中西部發(fā)展之路
——多中心發(fā)展的理論詮釋、現(xiàn)實(shí)困境及破解路徑

董錦揚(yáng) 干云良

(西安交通大學(xué) 陜西西安 710049)

1 引言及文獻(xiàn)綜述

1.1 選題背景

改革開(kāi)放以來(lái)，城市化一直是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大動(dòng)力。1979—2020年，中國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率高達(dá)9.3%，同期城鎮(zhèn)化率從17.9%增長(zhǎng)到63.89%。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律來(lái)看，城市的發(fā)展是空間集中帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，空間集聚地區(qū)為生產(chǎn)效率提高、貿(mào)易機(jī)會(huì)增加、成本降低和推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展方面提供了更多可能。可以說(shuō)，高度集聚大量人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的城市空間承擔(dān)著人類物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富生產(chǎn)、積聚、傳播和擴(kuò)散的任務(wù)，同時(shí)創(chuàng)造著未來(lái)生活。

然而，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背后是發(fā)展的不平衡、不充分。從我國(guó)東西的區(qū)域劃分來(lái)看，2020年中部8省和西部10省分別占全國(guó)GDP總量的25.76%和17.1%，而東部8省占到全國(guó)的51.75%。從省域內(nèi)部來(lái)看，中西部省份存在著“虛假”城市化和省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)差異極大的情況，高漲的城市房?jī)r(jià)天然拒絕農(nóng)村移民，已經(jīng)進(jìn)城打工的農(nóng)民工很難取得社保和醫(yī)保、戶口、住房，難以攜帶子女和老人進(jìn)城，大部分人最終只能重返農(nóng)村，中國(guó)的城市化率被高估(華生，2013)。中西部廣大農(nóng)村地區(qū)和中小城市受到東部發(fā)達(dá)地區(qū)和省域中心城市的雙重“虹吸”，大量資源流向中心城市，地區(qū)發(fā)展乏力，空間上存在東西向的發(fā)展不平衡，省域內(nèi)中心和邊緣兩極分化。近年來(lái)，有可能實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的空間多中心發(fā)展模式受到廣泛關(guān)注，許多省份都提出建設(shè)省域副中心的計(jì)劃。

1.2 文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)代意義上的城市是同工業(yè)革命的開(kāi)展建立起來(lái)的，國(guó)外學(xué)者對(duì)城市間空間形態(tài)的論述與研究可謂汗牛充棟，先后提出了城鎮(zhèn)集群、都市連綿區(qū)、城鄉(xiāng)混合區(qū)、多中心巨型都市區(qū)的概念(Ebenezer Howard，1898;Peter Kropotkin，1912;Gottmann，1957;Mcgee，1987;Hall and Pain，2006) 。其中，Hall和Pain(2006)的研究分析了21世紀(jì)一種新興的城市現(xiàn)象：全球范圍內(nèi)，區(qū)域中一批中小城市以一個(gè)或多個(gè)特大型城市為中心發(fā)展，在地理空間上表現(xiàn)出分散特征，在經(jīng)濟(jì)空間分配上卻密集地網(wǎng)絡(luò)化，這種網(wǎng)絡(luò)化的多中心巨型城市區(qū)域(Polycentric Mega-city Region)具有多中心空間結(jié)構(gòu)，勞動(dòng)力經(jīng)市場(chǎng)分配在空間和功能上有機(jī)聯(lián)系，形成功能不同的城市體，再由現(xiàn)代交通網(wǎng)將各城市組成城市帶。歐洲“ESDP ”規(guī)劃可以看作多中心巨型城市理論的實(shí)踐，該規(guī)劃意圖通過(guò)構(gòu)建多頭聯(lián)動(dòng)的多中心城鎮(zhèn)體系，實(shí)現(xiàn)整個(gè)歐盟地區(qū)的均衡發(fā)展，縮小地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，對(duì)中國(guó)有不小的借鑒意義。

