從“九龍治水”到“一龍治水”？
——水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的審視與反思*

顏海娜，劉澤森

(1.華南師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006;2.廣東省恩平市人民政府辦公室，廣東 恩平 529400)

一、研究背景以及問題

黨的十九屆四中全會指出，健全部門協(xié)調(diào)配合機制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消，是完善國家行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的重要環(huán)節(jié)。長期以來，我國以屬地管理和部門管理為基礎(chǔ)的水環(huán)境行政執(zhí)法體制決定了水環(huán)境治理具有典型的“團隊生產(chǎn)”特性，這意味著要實現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境的“河暢、水清、堤固、岸綠、景美”，需要水務(wù)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、城管等多政府部門間的相互協(xié)調(diào)與緊密合作。然而，在傳統(tǒng)的水環(huán)境管理體制下，涉水職能部門數(shù)量過多、執(zhí)法體制過度分散、部門間法律法規(guī)相互沖突，這些因素制約了水環(huán)境治理的協(xié)同性與有效性，進而導(dǎo)致“管河岸的不管河面，管河面的不管河水，管河水的不管河底”等碎片化治理格局的出現(xiàn)。

2007年，太湖爆發(fā)嚴(yán)重藍藻污染，導(dǎo)致江蘇無錫出現(xiàn)飲用水危機，傳統(tǒng)“部門分治”的水環(huán)境治理模式的短板凸顯，于是“水上岸上齊抓共管，左右岸聯(lián)防聯(lián)治，部門聯(lián)動協(xié)同履職”的河長制在無錫市應(yīng)運而生?！熬G水青山就是金山銀山”，水環(huán)境治理是生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)，河長制在江蘇省的有效實踐，使得其成為中國水生態(tài)環(huán)境治理體系改革的重要方向，開始被其他地方政府效仿和借鑒。為了從根本上破解全國各地“九龍治水”困局，結(jié)合政治經(jīng)濟、社會人文及歷史文化等國情，中央于2016年底在全國范圍內(nèi)推行河長制，要求各地“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系”“縣級及以上河長設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室”，進而實現(xiàn)“黨政領(lǐng)導(dǎo)，部門聯(lián)動”。那么，經(jīng)過了3年多的實踐運行，河長制這一水環(huán)境治理創(chuàng)新舉措在多大程度上突破了“九龍治水”的困局？水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的實際運行績效到底如何？

圍繞“河長制能否促進‘一龍治水’”的問題，目前學(xué)界形成了兩派觀點。持“積極論”的學(xué)者認(rèn)為河長制的推行極大地促成“九龍治水”轉(zhuǎn)向“一龍治水”：在制度設(shè)計方面，河長制保障了部門間信息流通、資源共享，形成了部門間信任關(guān)系以及合作目標(biāo)共識[1]；在技術(shù)應(yīng)用方面，河長制與信息技術(shù)的有機結(jié)合，完善了水環(huán)境治理體系，暢通了部門間的信息交流渠道，提高了部門的預(yù)測能力、應(yīng)變能力和聯(lián)合執(zhí)法能力[2]；在部門文化理念方面，河長制的出現(xiàn)緩解了部門間的績效主義、人治主義、變通主義和問責(zé)規(guī)避等問題[3]，對部門間的治理權(quán)責(zé)、協(xié)同合作機制等方面都有一定的促進作用。持“消極論”的學(xué)者認(rèn)為河長制未能突破體制結(jié)構(gòu)化制度，存在運行“內(nèi)卷化”危機，是一種應(yīng)急層面的制度設(shè)計[4]。同時，河長制的“人治”色彩依舊濃厚，治理權(quán)力分配結(jié)構(gòu)失衡，難免會使跨部門協(xié)同存在利益合謀的風(fēng)險，部門間容易陷入“非合作博弈”困境[5]。除此之外，技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)和制度層面的沖突、信息技術(shù)架構(gòu)不理想等因素，使得技術(shù)介入河長制并不能有效促進部門間合作[6]。為什么學(xué)者們會持截然相反的觀點？河長制的推行到底在多大程度上促進了“一龍治水”？要回答上述問題，首先需要厘清何為“一龍治水”。事實上學(xué)界對何為“一龍治水”尚未形成共識，有的學(xué)者側(cè)重從結(jié)構(gòu)性的角度來解釋，即強調(diào)監(jiān)管主體的單一化和監(jiān)管職權(quán)的集中化，或者成立超越原有結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)機構(gòu)；也有學(xué)者側(cè)重從程序性的角度來解釋，即通過程序性設(shè)計將不同部門的治理邊界有效銜接，實現(xiàn)治理環(huán)節(jié)“環(huán)環(huán)相扣”；還有學(xué)者強調(diào)數(shù)據(jù)技術(shù)和數(shù)據(jù)資源在賦能“一龍治水”中所扮演的角色。筆者認(rèn)為，僅僅從結(jié)構(gòu)性或程序性或技術(shù)性的角度來理解“一龍治水”是不夠的，無論是結(jié)構(gòu)性因素，還是程序性因素，抑或是技術(shù)性因素，在水環(huán)境跨部門協(xié)同治理中都發(fā)揮著不可或缺的作用。鑒于此，本文擬搭建一個“結(jié)構(gòu)—程序—技術(shù)”三維的分析框架，并以S市河長制的實際運行成效來檢驗該分析框架的適用性和有效性。

之所以選擇S市為個案研究對象，主要基于以下的考慮：一是S市作為實施河長制的先行地區(qū)，2014年就在全省范圍內(nèi)建立“市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)—村(居)”四級河長體系，2017年開發(fā)建設(shè)河長管理信息系統(tǒng)，河長制多年的運行實踐為數(shù)據(jù)的獲取與素材的挖掘奠定了良好的基礎(chǔ)；二是S市在推動“九龍之水”走向“一龍治水”過程中所遭遇的問題具有一定的典型性，能夠在很大程度上折射出全國河長制的現(xiàn)實運作狀況及普遍性問題；三是研究課題組于2018年6月至今兩次接受S市河涌管理中心的課題委托，具有“贏得研究進入”的便利條件。在兩年多的跟蹤調(diào)查中，研究者通過訪談、參與式觀察以及田野調(diào)查等方法搜集了大量的第一手資料，為評估水環(huán)境跨部門協(xié)同治理成效，檢驗“結(jié)構(gòu)—程序—技術(shù)”三維分析框架的合理性提供了有力的支撐。

二、水環(huán)境跨部門協(xié)同治理：一個整合性的分析框架

“協(xié)同治理”作為獨立術(shù)語最早見于1978年的《理論付諸實踐》雜志，由于協(xié)同治理的協(xié)同特性、復(fù)雜體系以及多元治理理念，學(xué)界對協(xié)同治理的界定尚未達成一致。學(xué)者雖然對協(xié)同治理內(nèi)涵有不同的理解，但對跨部門協(xié)同治理達成了初步共識，如Perri6指出，廣義上的跨部門協(xié)同指政府內(nèi)部各部門和機構(gòu)間的協(xié)調(diào)和合作，包括政府內(nèi)部、政府與市場以及政府與社會間的合作關(guān)系，而狹義上的跨部門協(xié)同指政府部門間圍繞既定的政策議程建立合作伙伴關(guān)系[7]。本文所關(guān)注的水環(huán)境跨部門協(xié)同治理是指S市政府內(nèi)部為推動“九龍治水”走向“一龍治水”，在縱向上實現(xiàn)不同層級政府間的“上下同治”，在橫向上推動水務(wù)、環(huán)保、城管、農(nóng)業(yè)等涉水職能部門間的“部門聯(lián)治”。對于水環(huán)境跨部門協(xié)同治理而言，有學(xué)者認(rèn)為政治勢能、考核壓力和治理需求為河長制推行提供了基本動力，而將河長制嵌入基層政府河湖治理中，實質(zhì)上是基層政府借由科層體制依賴增強自我治理能力而進行的一項制度創(chuàng)新[8]。河長制運行的實質(zhì)在于建立一套嚴(yán)密的等級結(jié)構(gòu)和等級邏輯，通過人員分工將科層權(quán)威落實到水環(huán)境治理當(dāng)中[9]，而技術(shù)作為嵌入水環(huán)境治理的手段同樣影響跨部門協(xié)同治理成效[10]。還有學(xué)者認(rèn)為介入合作行動的組織、主導(dǎo)性組織及其領(lǐng)導(dǎo)作用、組織之間價值觀和態(tài)度、其他組織合作行動以及跨界領(lǐng)導(dǎo)等因素都會影響跨部門協(xié)同成效[11]。此外，自上而下的權(quán)力分配邏輯和責(zé)任機制保障[12]、政治契約治理機制、組織結(jié)構(gòu)框架以及激勵問責(zé)機制[13]對構(gòu)建積極的跨部門協(xié)同治理機制起到重要作用。

