(chǎn)黨人的初心所在，人民的幸福不但依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的物質(zhì)上的豐富，同時(shí)也依賴人類與環(huán)境和諧共處。我們黨帶領(lǐng)全國人民，不斷創(chuàng)新發(fā)展理念，提出了“生態(tài)文明建設(shè)”的重要概念，并把它作為中國未來發(fā)展的重要維度，提升到前所未有的高度。

生態(tài)文明理念的提出，是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然環(huán)境和諧發(fā)展方面，中國共產(chǎn)黨人在新時(shí)代做出的新探索。1995年9月，黨的十四屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，將“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”寫入其中。1997年9月，黨的十五大明確將“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略之一，要求堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境的基本國策。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出“科學(xué)發(fā)展觀”，要求“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”，堅(jiān)持在開發(fā)利用自然中實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。2007年10月，黨的十七大第一次提出“建設(shè)生態(tài)文明”的重要命題，明確了建設(shè)生態(tài)文明的原則、理念和目標(biāo)，并將之作為全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，把生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)同等重要的高度，共同形成中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，并提出了一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略。習(xí)近平生態(tài)文明思想是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是新時(shí)代建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的強(qiáng)大思想武器，把我們黨對生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識提升到了一個(gè)新高度。

2019年，習(xí)近平總書記在《求是》發(fā)表了重要文章《推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，系統(tǒng)地闡述了生態(tài)文明思想的內(nèi)涵。主要包括六個(gè)方面： 一是關(guān)于人與自然和諧共生的理論，強(qiáng)調(diào)人與自然的關(guān)系是人類社會(huì)最基本的關(guān)系，自然是生命之母，人與自然是生命共同體。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。二是關(guān)于綠水青山就是金山銀山的理論，綠水青山既是自然財(cái)富、生態(tài)財(cái)富，又是社會(huì)財(cái)富、經(jīng)濟(jì)財(cái)富。(2)中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京： 中央文獻(xiàn)出版社，2017.保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。(3)中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京： 中央文獻(xiàn)出版社，2017.三是關(guān)于良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉的理論，環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福。(4)中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京： 中央文獻(xiàn)出版社，2017.要堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。四是關(guān)于山水林田湖草沙是生命共同體理論，生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互聯(lián)系、聯(lián)系緊密的有機(jī)鏈條，牽一發(fā)而動(dòng)全身。人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，(5)中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京： 中央文獻(xiàn)出版社，2017.這個(gè)生命共同體是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，人與自然生命共同體組成了相互依存、不可或缺的共生共榮關(guān)系。五是關(guān)于用最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理論，只有實(shí)施最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。(6)中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京： 中央文獻(xiàn)出版社，2017.推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)，要求全面深化改革，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線。六是關(guān)于共建地球生命共同體的理論，萬物各得其和以生，各得其養(yǎng)以成，地球是人類共同生活和守護(hù)的家園。面對生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，世界各國是一榮俱榮、一損俱損的命運(yùn)共同體，任何一國都無法置身事外、獨(dú)善其身。中國是負(fù)責(zé)任的大國，秉承人類命運(yùn)共同體的理念，堅(jiān)定維護(hù)多邊主義，積極參與全球生態(tài)文明建設(shè)合作，推動(dòng)構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球環(huán)境治理體系，為實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。

習(xí)近平生態(tài)文明思想，賦予并系統(tǒng)闡述了生態(tài)文明建設(shè)新的內(nèi)涵，提出了建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來的大計(jì)，開辟了馬克思主義人與自然關(guān)系理論的新境界，指出了我們在新時(shí)代開展生態(tài)文明建設(shè)的主要思路。尤其是，習(xí)近平總書記提出的“兩山理論”，蘊(yùn)含了對生態(tài)保護(hù)的革命性認(rèn)識，實(shí)質(zhì)上指出了生態(tài)環(huán)境本身就是生產(chǎn)力，破壞生態(tài)環(huán)境就是破壞生產(chǎn)力的重要思想?？v觀我國的發(fā)展實(shí)踐，我們可以看到很多資源型城市、發(fā)展重污染行業(yè)的城市，在發(fā)展的過程中逐漸出現(xiàn)發(fā)展乏力、發(fā)展滯后的現(xiàn)象，這都是因?yàn)樵诎l(fā)展的過程中，只看重了向自然的索取，而忽視了保護(hù)。在資源和環(huán)境被破壞之后，物質(zhì)資本和人力資本外遷到其他地區(qū)，本地區(qū)也就陷入了發(fā)展的“泥淖”。正如習(xí)近平總書記指出的：“我們既要綠水青山，也要金山銀山，寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！?7)中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京： 中央文獻(xiàn)出版社，2017.因此，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題。建設(shè)生態(tài)文明、建成美麗中國，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，解決新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的內(nèi)在需要。