中國(guó)的多中心發(fā)展研究起步于20世紀(jì)80年代的城市研究，由于我國(guó)特殊的“城鄉(xiāng)二元性”和戶籍制度，多中心研究中國(guó)特色顯著。嚴(yán)重敏(1985)系統(tǒng)提出“城鎮(zhèn)體系”的概念，意為由互相關(guān)聯(lián)、結(jié)構(gòu)和功能性強(qiáng)的若干個(gè)規(guī)模不同的城鎮(zhèn)在一定區(qū)域內(nèi)組成的城鎮(zhèn)系統(tǒng)。東部的多中心發(fā)展受市場(chǎng)和政策的雙重導(dǎo)向，經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放口岸等優(yōu)惠試點(diǎn)政策使一批城市迅速發(fā)展，與原有的省域中心一起組成了多中心結(jié)構(gòu)。針對(duì)我國(guó)城市群迅速發(fā)展的現(xiàn)狀，大量學(xué)者從微觀、中觀、宏觀的角度對(duì)城市發(fā)展對(duì)區(qū)域的影響進(jìn)行了深入研究。微觀上，李祎等(2008)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)存在著“邊緣城市”的現(xiàn)象；中觀上，劉修巖等(2017)考察了多中心發(fā)展對(duì)地區(qū)收入差距的影響；宏觀上，陳釗和陸銘(2014)以上海為例，分析了城市首位度的問(wèn)題。

這些研究告訴我們，多中心發(fā)展是區(qū)域乃至國(guó)家內(nèi)共享經(jīng)濟(jì)成果的必由之路，功能化的多中心在形成網(wǎng)絡(luò)空間后，可以提高城市群競(jìng)爭(zhēng)力，減少核心城市集聚不經(jīng)濟(jì)的情況，同時(shí)可以吸納更多人口進(jìn)入城市，減少區(qū)域收入不平等現(xiàn)象。

1.3 研究?jī)r(jià)值和意義

現(xiàn)有的相關(guān)文獻(xiàn)和研究成果豐厚，但是主要集中在計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)，數(shù)學(xué)色彩濃厚，學(xué)者大多喜歡用省域數(shù)據(jù)面板建立模型，實(shí)證研究建設(shè)多中心發(fā)展模式的可行性。質(zhì)化研究方面，政策討論居多，且側(cè)重國(guó)家的八大中心城市和沿海城市群。故本文使用增長(zhǎng)極理論、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中的梯度轉(zhuǎn)移理論和網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)理論，把多中心發(fā)展這一空間經(jīng)濟(jì)學(xué)命題放在我國(guó)的中西部來(lái)討論，分析以構(gòu)建多中心城市系統(tǒng)為宗旨的區(qū)域城市化發(fā)展模式能否為中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)紅利，并進(jìn)一步研究這一模式在中西部的困難和相應(yīng)的政策建議(見(jiàn)圖1)。

圖1 論文分析框架

2 理論基礎(chǔ)及空間界定

2.1 多中心發(fā)展定義和中西部經(jīng)濟(jì)特征

“多中心”的定義頗多，既可以指城市內(nèi)部的多個(gè)核心商務(wù)區(qū)，又可以指一定區(qū)域內(nèi)城市網(wǎng)絡(luò)中的多個(gè)核心城市。中西部為地理概念，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中的定義具有一定的模糊性。為使文章分析更清楚，有必要對(duì)上述兩個(gè)概念加以說(shuō)明。