上述研究認(rèn)為科層結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計以及信息技術(shù)是水環(huán)境跨部門協(xié)同治理機制的重要影響因素，并且不少文獻強調(diào)協(xié)同理念、組織文化、考核問責(zé)機制及技術(shù)應(yīng)用等因素的重要性。然而，水環(huán)境跨部門協(xié)同治理涉及政府內(nèi)部的運作，對很多人而言是一個“黑箱”，已有研究較少基于地方政府的角度來探討水環(huán)境跨部門協(xié)同治理，而更多地聚焦在跨流域或跨層級的協(xié)同治理問題上。現(xiàn)有文獻都強調(diào)組織結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計等要素對跨部門協(xié)同治理機制構(gòu)成的重要性，但更多停留在“應(yīng)然”層面，對于這些因素在具體場域是如何發(fā)揮作用、如何相互影響的，缺乏基于實證的(evidence-based)研究。對于“河長制在多大程度上推動‘九龍治水’走向‘一龍治水’”這個問題，已有回答不夠系統(tǒng)全面，“尚未形成跨部門協(xié)同的獨立分析框架，不能提供水環(huán)境治理中跨部門協(xié)同的整體圖景”[14]110-115，也缺乏基于具體個案的實證評估。為此，本研究擬搭建一個“結(jié)構(gòu)—程序—技術(shù)”的整合性分析框架，實證檢驗和評估河長制下S市水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的績效，并檢驗該分析框架的適用性和有效性。

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)指出，協(xié)同機制包括了“結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制”(structural mechanisms)和“程序性協(xié)同機制”(procedural mechanisms)兩大類，其中結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制主要側(cè)重于組織載體，亦即結(jié)構(gòu)性安排，例如中心政策小組、部際委員會等；程序性協(xié)同機制則主要側(cè)重于實現(xiàn)跨部門協(xié)同的程序性安排和配套技術(shù)，例如“跨界問題”處理的議程設(shè)定和決策程序、信息交流平臺、輔助性的工具選擇等，可以通過簽署協(xié)議等正式方式和年度考核等非正式方式實現(xiàn)跨部門協(xié)同治理[15]。我國學(xué)者徐艷晴和周志忍在OECD所提出的協(xié)同機制基礎(chǔ)上，圍繞水環(huán)境的跨界特性與協(xié)同需求、結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制、程序性協(xié)同機制等三個方面，構(gòu)建了一個橫向與縱向的水環(huán)境跨部門協(xié)同治理分析框架，其中結(jié)構(gòu)性協(xié)同主要包括部門設(shè)置以及職責(zé)分工，程序性協(xié)同則包括程序性安排層面的專門協(xié)調(diào)機構(gòu)和非常設(shè)性機構(gòu)的運作程序，配套技術(shù)層面的信息交流平臺、交流程序規(guī)則和輔助性工具[14]110-115。他們所搭建的跨部門協(xié)同分析框架對本研究有非常大的啟發(fā)意義，但該框架對于解釋河長制下的水環(huán)境跨部門協(xié)同治理機制存在一定的局限性，如，在水環(huán)境橫向協(xié)同的組織形式中，他們比較強調(diào)以“部際聯(lián)席會議”和“部際協(xié)商機制”為組織依托的跨流域協(xié)同治理，對地方政府內(nèi)的跨部門協(xié)同治理解釋力不足；再如，他們的研究對于程序性協(xié)同構(gòu)成要素的界定相對寬泛，把配套技術(shù)也納入了程序性協(xié)同。事實上，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”“智慧治水”等的廣泛應(yīng)用，技術(shù)性因素對于跨部門協(xié)同治理而言變得越來越重要，不少地方建立的河長管理信息平臺，實際上就是搭建了一個跨部門協(xié)同的虛擬組織結(jié)構(gòu)，使得傳統(tǒng)的跨部門協(xié)同治理模式發(fā)生了突破性的變化。因此，本文更加傾向于把“配套技術(shù)”獨立出來，在原有結(jié)構(gòu)性協(xié)同和程序性協(xié)同的基礎(chǔ)上增加一個“技術(shù)性協(xié)同”。綜上所述，水環(huán)境跨部門協(xié)同治理機制由多元復(fù)雜的因素所構(gòu)成，其中主要包含結(jié)構(gòu)性協(xié)同、程序性協(xié)同以及技術(shù)性協(xié)同，只有各個因素相互作用、相輔相成，才能推動“九龍治水”真正走向“一龍治水”。

(一)結(jié)構(gòu)性協(xié)同

河長制作為一種具有中國特色的水環(huán)境治理制度創(chuàng)新，在實踐中得以將制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為治理效能，得益于強有力的組織保障。官僚制的優(yōu)越性在相當(dāng)程度上是由縱向的、以等級形式出現(xiàn)的命令指揮和執(zhí)行系統(tǒng)以及橫向的以職能部門形式出現(xiàn)的分工協(xié)作系統(tǒng)構(gòu)成的組織結(jié)構(gòu)決定的，縱向的命令系統(tǒng)保證了指揮統(tǒng)一，使命令從上到下得到迅速執(zhí)行，而橫向的部門分工則體現(xiàn)了專業(yè)化的要求[16]。同樣，河長制在推動跨部門協(xié)同治理過程中，首先，設(shè)立了河長辦，為主動整合和吸納體制資源、暢通縱向與橫向的跨部門協(xié)同渠道提供了良好平臺。其次，建立縱向的“市(州)—縣(區(qū))—鎮(zhèn)(鄉(xiāng))—村(居)”四級河長體系，依托“第一把手”的權(quán)威資源，將上級黨政組織的觸角向基層政府延伸，既可以在最短時間內(nèi)集聚治水資源，又可以實現(xiàn)治水政令自上而下地迅速傳遞。最后，河長辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)化了橫向的組織結(jié)構(gòu)，將水務(wù)、環(huán)保、城管、農(nóng)業(yè)等各涉水部門緊緊擰成一塊，提高水環(huán)境治理效率。

(二)程序性協(xié)同

制度化、規(guī)范化不足必然加劇政策執(zhí)行對權(quán)威的依賴，很容易使跨部門協(xié)同體現(xiàn)出濃厚的人治色彩[17]。因此，能否建立長效的水環(huán)境跨部門協(xié)同機制，取決于程序性協(xié)同細節(jié)的完善程度。首先，要實現(xiàn)政府職能部門治理行為從被動向主動轉(zhuǎn)變，就要完善落實河長制相關(guān)配套制度設(shè)計，如河長會議制度、聯(lián)合執(zhí)法制度等。其次，建立和完善考核問責(zé)機制、立體督導(dǎo)機制、激勵機制等配套機制，才能真正激活水環(huán)境跨部門協(xié)同治理機制，最大限度地打破“九龍治水”困境。最后，“一龍治水”的實現(xiàn)離不開各部門的合力，但部門間不存在法律上的協(xié)同關(guān)系，而是一種基于制度的認(rèn)同關(guān)系，因此需要營造良好的組織文化氛圍，如樹立跨部門協(xié)同理念、建立部門間信任等。