三、 新時(shí)代生態(tài)文明治理體系的主要特征

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)的重要性，被提到前所未有的高度。在“五位一體”總體布局中，生態(tài)文明建設(shè)是其中一位；在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略中，堅(jiān)持人與自然和諧共生是其中一條；在新發(fā)展理念中，綠色是其中一項(xiàng)；在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中，污染防治是其中一戰(zhàn)；在到本世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)中，美麗中國是其中一個(gè)。(8)習(xí)近平.努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化[J].求是， 2022(11).黨的十九大修改通過的黨章增加“增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山的意識”等內(nèi)容，2018年3月通過的憲法修正案將生態(tài)文明寫入憲法，實(shí)現(xiàn)了黨的主張、國家意志、人民意愿的高度統(tǒng)一。

戰(zhàn)略規(guī)劃要靠具體的制度去落實(shí)。習(xí)近平總書記明確指出，要用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，為生態(tài)文明建設(shè)提供最可靠的保障。(9)中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京： 中央文獻(xiàn)出版社，2017.在生態(tài)文明建設(shè)方面，十九屆四中全會(huì)的決議明確指出，“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生……要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”。黨的十八大之后，中國生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)逐步完善。出臺了幾十項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)具體改革方案，制定或修訂30多部生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)相關(guān)法律，生態(tài)環(huán)境法律體系日趨完善，2015年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確了生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、目標(biāo)愿景、重點(diǎn)任務(wù)、制度體系。同年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺，提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度、完善生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度等制度，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》陸續(xù)出臺，被稱為“史上最嚴(yán)”的新環(huán)保法從2015年開始實(shí)施，在打擊環(huán)境違法犯罪方面力度空前；組建生態(tài)環(huán)境部、自然資源部，省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、河(湖、林)長制等改革舉措全面實(shí)施；中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察成為推動(dòng)各地區(qū)各部門落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的硬招實(shí)招，生態(tài)文明“四梁八柱”性質(zhì)的制度體系基本形成。

總結(jié)這些制度，我們可以看到，黨的十八大后生態(tài)文明治理體系的發(fā)展有兩個(gè)鮮明的特征。

(一) 從保護(hù)型治理到發(fā)展型治理

黨的十八大之后，在繼續(xù)強(qiáng)化污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定、督促污染源降低污染的同時(shí)，我國在制度發(fā)展上更重視各種自然資源要素相互依存、各種制度互相支持、保護(hù)和發(fā)展并重的理念。在保護(hù)中謀求資源合理利用、綜合利用；在發(fā)展中充分貫徹保護(hù)和發(fā)展齊頭并進(jìn)的理念。在具體的制度建設(shè)上，重視發(fā)展八類制度，也就是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土開發(fā)保護(hù)、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和節(jié)約、資源有償使用和補(bǔ)償、環(huán)境治理體系、市場體系、績效考核和責(zé)任追究。這些制度不再是簡單地通過“限制使用”和“制定標(biāo)準(zhǔn)”的方式實(shí)現(xiàn)控排，而是強(qiáng)調(diào)在發(fā)展的過程中保護(hù)環(huán)境和資源。

例如，我們正在發(fā)展的碳市場交易體系。2019年3月15日，習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)： 實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，要“加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易”。