本文的多中心主要指省域內(nèi)的多中心空間發(fā)展模式。區(qū)域多中心化，意為區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)圍繞多個(gè)(兩個(gè)及以上)中心城市組成網(wǎng)絡(luò)體系；人口方面，不同于單核模式，多中心空間結(jié)構(gòu)指區(qū)域內(nèi)多個(gè)中心城市較均勻的承載人口。省域內(nèi)多中心城市結(jié)構(gòu)主要有兩種：形態(tài)多中心與功能多中心(Hall，2009)。其中，形態(tài)多中心有明確的人口分布狀況或城鎮(zhèn)等級(jí)的不同，突出人口、就業(yè)或GDP三個(gè)指標(biāo)在城市群中的重要地位；而功能多中心則基于功能聯(lián)系的需要在經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生聯(lián)系，進(jìn)而形成多中心城市網(wǎng)絡(luò)，它更加強(qiáng)調(diào)各中心城市的相對(duì)重要性，即在要素流通與外部城市進(jìn)行分工合作而獲得其中心地位。本文主要認(rèn)定中西部的多中心建設(shè)以功能多中心為主。

中西部指中國(guó)除東部8省、東北3省和港澳臺(tái)地區(qū)外的18個(gè)省和民族自治區(qū)，有如下空間和經(jīng)濟(jì)特征：空間上居于內(nèi)陸，省內(nèi)所轄地域面積較遼闊，地形單元復(fù)雜。這樣的空間特征在經(jīng)濟(jì)上的折射是城市多集中在平原或山間谷地，中心城市輻射難以覆蓋全省，同時(shí)對(duì)外開(kāi)發(fā)程度較低，市場(chǎng)機(jī)制不夠完善，農(nóng)業(yè)人口占比高，人口向東部省份外流嚴(yán)重，缺少支撐性產(chǎn)業(yè)。

2.2 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極理論視角下中西部多中心發(fā)展

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極理論是經(jīng)濟(jì)區(qū)域觀念的基石，該理論認(rèn)為：在現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)地區(qū)或國(guó)家要實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展是極為困難的，空間經(jīng)濟(jì)要素配置難以達(dá)到帕累托最優(yōu)，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)往往從一個(gè)或數(shù)個(gè)“增長(zhǎng)中心”逐漸向其他部門或地區(qū)傳導(dǎo)，并產(chǎn)生“推進(jìn)效力”(Growth power)，由特定的地理空間作為增長(zhǎng)極帶到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就是“城市增長(zhǎng)極”的內(nèi)核，少數(shù)城市在區(qū)域發(fā)展中充當(dāng)增長(zhǎng)極，城市的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)，從局部到整體。

1978年后，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要采取非均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。從特區(qū)試點(diǎn)開(kāi)發(fā)到沿海港口城市開(kāi)放、建立成片的經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)，增長(zhǎng)極理論應(yīng)用廣泛，并為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。以廣東省的深圳與廣州為例，1979年深圳成為出口特區(qū)后，迅速成為廣東省乃至中國(guó)南方的重要增長(zhǎng)極，在2017年以22438億元的GDP總量超越原有的核心廣州市，位列全省經(jīng)濟(jì)總量第一，同時(shí)發(fā)揮特區(qū)的“窗口”效應(yīng)，將技術(shù)、資金等要素向周邊擴(kuò)散，輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域。值得注意的是，深圳與廣州構(gòu)成了一個(gè)省域內(nèi)部分工有序、良性競(jìng)爭(zhēng)的雙核多中心模式，廣州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)側(cè)重批發(fā)零售、租賃和商務(wù)服務(wù)及汽車制造，而深圳的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)是金融及軟件和信息技術(shù)。隨著國(guó)家粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，這一雙核的增長(zhǎng)極效應(yīng)還將進(jìn)一步擴(kuò)散。