(三)技術(shù)性協(xié)同

信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和廣泛應(yīng)用對政府的組織模式產(chǎn)生了突破性的影響，其可以在三個方面促進跨部門網(wǎng)絡(luò)的形成[18]：一是當(dāng)前政府機構(gòu)的技術(shù)應(yīng)用能力有了大幅度的增長，技術(shù)帶來的收益惠及多個政策領(lǐng)域，例如，GIS技術(shù)的廣泛應(yīng)用惠及環(huán)境管制、經(jīng)濟發(fā)展、住房、執(zhí)法等多個政策領(lǐng)域；二是由于決策復(fù)雜性以及多種新技術(shù)的合并運用，單個政府機構(gòu)無法精通與其政策領(lǐng)域相關(guān)的所有技術(shù)，其日益面臨與專業(yè)知識的其他來源相協(xié)調(diào)的壓力；三是技術(shù)變化的迅捷性使得單個政府機構(gòu)跟上所有相關(guān)技術(shù)的發(fā)展變得越來越困難。在水環(huán)境治理領(lǐng)域，不少地方政府利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)手段，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”信息管理平臺，實現(xiàn)了河道管理網(wǎng)絡(luò)化、上報問題處置流程規(guī)范化及河長績效考核差異化等。誠然，水環(huán)境治理中各部門間存在著職責(zé)界限，并且這種界限往往是人難以逾越的，而技術(shù)的“非人類”屬性可以打破物理空間的局限，相對容易地實現(xiàn)信息跨部門流動。技術(shù)為賦能跨部門協(xié)同治理提供了更大的空間，例如，水資源、水環(huán)境治理、污染源監(jiān)測等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的共享，可以減少各部門信息的重復(fù)采集和生產(chǎn)；水務(wù)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、城管等部門基于業(yè)務(wù)需求進行專門治理數(shù)據(jù)的交換，助力部門進行精準(zhǔn)決策以及精準(zhǔn)施策；圍繞著“散亂污”場所整治、工業(yè)園轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)業(yè)面污染治理、違法建設(shè)拆除等專項治理任務(wù)進行的在線業(yè)務(wù)聯(lián)動，可以有效整合執(zhí)法資源，大大提高聯(lián)合執(zhí)法的效率等。

綜上，河長制下水環(huán)境跨部門協(xié)同治理機制的有效運行離不開結(jié)構(gòu)性協(xié)同、程序性協(xié)同及技術(shù)性協(xié)同三者間的合力。一方面，制度、機制及文化等程序性要素是保障組織運作的必要前提，而組織同樣作為程序性要素存在的基礎(chǔ)，二者相互影響。另一方面，信息技術(shù)在水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的應(yīng)用，使得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫信息的交換、業(yè)務(wù)聯(lián)動等具有網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)化邏輯的技術(shù)成為優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的一種手段，同時組織本身帶有的文化和制度特性等也會受到信息技術(shù)應(yīng)用的影響與重塑。信息技術(shù)作為科層體制外的事物，其運作必然會受到來自科層組織及其所附帶的制度、組織文化、運作機制等要素的影響。因此，本文充分借鑒已有的關(guān)于跨部門協(xié)同的研究經(jīng)驗，同時結(jié)合推行了3年多的河長制以及S市治水的具體實踐，構(gòu)建“結(jié)構(gòu)—程序—技術(shù)”三維水環(huán)境跨部門協(xié)同治理整合性分析框架(圖1)。

圖1 “結(jié)構(gòu)—程序—技術(shù)”三維水環(huán)境跨部門協(xié)同治理分析框架

三、河長制如何推動“九龍治水”走向“一龍治水”

河長制自2016年12月全面推行以來，從中央到地方都對如何打破治理權(quán)威資源碎片化、建立水環(huán)境跨部門協(xié)同治理機制作出了大量的探索。S市也不例外，其從結(jié)構(gòu)性協(xié)同、程序性協(xié)同和技術(shù)性協(xié)同三個方面采取了大量的措施，努力推動“九龍治水”走向“一龍治水”。

(一)結(jié)構(gòu)性協(xié)同：水環(huán)境治理權(quán)威資源的整合

1.專門協(xié)調(diào)機構(gòu)：權(quán)威加持下的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)

在傳統(tǒng)的水環(huán)境治理體系下，“治水辦”作為S市水務(wù)局的下設(shè)機構(gòu)，以項目工程為導(dǎo)向，承擔(dān)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉水職能部門的職責(zé)。但由于權(quán)威不足，治水辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用被嚴(yán)重邊緣化，不能有效協(xié)調(diào)平級或者更高層級的部門和單位，也沒有對區(qū)和鎮(zhèn)街級職能部門發(fā)布治水政令的抓手，以至于其只能起著水務(wù)局“第二個辦公室”的作用。缺乏權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)對于推動部門合作與執(zhí)行任務(wù)是困難的，使得部門各自為政，導(dǎo)致資源重復(fù)配置和浪費。

針對上述問題，2017年出臺的《S市全面推行河長制實施方案》明確規(guī)定，由河長辦取代原有的治水辦，作為水環(huán)境治理的綜合協(xié)調(diào)部門承擔(dān)河長制具體實施工作，包括制度設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等，并且通過黨政一把手的“加盟”極大地提升了河長辦的權(quán)威(1)《S市全面推行河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室設(shè)置方案》：市河長辦掛靠在市水務(wù)局，市政府分管副秘書長擔(dān)任主任，市水務(wù)局局長、環(huán)保局局長擔(dān)任副主任，同時從市委宣傳部、市監(jiān)察局、公安局、水務(wù)局、環(huán)保局各部門再抽調(diào)一名副局級官員擔(dān)任副主任。。同時，建立了以河長辦為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)單位、各部門聯(lián)動的組織架構(gòu)(圖2)，改變了以往統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)“權(quán)威不足”“如同虛設(shè)”的困境。截至2019年底，在河長辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，水務(wù)、環(huán)保、城管、工信、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管等涉水部門完成了“四洗”“五清”及“散亂污”場所整治等任務(wù)，充分調(diào)動了部門履職積極性，實現(xiàn)了水環(huán)境跨部門協(xié)同治理從無序向有序的轉(zhuǎn)變。

圖2 S市跨部門協(xié)同治水組織結(jié)構(gòu)

2.縱向組織結(jié)構(gòu)：層級權(quán)威下的跨層級治水力量整合

河長制之前，水環(huán)境治理的權(quán)限分割在各部門中，對于整體的水環(huán)境治理設(shè)計和任務(wù)推進等都缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。同時，在自上而下的水環(huán)境治理權(quán)力分配邏輯下，加之“屬地管理”等剛性約束，各個部門習(xí)慣了“一股勁”把任務(wù)往下壓。因此在需要多部門合作解決的水環(huán)境問題上，常常出現(xiàn)治水政令堵在“最后一公里”的窘境。例如早在2007年S市就規(guī)定在涉“水、綠”地區(qū)劃定“禁建區(qū)”，但這一規(guī)定始終沒有得到鎮(zhèn)(街)級甚至是區(qū)級職能部門的支持與配合。對于居民在河涌周圍大量建小作坊的現(xiàn)象“睜一只眼閉一只眼”，餐飲污水、工業(yè)污水直排河涌，使得水體發(fā)黑發(fā)臭，河面上更是漂滿了垃圾。

河長制設(shè)計的目的，就是以一種權(quán)力高度集中的政治結(jié)構(gòu)來破解長期以來水環(huán)境治理權(quán)威碎片化的困局，通過從縱向上優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)使得治水力量高度整合并實現(xiàn)治水權(quán)威自上而下流動。一方面，S市以最大限度節(jié)約行政成本的形式，成立臨時協(xié)調(diào)性機構(gòu)，構(gòu)建“市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)”三級河長辦體系。2017年，市區(qū)兩級河長辦共從各部門抽調(diào)人員355人集中辦公，其中，從水務(wù)部門抽調(diào)133人，其他職能部門抽調(diào)161人，招聘人員41人。換而言之，這種組織載體依附在原有的治水體系上，既不增加人員編制，也不增加基本的辦公經(jīng)費。另一方面，以河長辦這一組織載體來承擔(dān)河長制的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進以及督促落實工作，通過層級權(quán)威既可以在最短時間內(nèi)整合水環(huán)境治理資源，迅速作出決策，又可以加強各部門之間的合作。