碳排放交易體系，可以說是在習(xí)近平總書記的親自關(guān)心和推動(dòng)下發(fā)展起來的。2011年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，提出全國碳排放交易市場發(fā)展計(jì)劃： 2013年在七個(gè)地方(北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳)建立試點(diǎn)，2015年建成全國性市場。試點(diǎn)市場2013年如約而至，但2015年全國性的碳排放交易市場并沒有建立起來。2016年，習(xí)近平總書記在巴黎峰會(huì)上，強(qiáng)調(diào)中國要建立全國統(tǒng)一的碳排放交易市場。2020年又進(jìn)一步提出3060雙碳目標(biāo)。在這之后，2020年11月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布關(guān)于公開征求《全國碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》和《全國碳排放權(quán)交易結(jié)算管理辦法(試行)》意見的通知。2021年7月16日，全國碳市場正式上線交易，涉及燃煤發(fā)電行業(yè)年度排放達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的2 162家電廠，覆蓋碳排放量達(dá)45億噸。根據(jù)發(fā)展目標(biāo)，碳排放交易市場將逐漸推廣，覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等八個(gè)碳排放密集行業(yè)。

那么，一個(gè)核心的問題是，為什么不能采取傳統(tǒng)的“命令和控制”的手段，通過給企業(yè)設(shè)置能耗總量和能耗強(qiáng)度的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)碳的控制和減排，而必須采用一個(gè)市場化的手段呢？2021年下半年在若干省市出現(xiàn)的“拉閘限電”現(xiàn)象，為這個(gè)問題提供了回答。在通過行政命令控制能源消耗和能源強(qiáng)度的情況下，政府會(huì)強(qiáng)制關(guān)掉某些地區(qū)、某些行業(yè)、某些企業(yè)的生產(chǎn)，而不管這些企業(yè)碳減排的能力和成本如何。碳排放權(quán)交易市場成熟之后，碳資產(chǎn)有了市場價(jià)值，那些碳減排成本低的企業(yè)，會(huì)自愿地從事更多(甚至超過政府要求)的減排，把剩余的額度通過市場銷售；而那些碳減排成本高的企業(yè)，可以通過市場購買額度，用成本更優(yōu)的方式，滿足政府的減排要求。所以碳市場的本質(zhì)是，通過市場機(jī)制的設(shè)計(jì)，使碳減排的任務(wù)“自發(fā)”地從減排成本高的企業(yè)，轉(zhuǎn)移到減排成本低的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)“用最低的成本完成既定減排量”的政策目標(biāo)。也就是說，要通過最有利于發(fā)展的方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和能源的轉(zhuǎn)型。2021年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2022年全國兩會(huì)的《政府工作報(bào)告》，都強(qiáng)調(diào)推動(dòng)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，完善減污降碳激勵(lì)約束政策，進(jìn)一步明確了這一發(fā)展方向的重要性。

(二) 從運(yùn)動(dòng)式治理到系統(tǒng)性治理

運(yùn)動(dòng)式治理，旨在由上而下實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。運(yùn)動(dòng)式治理的突出特點(diǎn)是暫時(shí)打斷常規(guī)運(yùn)作過程，代以自上而下、政治動(dòng)員的方式來調(diào)動(dòng)資源，集中各方力量和注意力來完成某一特定任務(wù)。集中治理整頓一般確定一個(gè)明確的時(shí)間窗口，提供支撐資源，開展大規(guī)模行動(dòng)。運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的例子包括，為舉辦大型國際會(huì)議活動(dòng)(如2008年的北京奧運(yùn)會(huì)，2016年的杭州G20峰會(huì))進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，整治農(nóng)村農(nóng)作物秸稈焚燒污染，以及2019年上海率先開展的垃圾分類行動(dòng)。這些治理都取得了很好的效果，例如杭州G20峰會(huì)時(shí)的藍(lán)天白云給人留下了特別深刻的印象。但是，運(yùn)動(dòng)式治理一個(gè)很重要的缺陷是： 治理效果在“運(yùn)動(dòng)”開展時(shí)特別明顯，但是在“運(yùn)動(dòng)”結(jié)束后，往往又會(huì)回到原來的狀態(tài)。

為了克服這種運(yùn)動(dòng)式治理的缺陷，黨的十八大之后的制度創(chuàng)新向著“系統(tǒng)化、常規(guī)化”的方向發(fā)展。比較有代表性的制度包括中央環(huán)保督察制度、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度和環(huán)境審計(jì)制度。