中西部省份的多中心建設(shè)，應(yīng)該是建立省域副中心，以副中心為新的增長(zhǎng)極，與省會(huì)城市協(xié)同發(fā)展。據(jù)2020年以GDP為指標(biāo)各省省會(huì)城市首位度數(shù)據(jù)，首位度最高的10個(gè)省會(huì)中8個(gè)為中西部省會(huì)，2個(gè)為東北部省會(huì)。其中，寧夏和青海的省會(huì)首位度達(dá)到50.6%和46.6%，發(fā)達(dá)的東部各省省會(huì)首位度反而不高，最高的浙江杭州僅達(dá)到24.7%。實(shí)證證明，城市首位度和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈倒“U”型關(guān)系，過(guò)高的首位度容易導(dǎo)致集聚不經(jīng)濟(jì)，抑制區(qū)域內(nèi)中小城市的發(fā)展，也不易培養(yǎng)新的增長(zhǎng)極。多中心發(fā)展以增長(zhǎng)極實(shí)現(xiàn)工業(yè)擴(kuò)散化，通過(guò)建立增長(zhǎng)極，把工業(yè)化擴(kuò)散到落后地區(qū)，以減少收入差距。中西部市場(chǎng)力量較薄弱，自發(fā)形成增長(zhǎng)極較為困難，且地區(qū)生態(tài)承載力較差、城市分布分散。因此，推進(jìn)性主導(dǎo)工業(yè)部門的選擇需要“有為政府”，由政府幫助嵌入式產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以更好地發(fā)揮增長(zhǎng)極的“推進(jìn)效應(yīng)”。

2.3 梯度轉(zhuǎn)移理論下的中西部多中心發(fā)展

梯度轉(zhuǎn)移理論源于弗農(nóng)提出的工業(yè)生產(chǎn)生命周期理論。經(jīng)威爾斯和赫希哲等經(jīng)濟(jì)學(xué)家的充實(shí)和發(fā)展，最終引入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中。該理論認(rèn)為，一個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的狀況將決定該區(qū)域的發(fā)展，區(qū)域的各主要產(chǎn)業(yè)都處于不同的生命周期之中，即經(jīng)歷創(chuàng)新、發(fā)展、成熟、衰退四個(gè)階段。有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)處于創(chuàng)新階段，這樣的區(qū)域被稱為高梯度區(qū)域，隨著時(shí)間的推移，生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)從高梯度地區(qū)向低梯度地區(qū)轉(zhuǎn)移，這樣的轉(zhuǎn)移過(guò)程通過(guò)多層次城市系統(tǒng)來(lái)擴(kuò)展。

這一理論的核心是比較優(yōu)勢(shì)下的區(qū)域分工，我國(guó)具有明顯的大國(guó)特性(唐根年等，2015)，東部與中西部之間區(qū)域資源稟賦和要素分布情況差異顯著，正符合梯度轉(zhuǎn)移理論的適用條件，副中心城市可以結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件承接?xùn)|部地區(qū)的制造業(yè)。必須承認(rèn)的是，現(xiàn)階段中西部大城市的創(chuàng)新能力還十分薄弱，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新環(huán)節(jié)由綜合性大城市承擔(dān)，專業(yè)化的中小城市成為成熟產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)(Duranton and Puga，2001)，不僅可以降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，還可以發(fā)展核心城市。來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同產(chǎn)業(yè)會(huì)在不同層級(jí)城市進(jìn)行集聚，服務(wù)業(yè)更傾向集聚在核心城市，而制造業(yè)則集聚在外圍城市，因此副中心城市與中心城市進(jìn)行“服務(wù)—制造”的分工是可行的。從外部條件來(lái)看，沿海省份勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)受制于土地成本和勞動(dòng)力成本的上升，加之經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)的要求，已出現(xiàn)向中西部轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的趨勢(shì)。從內(nèi)部來(lái)看，中西部省份勞動(dòng)力大量外流，是“農(nóng)民工”的主要來(lái)源地，也集中了絕大多數(shù)的貧困縣，產(chǎn)業(yè)回流可吸引農(nóng)民返鄉(xiāng)進(jìn)城，解決就業(yè)問(wèn)題。