3.橫向組織結(jié)構(gòu)：部門“一把手”權(quán)威推動的跨部門協(xié)同

河長制之前，由于“職責(zé)同構(gòu)”，水環(huán)境治理采用的是“‘條’為主、‘塊’為輔”的治理方式，按照各部門的涉水職能，建立了以水務(wù)局為牽頭單位，農(nóng)業(yè)、環(huán)保、城管、林業(yè)和園林等部門為配合單位的治水模式。這種模式的特點在于過于強調(diào)各部門的專業(yè)分工及層級權(quán)威。然而，水環(huán)境治理的整體性跟流動性特點，必然要求各個環(huán)節(jié)緊密相扣才能取得“魚翔淺底”的效果。以職能和專業(yè)化分工為導(dǎo)向的水環(huán)境治理模式容易誘發(fā)部門的機會主義行為，使得各部門過于關(guān)注亞目標(biāo)而忽視整體目標(biāo)，最終形成各自為政的局面，導(dǎo)致水環(huán)境治理“碎片化”和“九龍治水”等問題的產(chǎn)生。

河長制的推行，嘗試打破 “碎片化”“各自為政”的局面，推動水環(huán)境治理由過去的“條”為主“塊”為輔轉(zhuǎn)向“條塊相結(jié)合”的扁平化治理格局。同時，以規(guī)章制度的方式明確了河長辦以及各涉水職能部門職責(zé)，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治吸納效應(yīng)下推動各層級職能部門協(xié)同聯(lián)動起來。雖然沒有突破原有的多部門治水體系，但是在河長辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，各部門的職責(zé)以及水環(huán)境治理目標(biāo)得以明確，部門間也形成了水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的合力，這意味著部門之間的壁壘得以打破，在一定程度上減少了部門機會主義現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)程序性協(xié)同：保障體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為水環(huán)境治理效能

1.制度設(shè)計：治水權(quán)威的生成邏輯

河長制之前，部門制定水環(huán)境治理的工作方案多是為了應(yīng)付“抽檢”工作，這樣制定出來的方案往往是以“一部門之標(biāo)準(zhǔn)”來衡量治理目標(biāo)，工作方案的可操作性較差，也容易遭遇其他部門的質(zhì)疑或抵觸。例如，2010年S市為了迎接省水環(huán)境治理驗收督查工作，水務(wù)局作為牽頭部門制定了《S市清除黑臭水體污染源聯(lián)合執(zhí)法專項運動工作方案》，方案出臺后卻遭到了城管委以“洗河不歸我管”、環(huán)保局以“拆違不歸我管”的強烈反對。

針對上述問題，2016年底，S市根據(jù)《S市全面推行河長制市級河長會議制度(試行)》建立了市級河長會議制度，其中包括每年一次的市總河長會議、半年一次的市級河長會議及每月一次的市河長辦主任辦公室會議。值得關(guān)注的是，出席河長會議的官員是政府或職能部門的一把手，將內(nèi)容涉及跨部門協(xié)同治理的工作方案交由各部門領(lǐng)導(dǎo)來審議，方案在很大程度上綜合了各部門的意見，具有較高的權(quán)威性，也由設(shè)計不合理、缺乏可行性轉(zhuǎn)向適用對象精準(zhǔn)定位、部門接受程度高。例如在推進全面消除城市黑臭水體工作中，由于涉及水務(wù)、城管、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等多個職能部門，許多工作難協(xié)調(diào)、難落實，而最終通過召開市級河長會議，由各分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)討論，進一步壓實了相關(guān)部門的職責(zé)，包括工信委整治“散亂污”企業(yè)的責(zé)任、城管委在河涌藍線范圍內(nèi)的拆違責(zé)任等，為S市打贏黑臭水體攻堅戰(zhàn)提供了保障。

(2)建立跨部門聯(lián)合執(zhí)法制度

傳統(tǒng)的水環(huán)境治理模式中，水務(wù)、環(huán)保、城管、農(nóng)業(yè)等涉水職能部門傾向于管好自己的“一畝三分地”。對于由職責(zé)邊界模糊引起的管理灰色地帶，只有迫于上級壓力時才選擇臨時性的聯(lián)合執(zhí)法。已有跨部門聯(lián)合執(zhí)法是松散的，未能形成常規(guī)化的制度，部門更多的是充當(dāng)“獨行俠”角色。然而，水環(huán)境并不會因為部門分割治理就會改變其整體性與流動性。由于缺乏具有約束力的行動規(guī)則，對于一些需要部門協(xié)同聯(lián)動治理的工作，就會出現(xiàn)部門“出工不出力”現(xiàn)象。如某街道官員所指出的：“以前部門都是各干各的，昨天市區(qū)水務(wù)局工作人員來看河岸上的違建問題，今天市區(qū)環(huán)保局又來調(diào)研這個違建問題，明天市區(qū)城管委又要來看，但最后問題還是沒有得到解決?！?/p>

河長制推行之后，針對跨部門聯(lián)合執(zhí)法松散、缺乏約束力問題，S市各區(qū)都印發(fā)了《河長制辦公室聯(lián)合執(zhí)法工作制度(試行)》，明確在河長辦的協(xié)調(diào)下，各部門要圍繞禁養(yǎng)區(qū)畜禽養(yǎng)殖、水域岸線非法建筑、非法設(shè)置入河排污口或超標(biāo)排放等涉水違規(guī)違法事件進行跨部門聯(lián)合執(zhí)法，否則會被問責(zé)。這在很大程度上整改了部門“出工不出力”現(xiàn)象，特別在黑臭河涌、“散亂污”治理上更是明確“治理時間表”，要求各部門定期開展聯(lián)合巡查與聯(lián)合執(zhí)法行動，每月公開聯(lián)合整治的工作計劃及實施進度。如有“黑龍江”之稱的CB涌治理中，在聯(lián)合執(zhí)法制度的剛性約束下，環(huán)保、城管、水務(wù)、工商等部門聯(lián)合起來，積極推動跨部門協(xié)同治理，共同推進開展拆違、清淤、調(diào)水、綠化種植等工作，2017年底實現(xiàn)了“不黑不臭”的目標(biāo)，2018年通過“洗樓”行動，將附近1 182家“五違散亂污”關(guān)?；虬徇w整治，2019年消失了幾十年的螢火蟲再現(xiàn)河邊。

2.運行機制：治水權(quán)威的作用路徑

(1)建立立體的考核問責(zé)機制

研究組術(shù)前Ⅲ～Ⅳ期患者CA19-9、CA15-3、CEA、NES水平均明顯高于Ⅰ～Ⅱ期患者CA15-3、CEA、NES水平(P<0.05)，見表2。

考核問責(zé)是通過明晰各職能部門的責(zé)任，更好地倒逼部門間聯(lián)動，壓實層級部門職責(zé)。然而河長制之前，在水環(huán)境治理任務(wù)目標(biāo)與治理內(nèi)容考核中，“如何考核，由誰來考核，考核有何用”的問題始終得不到重視，致使部門的考核方案通常僅僅為領(lǐng)導(dǎo)的意志而服務(wù)，當(dāng)需要的時候就建立，不需要的時候就束之高閣，成為一種形式符號。同時，對于考核的結(jié)果僅僅局限于完成一份“漂亮的報告”，對于考核不及格的人員，“下不為例”“網(wǎng)開一面”的處理結(jié)果較多，失去了考核問責(zé)該有的威懾力，使得考核問責(zé)機制形同虛設(shè)。

河長制推行之后，針對考核流于形式、問責(zé)乏力等問題，S市建立了河長及職能部門的考核問責(zé)機制，相繼出臺了《S市水環(huán)境治理責(zé)任追究工作意見》《S市河長制考核辦法(試行)》等制度文件，在縱向上明確了市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)、村(居)四級河長的履職考核任務(wù)，并通過治水周報、問責(zé)紅黑榜通報等對河長形成督促作用；在橫向上通過專項任務(wù)落實情況對跨部門協(xié)同治理成效進行考核，如黑臭治理情況、“四洗”“五清”行動、信息共享情況等任務(wù)落實情況。同時將考核結(jié)果運用到問責(zé)中，強化問責(zé)的威懾力，進而形成倒逼機制，促進水環(huán)境跨部門協(xié)同治理。例如，S市河長辦在2018年6月到2019年3月的一段時間內(nèi)，通過河長制問責(zé)小組對71宗水環(huán)境治理問題進行了處理，對其中178名不履行職責(zé)及考核不及格的官員進行問責(zé)處理，包括黨內(nèi)警告處分1次、約談112次、誡勉37次、責(zé)令書面檢查27次、通報批評16次。