中央環(huán)保督察制度： 2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，明確建立環(huán)保督察機(jī)制。通過建立固定的中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室，生態(tài)環(huán)保督察的重心由“督企”轉(zhuǎn)向“督政”。重點(diǎn)是了解落實(shí)國家環(huán)保決策的部署，解決突出環(huán)保問題，強(qiáng)化環(huán)保黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)。除了資料調(diào)閱之外，環(huán)保督察取得問題線索的方式主要是信訪查辦，接受群眾投訴。第一輪環(huán)保督察在2016年和2017年展開，共受理群眾信訪舉報(bào)超過13.5萬件，問責(zé)18199人。2019年黨的十九屆四中全會(huì)重申要落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度。

作為環(huán)境治理的創(chuàng)新手段，中央環(huán)保督察的作用機(jī)制有兩個(gè)鏈條： 第一，環(huán)保督察能夠通過有效的社會(huì)動(dòng)員，發(fā)現(xiàn)突出的環(huán)保問題，找出環(huán)保規(guī)制實(shí)施不足的主要領(lǐng)域和原因；第二，地方政府在環(huán)保督察的威懾之下，通過有效地強(qiáng)化有關(guān)領(lǐng)域環(huán)保規(guī)制的實(shí)施，促進(jìn)地方環(huán)境績效的改善?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，公眾對環(huán)境問題的關(guān)注能夠有效推動(dòng)地方政府更加關(guān)注環(huán)境問題。(10)鄭思齊，萬廣華，孫偉增，等.公眾訴求與城市環(huán)境治理[J].管理世界，2013(6)： 72-84.這為中央環(huán)保督察制度的設(shè)計(jì)提供了理論支撐。

總體看來，中央環(huán)保督察起到了很好的環(huán)境治理效果。在西方國家，尤其是聯(lián)邦制的國家，環(huán)保督察制度并不存在。這種治理方式源于中國特有的治理體系和文化基礎(chǔ)。從治理體系上看，它依賴于高度統(tǒng)一的黨的領(lǐng)導(dǎo)和行政體系自上而下的督導(dǎo)能力。我們黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力，保證了它在行政體系中的控制能力，使環(huán)保督察成為可能。同時(shí)多輪次、回頭看的制度設(shè)計(jì)也避免了運(yùn)動(dòng)式治理“效果短期化”的弊端。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度： 2017年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》。這標(biāo)志著在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，這項(xiàng)制度在中國全面鋪開。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)重申要開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。該項(xiàng)制度是領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)審計(jì)的延伸，其目的是把自然資源和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，有機(jī)地整合到領(lǐng)導(dǎo)干部的評估體系中，改變過去地方政府只盯著經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的局面。

政績考核體系對中國政府官員的激勵(lì)和約束作用毋庸置疑。已有大量研究表明，將環(huán)境保護(hù)績效納入地方各級人民政府政績考核體系，能夠顯著提高中國的污染治理效果。例如，環(huán)境監(jiān)管力度在行政區(qū)劃邊界通常比較薄弱，搭便車現(xiàn)象在行政邊界的污染治理過程中普遍存在。2016年底，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于全面推行河長制的意見》，將水污染治理責(zé)任承包給地方黨政一把手。研究發(fā)現(xiàn)，河長制顯著提升了水中溶解氧，緩解了水體黑臭問題，達(dá)到了初步的水污染治理效果。(11)沈坤榮，金剛.中國地方政府環(huán)境治理的政策效應(yīng)： 基于“河長制”演進(jìn)的研究[J].中國社會(huì)科學(xué)，2018(5)： 92-115.2005年底，中央政府出臺新規(guī)定，將二氧化硫減排量納入政績考核體系。研究發(fā)現(xiàn)，該舉措顯著降低了二氧化硫排放量。(12)Chen Y Y， Jin G Z， Kumar N， et al. The Promise of Beijing： Evaluating the Impact of the 2008 Olympic Games on Air Quality[J]. Journal of Environmental Economics and Management， 2013， 66(3)： 424-443.

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)質(zhì)，是把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理納入官員的政績考核維度中，作為中央提高黨政官員控制能力和動(dòng)員能力的一個(gè)抓手。這種強(qiáng)度和做法富有中國特色，在西方行政治理體系中鮮見。它存在的基礎(chǔ)是我們黨和政府高度統(tǒng)一的人事領(lǐng)導(dǎo)制度。這一制度形成了自上而下的行政體系的控制能力和動(dòng)員能力，使我國環(huán)保制度實(shí)施的責(zé)任保障機(jī)制更系統(tǒng)化、更常規(guī)化。

這些生態(tài)文明治理體系和治理能力的建設(shè)，保障了中國在生態(tài)文明建設(shè)上的成就。根據(jù)《2021中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年，我國空氣質(zhì)量持續(xù)向好，339個(gè)地級及以上城市PM2.5平均濃度同比下降9.1%，達(dá)到30微克/立方米，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市占比64.3%，同比上升3.5個(gè)百分點(diǎn)；在水環(huán)境治理方面，“十三五”以來，我國地表水Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)斷面比例連續(xù)六年增加，2021年，這一比例為84.9%，較2020年上升了1.5個(gè)百分點(diǎn)；在土壤污染管控方面，2021年末，我國受污染耕地的安全利用率也穩(wěn)定在90%以上。

四、 新時(shí)代生態(tài)文明治理體系發(fā)展的思考

在看到我國生態(tài)文明建設(shè)取得重大進(jìn)展的同時(shí)，必須清醒認(rèn)識到，生態(tài)文明建設(shè)仍然面臨諸多矛盾和挑戰(zhàn)，我國以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和以公路貨運(yùn)為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)沒有根本改變。(13)黃潤秋.國務(wù)院關(guān)于2021年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的報(bào)告——2022年4月18日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議上[J].中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)，2022(3)： 539-543.根據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)，仍存在29.8%的城市PM2.5平均濃度超標(biāo)，當(dāng)出現(xiàn)不利氣象條件時(shí)，區(qū)域性重污染天氣過程仍時(shí)有發(fā)生，治理工作任重而道遠(yuǎn)；水生態(tài)環(huán)境改善成效仍不穩(wěn)固，我國仍存在比例為1.2%的劣Ⅴ類水質(zhì)斷面，消除難度較大，部分重點(diǎn)湖泊水體富氧化，藍(lán)藻水華防控形勢依然嚴(yán)峻。局部區(qū)域生態(tài)退化等問題仍較為嚴(yán)重，保護(hù)與發(fā)展矛盾依然存在，“兩高”項(xiàng)目違規(guī)問題依然存在，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性有待提升。(14)黃潤秋.深入貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)精神 協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[J].環(huán)境保護(hù)，2021，49(Z1)： 13-21.要解決這一系列的問題，有賴于生態(tài)文明治理體系的持續(xù)發(fā)展和完善。關(guān)于未來的發(fā)展，筆者主要有以下兩點(diǎn)思考：

(一) 充分利用社會(huì)資本和市場資源，配合行政體系的治理能力

任何治理體系效果的實(shí)現(xiàn)，都依賴于相關(guān)制度能夠得到有力的實(shí)施。中國的生態(tài)文明治理體系，以命令和控制型的環(huán)保政策為主。未得到有效實(shí)施是命令和控制型環(huán)保政策的主要挑戰(zhàn)，尤其是在經(jīng)濟(jì)形勢不好的情況下，這一挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。2020年，時(shí)任生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在談到面臨的形勢時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)執(zhí)法不嚴(yán)的弊病，指出“一些地方和部門……推動(dòng)綠色發(fā)展的能力不強(qiáng)、行動(dòng)不實(shí)”“還存在……不抓落實(shí)、不敢擔(dān)當(dāng)?shù)茸黠L(fēng)痼疾”，這與中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的需求不匹配。規(guī)制機(jī)構(gòu)執(zhí)法不嚴(yán)，企業(yè)守法的動(dòng)機(jī)也不足。為了克服執(zhí)行不力的問題，我們黨和政府作出了一系列的創(chuàng)新，例如中央環(huán)保督察制度、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度和環(huán)境審計(jì)制度等。