(2)建立立體的治水政令落實督導(dǎo)機制

河長制前，由于沒有建立強有力的督導(dǎo)機制，一些市區(qū)級職能部門對于上級下達的水環(huán)境治理任務(wù)更多充當(dāng)“二傳手”角色，傾向于“一股腦兒”地把任務(wù)與責(zé)任層層往下壓，使得鎮(zhèn)(街)中的一個綜合執(zhí)法科既要承擔(dān)打撈河面垃圾、污水排放處理等河面治理任務(wù)，又要承擔(dān)拆違、“散亂污”整治等岸上整治任務(wù)，導(dǎo)致基層出現(xiàn)“小馬拉大車?yán)粍印钡默F(xiàn)象，大量水環(huán)境治理問題積壓在基層得不到有效解決。

河長制以來，S市針對部門執(zhí)行不力、推責(zé)卸責(zé)等問題，建立了立體的治水政令落實督導(dǎo)機制。首先，建立了三類信息報送制度，即信息專報制度、工作信息報送制度和河長制進展情況定期報送及交(督)辦事項限時報送制度。其次，針對河長制推行落實過程中的各項任務(wù)指標(biāo)以及水環(huán)境治理的難點堵點，出臺《S市河長制辦公室關(guān)于開展全面推行河長制專項督導(dǎo)檢查調(diào)研的通知》《S市全面推行河長制工作督查制度(試行)》等制度文件，通過定時、定點、定量的方法督促各級政府部門將任務(wù)落到實處。最后，各部門建立了督導(dǎo)工作體系，如市水務(wù)局針對《S市水務(wù)局關(guān)于水環(huán)境綜合整治督導(dǎo)工作分工的通知》做了調(diào)整，明確187條黑臭河涌和16條跨界河涌整治、管網(wǎng)建設(shè)、“散亂污”違法排污整治、違章建筑拆除等為重點督導(dǎo)任務(wù)，同時將“一河一策”方案的完善、河長履職狀況和上級河長交辦事項等列入督導(dǎo)重點。

3.組織文化：治水權(quán)威的理念強化

信任是建立部門間關(guān)系的橋梁，沒有建立在信任基礎(chǔ)上的部門間合作都是低效。在河長制推行之前，由于涉水部門間缺乏有效的溝通渠道及“共享理解”，加上部門對自主權(quán)或“勢力范圍”的爭奪，部門間無形中形成了一種競爭關(guān)系，導(dǎo)致部門間信任缺失。在這樣的背景下，部門文化是封閉的、以部門為中心的，如針對水環(huán)境治理信息的管理，各個部門都花費了大量的資源創(chuàng)建部門信息系統(tǒng)，包括國土部門的地下水監(jiān)測系統(tǒng)、住建部門的黑臭水體監(jiān)測系統(tǒng)、水務(wù)部門的供水監(jiān)測系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)污染監(jiān)測系統(tǒng)等，但是這些信息系統(tǒng)之間相互獨立，呈現(xiàn)出以部門為中心的特征。

而在河長制框架下，S市為了塑造部門間信任關(guān)系，從多個維度推動水環(huán)境跨部門協(xié)同治理。首先，S市通過設(shè)立集權(quán)威于一身的河長辦來優(yōu)化治水組織結(jié)構(gòu)，幾乎將所有涉水人、財、物等資源進行整合，實現(xiàn)了以問題為導(dǎo)向的水環(huán)境治理模式，加強了部門間的溝通與聯(lián)系。其次，河長辦圍繞河長制政策、聯(lián)合執(zhí)法、城市黑臭水體治理等領(lǐng)域組織各部門參加培訓(xùn)，推動各部門對合作部門工作狀況的了解和行為的信任等等。最后，信息技術(shù)在河長制中的廣泛應(yīng)用，搭建了部門間信息交流平臺、水環(huán)境治理問題流轉(zhuǎn)平臺等，實現(xiàn)了部門對合作部門資源共享態(tài)度的了解和成員的信任等，為營造良好的跨部門協(xié)同治水文化提供了良好基礎(chǔ)。

(三)技術(shù)性協(xié)同：技術(shù)賦能水環(huán)境跨部門協(xié)同治理

1.暢通信息共享渠道

傳統(tǒng)的水環(huán)境治理體系過于強調(diào)部門專業(yè)分工，要實現(xiàn)部門間信息共享，就意味著要改變既定的部門規(guī)則，必然會遭到各部門的反對，導(dǎo)致水環(huán)境治理的“信息孤島”問題，不利于水環(huán)境治理。如為了迎接水環(huán)境治理“國檢”任務(wù)，S市治水辦需要將該階段取得的治水成果和面臨的問題進行匯總，卻遭到各涉水部門有意或無意抵制，部門“只把對自己有利的數(shù)據(jù)放上去，不利的則想辦法去掉”，甚至多次以“此前提交的數(shù)據(jù)有誤差，以此份為準(zhǔn)”為借口，不斷地要求治水辦更換自己的材料。部門間的信息壁壘不但增加了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的行政成本，還使得部門間信任降低，不利于部門間合作。

在水環(huán)境治理中，如何打破部門間信息壁壘，高效運用信息資源成為一個難題。河長制的推行為解決該難題提供了有效的路徑，亦即通過科層權(quán)威推動信息共享平臺建設(shè)。《S市全面推行河長制信息共享制度》的出臺，明確了部門進行信息交換與共享的責(zé)任與內(nèi)容，同時在S市河長管理信息系統(tǒng)PC端開設(shè)“一張圖”功能，通過將行政區(qū)劃、網(wǎng)格、地形地勢、水流水系、河流河段、水質(zhì)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)繪制底圖，疊加采集的巡河數(shù)據(jù)、問題數(shù)據(jù)、污染源數(shù)據(jù)、水質(zhì)數(shù)據(jù)等，集合已有數(shù)據(jù)形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，各部門通過在PC端開放數(shù)據(jù)接口或直接上傳數(shù)據(jù)的形式進行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享。通過最大限度地整合各部門的涉水?dāng)?shù)據(jù)，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享，保障了河長辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，也提升了水環(huán)境治理效率。

2.技術(shù)賦能跨部門業(yè)務(wù)聯(lián)動

信息作為一種有限的資源及部門權(quán)威象征，往往會被部門壟斷，同時由于以往部門信息系統(tǒng)的建設(shè)更多是基于內(nèi)部業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)的需要而設(shè)計，較少考慮到跨部門業(yè)務(wù)聯(lián)動的需要，因此傳統(tǒng)部門間業(yè)務(wù)的流轉(zhuǎn)更多是以公文為載體，流轉(zhuǎn)的效率較低，耗時較長。然而，水環(huán)境的流動性特征決定了許多水環(huán)境問題需要各涉水部門的快速聯(lián)動才能得到解決，在傳統(tǒng)的問題流轉(zhuǎn)模式下就必然會導(dǎo)致一些問題得不到及時解決，甚至是越治越嚴(yán)重。

在河長制誕生后，S市運用信息技術(shù)建立了河長管理信息系統(tǒng)，以河長辦為監(jiān)督統(tǒng)籌單位，將各部門的治水端口接入統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，在該系統(tǒng)中完成問題的交辦工作，明確責(zé)任單位。例如，圍繞一個排水口的污水直排問題，S市河長管理信息系統(tǒng)通過18次問題流轉(zhuǎn)，把相關(guān)行動主體(包括S市河長辦、LW區(qū)河長辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水務(wù)局、東墩街道河長辦)的跨部門協(xié)同行為嵌入到規(guī)范化的事件處理流程中，進而使得該問題最終得到有效的解決(圖3)。與線下的協(xié)同治水相比較，技術(shù)賦能下的跨部門協(xié)同治水具有四個顯著特點：一是作為綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的S市河長辦和LW區(qū)河長辦可以依托信息平臺發(fā)揮“數(shù)據(jù)中心”的作用，從而具有工作的“抓手”；二是有效避免了部門間低效率的重復(fù)公文流轉(zhuǎn)，極大地提升了問題流轉(zhuǎn)的效率，降低了協(xié)調(diào)的成本；三是各部門通過信息平臺進行及時有效的溝通與協(xié)商，以主動或被動的方式進行跨部門知識共享，從而減少了部門間的信息不對稱；四是可以對水環(huán)境資源進行更加優(yōu)化和合理的配置，避免了重復(fù)投入以及資源浪費的現(xiàn)象。