但是，這些創(chuàng)新思路仍主要依賴并強(qiáng)化了行政資源的動(dòng)員。在看到這些制度效果的同時(shí)，我們也要認(rèn)識到： 單純依靠行政力量，一方面會(huì)給有限的行政資源造成很大的壓力，另一方面也會(huì)強(qiáng)化政府和企業(yè)、公民的“管理和服從”思維定式和矛盾。應(yīng)該看到，我們過去的治理實(shí)踐，提供了可參考的很有價(jià)值的思路，即充分利用中國的傳統(tǒng)文化資源和市場資源，作為行政資源的有效補(bǔ)充，強(qiáng)化命令和控制型環(huán)保政策。

在充分利用傳統(tǒng)文化資源方面，王峰等關(guān)于農(nóng)村農(nóng)作物秸稈焚燒的研究，提供了很好的證據(jù)。(15)Wang F， Wang M， Yin H T. Can Campaign-Style Enforcement Work： When and How? Evidence from Straw Burning Control in China[J]. Governance， 2022， 35(2)： 545-564.他們的研究表明，控制農(nóng)作物秸稈燃燒的運(yùn)動(dòng)式治理取得了明顯的成果。更重要的是，該文發(fā)現(xiàn)，在某些條件下，運(yùn)動(dòng)式治理的兩個(gè)局限能被克服。首先，運(yùn)動(dòng)式治理常常被批評只有短期作秀式的效果，而不能保持長期的有效性。該文發(fā)現(xiàn)，禁止秸稈焚燒的運(yùn)動(dòng)式治理，把“其他人都焚燒，我也要燒”的均衡推到“其他人都不燒，我也不燒”的均衡，中國農(nóng)村特有的社區(qū)宗族權(quán)力結(jié)構(gòu)和“面子文化”保證了后一個(gè)均衡的長期維持；其次，運(yùn)動(dòng)式治理常常被批評只在關(guān)注的領(lǐng)域有效果。該文發(fā)現(xiàn)，運(yùn)動(dòng)式治理起到了很好的宣傳教育的作用，改變了村民在環(huán)保和健康等問題上的看法，所以在推行運(yùn)動(dòng)式治理的地方，村民對秸稈燃燒以外的其他環(huán)境保護(hù)議題的參與度和關(guān)注度也有了明顯的提升。

在治理秸稈燃燒的運(yùn)動(dòng)式治理中，我們清楚看到中國傳統(tǒng)的宗族關(guān)系和面子文化的影響。村長往往在村鎮(zhèn)社區(qū)中有很高的聲望和影響力，村民因?yàn)榕隆坝绊懘彘L”而在運(yùn)動(dòng)中不焚燒，在運(yùn)動(dòng)后又因?yàn)椤懊孀印鞭D(zhuǎn)到“其他人不燒，我也不好意思再燒”的均衡中。這提示我們，靈活有效地利用社會(huì)資本，可以克服“運(yùn)動(dòng)式治理”的一些傳統(tǒng)弊端，使其成為一個(gè)有效的治理方式。因此，未來的研究要更關(guān)注如何把我們的制度優(yōu)勢，與中國社會(huì)的本土文化資源(例如“面子文化”)相結(jié)合，打贏環(huán)保攻堅(jiān)戰(zhàn)，同時(shí)打贏環(huán)保持久戰(zhàn)。同時(shí)也要關(guān)注如何更好地與常規(guī)性的環(huán)境治理手段配合使用，保證在運(yùn)動(dòng)式治理的同時(shí)，不破壞或者弱化常規(guī)的環(huán)保治理體系。

在充分利用市場資源方面，中國綠色信貸制度的實(shí)施給了我們很好的啟示。正如習(xí)近平總書記所說，經(jīng)濟(jì)是肌體，金融是血脈。如果金融行業(yè)能夠把企業(yè)環(huán)境信息整合進(jìn)其信貸決策，提高環(huán)?？冃Р缓玫钠髽I(yè)的資金使用成本，金融行業(yè)就能作為杠桿，撬動(dòng)制造和服務(wù)企業(yè)提升其環(huán)?？冃?。在中國，綠色信貸是政府通過自上而下的行政規(guī)制，向商業(yè)銀行提出的一項(xiàng)信貸準(zhǔn)則。研究發(fā)現(xiàn)，從2009到2015年，綠色信貸的原則非常明顯地滲透并影響到銀行的信貸行為。(16)Li X J， Yin H T， Liu J X. Is China’s Banking Industry Embracing Sustainable Investment?[J]. Applied Economics Letters， 2017， 25(18)： 1269-1272.中國的綠色信貸政策在一定程度上具有正向的市場選擇效應(yīng)，能夠促進(jìn)高污染企業(yè)退出市場。(17)陸菁，鄢云，王韜璇.綠色信貸政策的微觀效應(yīng)研究： 基于技術(shù)創(chuàng)新與資源再配置的視角[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2021(1)： 174-192.不但如此，綠色信貸政策顯著減少了企業(yè)的水污染物排放，尤其是高度依賴外部借貸融資的企業(yè)，更重要的是，中國企業(yè)在綠色信貸政策下，更傾向于采用源頭控制而不是末端治理的環(huán)境策略，這種策略選擇使得環(huán)保績效的提升是長期的、可持續(xù)的，而不是短期的、應(yīng)付式的。中國綠色信貸的成功，是充分依賴和發(fā)揮中國治理體系優(yōu)勢的結(jié)果。(18)Sun J X， Wang F， Yin H T， et al. Money Talks： The Environmental Impact of China’s Green Credit Policy[J]. Journal of Policy Analysis and Management， 2019， 38(3)： 653-680.中國銀行業(yè)的主體是國有銀行。民營銀行業(yè)受到銀監(jiān)會(huì)的強(qiáng)監(jiān)管。銀行通過“窗口指導(dǎo)”這種行政指令的方式，引導(dǎo)信貸業(yè)務(wù)，通過充分發(fā)揮市場資源的力量，推動(dòng)企業(yè)為減少污染做出努力。

(二) 推動(dòng)和引導(dǎo)市場為基礎(chǔ)的環(huán)保政策創(chuàng)新

基于市場的環(huán)保政策，主要出發(fā)點(diǎn)是提高效率，降低政府政策實(shí)施的成本，同時(shí)降低企業(yè)控制污染的成本。最為典型的例子包括環(huán)境保險(xiǎn)和我們前面提到的碳市場交易制度。2021年7月16日，全國碳市場正式上線交易。圖1展示了2021年11月至2022年3月，全國碳排放市場的交易量和交易價(jià)格的變化。

圖1 全國碳排放市場的交易量和交易價(jià)格

可以看到，當(dāng)前的市場價(jià)格波動(dòng)不大，市場交易也很不活躍。在這樣的情況下，碳交易市場很難形成有效的價(jià)格信號、推動(dòng)企業(yè)的轉(zhuǎn)型。所以要使企業(yè)熟悉并積極參與碳市場，推動(dòng)碳資產(chǎn)的生產(chǎn)要素化，還需要付出很大的努力。

另一個(gè)市場化環(huán)保政策的案例是環(huán)境保險(xiǎn)。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)(以下簡稱環(huán)責(zé)險(xiǎn))的標(biāo)的是企業(yè)因?yàn)榘l(fā)生污染事故對第三方造成損害，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的賠償責(zé)任。環(huán)境保險(xiǎn)在西方國家取得了明顯效果。(19)Yin H T， Kunreuther H， White M W. Risk-Based Pricing and Risk-Reducing Effort： Does the Private Insurance Market Reduce Environmental Accidents?[J]. Journal of Law and Economics， 2011， 54 (2)： 325-363.中國的環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)工作起步于2007年。原國家環(huán)境保護(hù)總局和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)于2007年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2007〕189號)，全文未出現(xiàn)“強(qiáng)制”字眼。2013年原環(huán)保部和保監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，全文出現(xiàn)“強(qiáng)制”字眼12次，明確了強(qiáng)制參與環(huán)責(zé)險(xiǎn)的試點(diǎn)企業(yè)范圍。截至2019年，全國31個(gè)省(區(qū)、市)已開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)?？梢钥闯觯h(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)工作開展初期，企業(yè)投保意愿不高。五個(gè)試點(diǎn)省份的投保企業(yè)數(shù)量在2013年國家推行強(qiáng)制環(huán)責(zé)險(xiǎn)后激增，但隨后呈波動(dòng)式下降(表1)。截至2015年，全國有近4 000家企業(yè)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)；(20)李文玉，郭權(quán)，徐明.環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的美國經(jīng)驗(yàn)及中國實(shí)踐[J].中國環(huán)境管理，2020，12(2)： 50-55.2017年全國投保企業(yè)1.6萬家次，保費(fèi)3.15億元。(21)袁東輝，李萱，楊姝影，等.環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)地方試點(diǎn)政策創(chuàng)新與實(shí)踐研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2021，46(1)： 126-131.環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)工作開展至今15余年，進(jìn)展緩慢，從表1 中可以看出，有些試點(diǎn)省份在2013年強(qiáng)制性保險(xiǎn)試點(diǎn)剛開始的時(shí)候，投保企業(yè)有很大的增長，但之后迅速下降。這說明市場的接受度需要長期加以培養(yǎng)。雖然由于數(shù)據(jù)可得性，作者不能提供更新的數(shù)據(jù)，但行業(yè)的觀察結(jié)論是： 環(huán)境保險(xiǎn)在中國尚未發(fā)展成為管理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。