圖3 S市治水技術(shù)平臺流程圖

四、河長制促成了“一龍治水”嗎？

在“結(jié)構(gòu)—程序—技術(shù)”這三個維度的協(xié)同設(shè)計與運轉(zhuǎn)下，河長制解決了跨部門協(xié)同治理中長期存在的權(quán)威缺失問題，極大地提高了水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的整合力和執(zhí)行力。然而，河長制畢竟是從行政科層體制基礎(chǔ)上衍生出來的一套組織體系，其具有典型的權(quán)威高度依賴及政治動員色彩，這使得以河長制為核心的水環(huán)境治理在結(jié)構(gòu)性協(xié)同、程序性協(xié)同以及技術(shù)性協(xié)同上仍有一些不足之處。

(一)結(jié)構(gòu)性協(xié)同：協(xié)同結(jié)構(gòu)的無奈

首先，河長辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制不健全，權(quán)責(zé)不匹配。雖然中央和地方都明確了河長辦的存在，但是對河長辦的地位及職責(zé)界定尚未明確，導(dǎo)致河長辦在組織設(shè)置方面存在一定的不合理之處，如河長辦的成立既無法律法規(guī)的授權(quán)，也未定人員、定編制、定機構(gòu)，其臨時性的色彩比較濃厚。在實踐運作中河長辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不夠明顯，容易出現(xiàn)代替職能部門推動工作落實的現(xiàn)象。從縱向管理層級看，雖然目前S市市、區(qū)兩級的河長辦機構(gòu)規(guī)格較高，但河長辦在日常運作層面依然存在“小馬拉大車”問題。市、區(qū)兩級河長辦設(shè)在水務(wù)部門，一些區(qū)級河長辦的地位僅僅相當(dāng)于水務(wù)部門的內(nèi)設(shè)科室，在工作開展中，除了承擔(dān)河長辦的工作職責(zé)之外，還要同時承擔(dān)水務(wù)部門的工作。鎮(zhèn)(街)河長辦問題更為突出，多數(shù)只是在城管科簡單掛牌，在人員、經(jīng)費等方面缺乏基本保障。這種組織架構(gòu)導(dǎo)致河長辦在運行過程中容易遭遇組織邏輯困境、能力困境以及責(zé)任困境[19]。此外，隨著市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)三級河長辦組織體系的建立與完善，形成了一個新的官僚制組織體系，由此衍生出“如何對不同層級的協(xié)調(diào)者進行協(xié)調(diào)”的新問題。

其次，河長辦合法性權(quán)威不足，過于依賴一把手權(quán)威。政府部門是以博弈的策略來實現(xiàn)自身的治理目標(biāo)，在遵循著這樣一個談判式治理邏輯時，這種治理邏輯的基礎(chǔ)是以正式權(quán)威或非正式社會關(guān)系為基礎(chǔ)的[20]。在河長制中，河長辦的地位沒有得到明確，使其陷入了專業(yè)性與合法性不足的困境：一方面，河長辦常常遭到部門“專業(yè)主義”的挑戰(zhàn)?！昂娱L辦所有抽調(diào)的人員都不能超過一年，也就是說S市河長辦目前的運作，還是以水務(wù)局為主”。由于專業(yè)性與合法性不足，河長辦有時候會面臨著“指揮不動”“遭受質(zhì)疑”“掛羊頭賣狗肉”等困境。如S市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在得知《市區(qū)聯(lián)動突擊檢查，保國(省)考斷面達標(biāo)》的報告中“關(guān)于嚴(yán)控魚塘養(yǎng)殖水對國考斷面污染風(fēng)險”的內(nèi)容后，立即前往市河長辦進行交涉。在交涉中，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局指出市河長辦關(guān)于“魚塘外排水到河涌可能是污染源”這一檢測結(jié)論存在偏頗，如質(zhì)疑采樣地點不對、沒有數(shù)據(jù)對比、標(biāo)準(zhǔn)限值不準(zhǔn)確、不了解魚塘的特征等，其目的就是以質(zhì)疑市河長辦的專業(yè)性不足為由，為自己開脫。另一方面，河長辦需要依靠一把手權(quán)威才能推動河長制工作。盡管各部門間搭建了諸如OA系統(tǒng)、治水APP等平臺，但對于界限模糊、“短平快”的工作，河長辦偏向于選擇有領(lǐng)導(dǎo)在的非正式微信群安排和協(xié)調(diào)工作。“剛開始河長辦人員在群里說話沒人聽、沒人回復(fù)。區(qū)長進來后，如果部門不回信息，領(lǐng)導(dǎo)就直接挑出部門負(fù)責(zé)人，各部門就回答問題了?！狈钦轿⑿湃涸谝欢ǔ潭壬先〈苏降墓ぷ髌脚_，說明作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門的河長辦很多時候需要“搬出領(lǐng)導(dǎo)”才能推動治理任務(wù)的落實。

(二)程序性協(xié)同：制度與文化的缺失

1.制度設(shè)計：績效考核制度設(shè)計的闕如與扭曲

首先，缺乏跨部門協(xié)同治理考核的制度設(shè)計。水環(huán)境治理的“團隊生產(chǎn)”特性使得要獨立精確地測量各涉水部門的治理績效是十分困難的，其度量成本很高，而現(xiàn)有的水環(huán)境治理目標(biāo)責(zé)任制往往過于強調(diào)各涉水部門自身的職能績效而忽視了水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的績效，由此導(dǎo)致各部門的注意力分配主要集中于分解到本部門的、最有利于驅(qū)動部門完成績效目標(biāo)的那些治理任務(wù)上，對于邊界模糊不清、成本-收益不均衡、拉動部門績效指標(biāo)貢獻率低的治理任務(wù)則采取“能推則推”或“避重就輕”的策略性行為。

其次，考核難與難考核的雙重困境。一方面，河長辦工作人員任期只有一年，經(jīng)常遭到 “跟河長辦交接一份工作，負(fù)責(zé)對接的已經(jīng)換了幾批人馬”的詬病，人員流動性過大，對業(yè)務(wù)不熟悉，導(dǎo)致考核工作難以開展。另一方面，河長辦工作的開展需要各部門配合，其既不想也不能得罪各部門，所以難以對部門進行有效考核，使得“每次到了提交考核成績時，才匆忙把紙質(zhì)版問卷打印出來，讓實習(xí)生在每一項打上不低于4分(滿分5分)”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

最后，共同激勵制度的缺失削弱跨部門協(xié)同治理的積極性。共同激勵是影響跨部門協(xié)同驅(qū)動力的重要因素，但現(xiàn)有的制度設(shè)計并沒有對各部門在跨部門協(xié)同治理中的努力程度形成正面的激勵與引導(dǎo)。同時，水環(huán)境跨部門協(xié)同治理具有外部性，當(dāng)某個涉水部門作出了高水平的努力且確實對水環(huán)境治理起到了積極作用時，但由此帶來的收益卻很難被該部門全部占有。在復(fù)雜治理情境下，一個理性的部門無疑會選擇最有利的治理方式，“發(fā)現(xiàn)涉及多部門職責(zé)的問題時，我們能不報就不報，因為問題最終還是會回到我們這里讓我們解決，而解決不了又要被問責(zé)，解決了又沒有獎勵?！?/p>

2.文化理念：風(fēng)險規(guī)避下的組織文化缺失

(1)跨部門協(xié)同理念缺失

唐斯認(rèn)為官僚組織無論是在內(nèi)部領(lǐng)域、無人地帶還是外部領(lǐng)域，都會分配較多的注意力以爭奪有限的政策空間，所以官僚組織會從保護自身以及部門本位主義的立場去做出行動[21]。在起草法律法規(guī)和制定政策文件時，部門往往傾向于利用掌握的資源盡可能地減輕和弱化承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，選擇對自己有利的領(lǐng)域進行管理，無利可圖的則通過披上法律法規(guī)的外衣撇掉。如在水環(huán)境治理中，S市城管委與水務(wù)局常在河涌拆違問題上持不同意見。城管委認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國水法》第六十五條，除了水上保潔屬于城管委管轄，在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物等應(yīng)由水務(wù)局來解決，而水務(wù)局則認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十六條，未經(jīng)批準(zhǔn)進行臨時建設(shè)、未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進行臨時建設(shè)的違建行為就是城管的責(zé)任，所以河道的拆違應(yīng)該由城管來執(zhí)行。制度沖突所形成的制度縫隙為部門提供了選擇性執(zhí)法的空間，特別是中央啟動一輪又一輪的中央環(huán)保專項督察行動。各部門基于問責(zé)風(fēng)險的考慮而大大降低了跨部門協(xié)同治理的意愿，并利用這些制度縫隙來選擇策略性的“不合作”行為以免被問責(zé)。