表1 五個(gè)試點(diǎn)省份環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)投保企業(yè)數(shù)量(2011—2015年)

這說明，雖然以市場為基礎(chǔ)的環(huán)保政策有很多的制度優(yōu)勢，但要使其在中國生態(tài)文明治理體系中發(fā)揮更重要的作用，還需要很長的時(shí)間。主要的原因有兩個(gè)： 首先是中國企業(yè)不熟悉這些市場工具，需要一個(gè)學(xué)習(xí)的過程。歐盟的碳排放交易體系，也是經(jīng)過多年試錯(cuò)才走上正軌；其次，各級政府也需要時(shí)間，去適應(yīng)市場為基礎(chǔ)的環(huán)保政策，不能看到有完不成任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，就去干涉環(huán)保市場的運(yùn)行。強(qiáng)行干涉只會(huì)造成市場的扭曲，延緩市場的形成。

五、 結(jié) 語

習(xí)近平生態(tài)文明思想，賦予并系統(tǒng)闡述了生態(tài)文明建設(shè)新的內(nèi)涵，指出了我們在新時(shí)代開展生態(tài)文明建設(shè)的主要思路。尤其是，習(xí)近平總書記提出的“兩山理論”，蘊(yùn)含了對生態(tài)保護(hù)的革命性認(rèn)識，實(shí)質(zhì)上指出生態(tài)環(huán)境本身就是生產(chǎn)力，破壞生態(tài)環(huán)境就是破壞生產(chǎn)力的重要思想。在實(shí)踐中，我們看到很多資源型的城市、發(fā)展重污染行業(yè)的城市，在發(fā)展的過程中逐漸出現(xiàn)發(fā)展乏力、發(fā)展滯后的現(xiàn)象，都是因?yàn)樵诎l(fā)展的過程中，只看重了向自然的索取，而忽視了保護(hù)。在資源和環(huán)境被破壞之后，物質(zhì)資本和人力資本外遷到其他地區(qū)，本地區(qū)也就陷入了發(fā)展的“泥淖”。

生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略思想，要靠治理體系和治理能力的保障，才能落實(shí)到行動(dòng)。新時(shí)代生態(tài)文明治理體系的發(fā)展，有兩個(gè)鮮明的特征。首先是從保護(hù)型治理向發(fā)展型治理轉(zhuǎn)變。碳排放交易體系的發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是把碳排放權(quán)資產(chǎn)化，通過市場這只看不見的手，在控制碳排放的同時(shí)，保障碳資產(chǎn)能夠得到最合理的配置，產(chǎn)生最大的社會(huì)收益。其次是從運(yùn)動(dòng)式治理向系統(tǒng)性治理轉(zhuǎn)變。中央環(huán)保督察、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和環(huán)境審計(jì)制度的設(shè)立，都是把環(huán)境治理滲透到政府日常治理體系中的努力，保障污染控制不是一時(shí)性的，而是系統(tǒng)性的。

面向未來，我們要更加充分地利用中國特有的社會(huì)資本、制度資源和市場力量，強(qiáng)化命令和控制型環(huán)保政策的實(shí)施，同時(shí)強(qiáng)化以市場為導(dǎo)向的環(huán)保政策創(chuàng)新，這樣才能持續(xù)完善和發(fā)展中國特色的生態(tài)文明治理體系，保證綠水青山和金山銀山的和諧共處。