(2)部門間協(xié)同責(zé)任缺失

部門都有追求擴張權(quán)力、提高自身權(quán)威的天然沖動，部門決策及行為容易只局限于自身，較少顧及其他部門決策的關(guān)聯(lián)性，這一定程度上弱化了水環(huán)境跨部門協(xié)同治理意愿。如為了摸清水環(huán)境污染的關(guān)鍵因素，推進“控源截污”工程，S市河長辦召開“控源截污”工程會議。在會議上，各部門都急于撇清其跟污染源頭的關(guān)系。如城管委認(rèn)為“造成黑臭水體，主要是生活污水和工業(yè)污水兩個因素，漂浮垃圾對水環(huán)境污染的貢獻是很小的”，“河面漂浮的垃圾確實不是造成水環(huán)境污染的關(guān)鍵所在?！彼畡?wù)局則認(rèn)為，“污染源主要來自于岸上，應(yīng)該把重點放在岸上的‘散亂污’?！杯h(huán)保局的態(tài)度是：“環(huán)保局在河長制工作中承擔(dān)的職責(zé)包括整治‘散亂污’，所以在這方面做了大量的研究，問題并不是很嚴(yán)重。雨污分流跟污水處理廠沒有做好，生活污水才是重點。”農(nóng)業(yè)局的辯解理由是：“專家調(diào)查，由農(nóng)業(yè)所產(chǎn)生的污水造成水體污染的占比不超過5%，是所有污染源里占比最小的，而比重最大的還是生活污水，其次就是工業(yè)污水?！盩H區(qū)的河長辦則強調(diào)：“餐飲店等‘散亂污’無處不在，餐飲垃圾投放沒有規(guī)則，甚至餐飲廢水未經(jīng)處理直接倒進河里?！痹诟鞑块T看來，雖然現(xiàn)階段是為了推進“控源截污”工程，但是其管轄的領(lǐng)域一旦成為污染的重要源頭，接下來要承擔(dān)更多的責(zé)任與風(fēng)險，特別在高壓的問責(zé)態(tài)勢下更可能會成為問責(zé)對象，所以各部門，急于澄清污染源頭不在自己管轄范圍內(nèi)，爭奪足夠的“自主空間”以規(guī)避風(fēng)險。

(三)技術(shù)性協(xié)同：技術(shù)整合的協(xié)同性與整體性局限

一方面，部門利益降低了信息共享程度。由于水務(wù)局負(fù)責(zé)生活污水、農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)養(yǎng)殖排污、環(huán)保局負(fù)責(zé)散亂污等，水環(huán)境治理信息散落在各部門中。從經(jīng)濟學(xué)的視角看來，信息作為一種資源，其質(zhì)量與數(shù)量是衡量一個部門影響力與地位的重要指標(biāo)。部門為了追求利益最大化，往往會利用自身的優(yōu)勢信息在傳播過程中形成壟斷，各部門不愿開放自身的數(shù)據(jù)是阻礙信息共享最大的因素。如S市BY區(qū)水務(wù)局在處理區(qū)河長辦交辦的問題時，需要摸查清楚直排污水的來源。經(jīng)過大量調(diào)查后，他們發(fā)現(xiàn)污染源可能來源于新建樓棟的管網(wǎng)建設(shè)，便通過河長管理信息系統(tǒng)向區(qū)住建局申請資料公開來協(xié)助，結(jié)果區(qū)住建局連續(xù)在系統(tǒng)上回復(fù)了23次“該職能不屬于我局范圍”，以堅決不進行信息公開的態(tài)度把任務(wù)退回去。

另一方面，部門的策略性行為消解了技術(shù)賦能的作用。在水環(huán)境治理中，雖然各部門的治水技術(shù)有了提升，但是單個部門依然無法兼顧與水環(huán)境治理政策領(lǐng)域相關(guān)的所有技術(shù)手段，如S市“河長APP”上面所發(fā)現(xiàn)的問題仍然需要河長辦來進行人工識別、分類和派發(fā)。而職能部門在無法建立互融互通的技術(shù)共享平臺時，會偏向于選擇開辟對其工作有利的非官方平臺。當(dāng)部門發(fā)現(xiàn)的問題越復(fù)雜越棘手，其被問責(zé)的幾率就越大。為了避免被問責(zé)，部門在上報問題時會避重就輕，同時選擇微信、QQ等非正式平臺進行反饋，不愿通過有交辦督辦流程的河長APP或網(wǎng)格化信息平臺上報問題，導(dǎo)致大量的問題沒有進入相應(yīng)平臺而被掩蓋。例如，在全市“5+N”城中村大排查基礎(chǔ)信息系統(tǒng)上報的“散亂污”餐飲企業(yè)無照經(jīng)營事件共有4 682宗，但通過網(wǎng)格化平臺上報的僅有20宗，沒進入網(wǎng)格化平臺的事件不會進入河長辦交辦督辦程序。

五、結(jié)論與反思

(一)跨部門協(xié)同：實現(xiàn)“一龍治水”的長效之策

河長制作為水環(huán)境治理的創(chuàng)新舉措，其旨在通過科層權(quán)威來推動“九龍治水”走向“一龍治水”。首先，通過結(jié)構(gòu)性協(xié)同實現(xiàn)了治水權(quán)威的有效整合與配置。水環(huán)境跨部門協(xié)同治理作為一種新型的混合型權(quán)威依托的等級制協(xié)同模式[22]，其基本特征依舊沒有改變，即依靠“一把手”的注意力分配，實現(xiàn)自上而下和部門間的治水政令推進。為此，河長辦的設(shè)立在很大程度上充當(dāng)了治水權(quán)威的整合及流轉(zhuǎn)平臺，而橫向與縱向的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置與優(yōu)化則為暢通治水權(quán)威流動提供了基礎(chǔ)。其次，程序性協(xié)同細節(jié)的完善為治水權(quán)威流動提供了保障。一項制度往往是一個復(fù)合體而不是單一體，是由多種要素組成的。河長制作為一項由地方黨政一把手負(fù)責(zé)的制度，其必然是由一攬子規(guī)章制度組成，如河長會議制度、聯(lián)合執(zhí)法制度，以及考核問責(zé)機制、督導(dǎo)機制和激勵機制等，更離不開組織文化的作用。只有程序性協(xié)同細節(jié)環(huán)環(huán)相扣，才能保障治水權(quán)威的高效運作。最后，技術(shù)性協(xié)同為治水權(quán)威提供了“智慧”。由于水環(huán)境的整體性與流動性特征，要求實現(xiàn)水環(huán)境問題的快速與精準(zhǔn)治理，而技術(shù)的“非人類”屬性可以實現(xiàn)信息的快速流轉(zhuǎn)，為治水權(quán)威的快速響應(yīng)提供了保障。總體而言，河長制在S市的實踐可以證實：在以權(quán)威為依托的水環(huán)境跨部門協(xié)同治理下，只有搭建起結(jié)構(gòu)、程序及技術(shù)三個維度的整體架構(gòu)，為治水權(quán)威提供精準(zhǔn)、快速流動的平臺，才能壓實各層級部門的水環(huán)境治理責(zé)任，解決長期以來水環(huán)境治理資源分散、治理碎片化、統(tǒng)籌權(quán)威缺失等問題。

然而，對于水環(huán)境跨部門協(xié)同治理而言，當(dāng)前通過強化縱向機制推動河流治理模式從“弱治理模式”向“權(quán)威依賴治理模式”的轉(zhuǎn)型[23]，是一種以“組織權(quán)威為主”和“職務(wù)權(quán)威為輔”的混合型權(quán)威為依托。盡管這種混合型權(quán)威協(xié)同治理模式有所創(chuàng)新，但是其依舊是依托嚴(yán)密的科層組織結(jié)構(gòu)實現(xiàn)治水權(quán)威的流轉(zhuǎn)。當(dāng)政府過于推崇權(quán)威依賴治理模式，很可能進一步加劇跨部門協(xié)同治理要素之間的失衡，出現(xiàn)“重結(jié)構(gòu)性協(xié)同，輕程序性協(xié)同”“人治屬性排斥技術(shù)理性”等現(xiàn)象，不利于構(gòu)建良好的跨部門協(xié)同治水模式。

(二)水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的反思

不可否認(rèn)的是，河長制通過推動結(jié)構(gòu)性協(xié)同、程序性協(xié)同以及技術(shù)性協(xié)同三者的合力，壓實了黨政干部的主體責(zé)任，使得河長辦得以依托足夠的治水權(quán)威打破治水“碎片化”困局。但是以權(quán)威為依托的治水模式是有局限的，因為領(lǐng)導(dǎo)人的注意力資源是稀缺的，并且也會隨著治理需求與客觀形勢的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)移。因此，未來的水環(huán)境跨部門協(xié)同治理，應(yīng)逐漸擺脫高度依賴權(quán)威的治理模式，通過程序性協(xié)同和技術(shù)性協(xié)同細節(jié)的精細化設(shè)計，促使制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為治理效能，并處理好以下三個關(guān)系。

1.職責(zé)分工明晰VS.跨部門協(xié)同治理

一方面，由于政治、經(jīng)濟、社會、文化等因素共同作用于同一個公共問題，使得公共問題的解決充滿不確定性，這也是對“復(fù)雜奇特”社會問題的最大挑戰(zhàn)[24]。水環(huán)境作為一種與經(jīng)濟社會發(fā)展息息相關(guān)的公共物品，由于其整體性與流動性的特點，要實現(xiàn)對所有涉水部門的職責(zé)邊界進行清晰界定幾乎是不大可能的，即部門邊界的模糊性以及水環(huán)境治理的團隊生產(chǎn)特性決定了水環(huán)境跨部門治理是未來發(fā)展的必然趨勢。另一方面，政府職能精細化管理是政府行政管理體制改革中的一項基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的工作[25]。在政府改革進程中，對部門職責(zé)邊界劃分越來越精細，特別在河長制水環(huán)境治理中，反復(fù)強調(diào)要進一步明晰各部門的職責(zé)分工，但是卻不能及時應(yīng)對變化中的水環(huán)境治理問題，割裂了具體水環(huán)境問題間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)(2)例如，有一次公眾通過微信公眾號投訴“LW區(qū)HD河兩岸兩個排水口無明顯標(biāo)志”，該問題在S市河長管理信息系統(tǒng)中經(jīng)過S市河長辦、LW區(qū)河長辦、LW區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水務(wù)局、LW區(qū)DJ街道辦和HD街道辦等7個單位的23次轉(zhuǎn)辦，歷時近5個月之后才得到解決。在同一條河兩岸兩個排水口分別屬于不同行政區(qū)的不同街道管理，其中還牽涉到屬地政府、涉水職能部門、涉水事業(yè)單位以及公用企業(yè)之間的復(fù)雜關(guān)系。。換而言之，河湖生態(tài)系統(tǒng)的普遍聯(lián)系性與流動性使得水環(huán)境治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，“職責(zé)分工明晰論”所強調(diào)的“分”與跨部門協(xié)同治理所強調(diào)的“合”之間有著內(nèi)在的張力。當(dāng)前水環(huán)境治理能取得顯著成效的根本不在于對各部門的職責(zé)邊界進行明確的劃分，而在于建立了以混合型權(quán)威為依托的跨部門協(xié)同治理模式。因此，要擺脫職責(zé)分工明晰論誤區(qū)，重點研究在職責(zé)分工模糊的條件下如何通過結(jié)構(gòu)、程序以及技術(shù)的設(shè)計來推動跨部門協(xié)同治理。

2.結(jié)構(gòu)性協(xié)同VS.程序性協(xié)同

結(jié)構(gòu)性協(xié)同是程序性協(xié)同的基礎(chǔ)，而程序性協(xié)同則是結(jié)構(gòu)性協(xié)同的保障，二者相輔相成、不可分割。在河長制的實際運行中，無論是中央還是部委，都對結(jié)構(gòu)性協(xié)同安排作了大量且明確的指引，如“明確河長制辦公室”“明確牽頭單位和組成單位”“建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系”等等，但是在程序性協(xié)同安排方面只有簡單的提法卻沒有明確的指引。同時，相對于結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制而言，程序性協(xié)同機制的建立與完善是一個系統(tǒng)、復(fù)雜且時間跨度長的工程，需要不斷優(yōu)化已有制度設(shè)計、健全運行機制以及營造跨部門協(xié)同治理的組織文化。但是在“堅決打贏水環(huán)境治理攻堅戰(zhàn)”這一高壓問責(zé)風(fēng)暴下，程序性協(xié)同機制的構(gòu)建往往是自上而下的各種專項整治行動在不同時間節(jié)點必須“啃下的硬骨頭”，這使得“重結(jié)構(gòu)性協(xié)同，輕程序性協(xié)同”的現(xiàn)象在水環(huán)境協(xié)同治理中比較常見。此外，河長制依托的是一種整體性的制度結(jié)構(gòu)，河長屬于該制度的首長，全面擁有并承擔(dān)河湖管理的職權(quán)和職責(zé)[26]，但目前只有昆明、無錫等少數(shù)地方以地方性法規(guī)或政令的方式規(guī)定了河長的權(quán)責(zé)，也就是說大多數(shù)地方的河長“職非法定”。所以在沒有法律規(guī)定河長權(quán)職的情境下，“河長”的職責(zé)與統(tǒng)一監(jiān)督管理部門的職責(zé)、分領(lǐng)域監(jiān)督管理部門的職責(zé)如何界分？“河長”主導(dǎo)流域水污染防治和水環(huán)境治理，是否已經(jīng)形成對監(jiān)督部門法定職責(zé)事實上的改變？[27]上述問題對于程序性協(xié)同機制的建構(gòu)而言是一個極大的挑戰(zhàn)。

3.技術(shù)賦能VS.技術(shù)縛能

信息技術(shù)在S市水環(huán)境治理中的廣泛應(yīng)用，如建立S市河長管理信息系統(tǒng)、網(wǎng)格化管理平臺等，串聯(lián)起了“橫向到邊，縱向到底”的數(shù)據(jù)采集模式，讓層級數(shù)據(jù)與部門數(shù)據(jù)實現(xiàn)互聯(lián)互通，進一步打破部門間信息壁壘?！皢栴}導(dǎo)向”是技術(shù)理性在水環(huán)境治理中得以賦能跨部門協(xié)同的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即讓數(shù)據(jù)在縱向?qū)蛹壟c橫向部門間快速流轉(zhuǎn)，挖掘出水環(huán)境治理中存在的問題，引導(dǎo)治水權(quán)威精準(zhǔn)對準(zhǔn)水環(huán)境問題。但是在推動技術(shù)賦能水環(huán)境跨部門協(xié)同治理過程中，需要警惕的是數(shù)據(jù)背后的倫理和價值問題常常被忽視。一方面，新時代水環(huán)境治理是要以人民滿意為基礎(chǔ)的，當(dāng)技術(shù)層層“過濾”和“凈化”治理需求以后，如何構(gòu)建政府內(nèi)部的水環(huán)境跨部門協(xié)同治理模式才能實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會等方面效益的最大化？另一方面，要真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能公共問題治理，就要實現(xiàn)問題的決策機制從“單一”向“多元”、從“權(quán)威驅(qū)動”向“信息驅(qū)動”轉(zhuǎn)變[28]。技術(shù)作為獨立于組織與制度之外的新生主體，其在面對已有的“權(quán)威驅(qū)動”水環(huán)境治理模式時難免會有不適應(yīng)的地方，可能導(dǎo)致幾者之間的沖突，如組織機構(gòu)、體制機制、資源配置等基本治理要素不能適應(yīng)數(shù)據(jù)治理的要求，數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)安全間存在矛盾等等，甚至引起過程中數(shù)據(jù)賦能水環(huán)境跨部門協(xié)同治理轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)縛能”。