2.4 網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)理論與中西部多中心發(fā)展

網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)理論與前文分析過(guò)的增長(zhǎng)極理論密切相關(guān)，該理論強(qiáng)調(diào)已經(jīng)形成的增長(zhǎng)極和各類中心城鎮(zhèn)憑借增長(zhǎng)軸(交通線)擴(kuò)大影響范圍，在較大區(qū)域內(nèi)形成生產(chǎn)要素流動(dòng)網(wǎng)和交通網(wǎng)、通訊網(wǎng)。在這一綜合網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和城鄉(xiāng)一體化。

網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)理論強(qiáng)調(diào)交通在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，我國(guó)形成了“八縱八橫”高鐵網(wǎng)，區(qū)域鐵路連接線、城際客運(yùn)鐵路線，還擁有超過(guò)16.10萬(wàn)公里的高速里程。密集的鐵路、公路網(wǎng)直接支撐著城市網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)一步發(fā)展，也使多中心城市節(jié)點(diǎn)的“借用規(guī)?！备装l(fā)生。交通便利化更有助于中西部的要素流通，可以預(yù)見(jiàn)的是，要素會(huì)進(jìn)一步向交通線沿線城市集聚，原有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的城市要素活躍后，可能會(huì)與原有中心城市形成功能上的協(xié)同互補(bǔ)，也有可能分散中心城市的職能，與中心城市形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。站在省域中心城市的視角上，網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)會(huì)直接改善核心城市周邊的發(fā)展條件，核心城市在“擴(kuò)散效應(yīng)”下，部分產(chǎn)業(yè)會(huì)重新布局，趨近離開(kāi)中心城市，也疏解中心城市過(guò)度城市化的現(xiàn)狀。

以四川省產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展為例，四川省依托省內(nèi)城市布局和省內(nèi)各區(qū)域資源稟賦，形成了裝備制造、電子信息、飲料食品、化工新材料、特色資源五大產(chǎn)業(yè)帶，除了特色資源帶外，其余四大產(chǎn)業(yè)帶均圍繞成都發(fā)展。要素沿成渝、成綿等高速集聚，在德陽(yáng)、綿陽(yáng)、樂(lè)山等地方政府的政策支持下，形成了一大批產(chǎn)業(yè)園區(qū)。成都和其他區(qū)域還形成了較為有序地協(xié)同，高科技產(chǎn)業(yè)集中于省會(huì)，為全省提供技術(shù)和金融上的支持；下游城市第二產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展則保證了四川省整體的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。2018年，四川省“一干多支、五區(qū)協(xié)同”，建設(shè)經(jīng)濟(jì)副中心的政策有利于區(qū)域一體化的實(shí)現(xiàn)。

2.5 理想狀態(tài)下多中心發(fā)展帶來(lái)增長(zhǎng)的路徑分析

根據(jù)上文的三大理論可以得出，多中心發(fā)展給中西部帶來(lái)紅利的基本機(jī)理：多中心帶來(lái)的共同發(fā)展，實(shí)質(zhì)是各中心城市推動(dòng)主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)，作為增長(zhǎng)極帶動(dòng)前端、后端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并通過(guò)交通線實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)散效應(yīng)”，帶動(dòng)區(qū)域一體化。

理想狀態(tài)下的多中心發(fā)展模式，可以通過(guò)城市間合理的分工，使省域內(nèi)主要城市之間以雙贏下的競(jìng)爭(zhēng)代替零和博弈，多中心有助于中心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，副中心和部分中小城市承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，縮小地區(qū)差距。相關(guān)研究已經(jīng)證實(shí)，分工深化可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，縮小地區(qū)收入差距(趙勇和白永秀，2012)。

3 多中心發(fā)展模式構(gòu)建的問(wèn)題

3.1 擴(kuò)大收入差距的風(fēng)險(xiǎn)

在探討上述問(wèn)題之后，多中心發(fā)展的可行性已經(jīng)基本清楚，接下來(lái)所要注意的是，多中心的構(gòu)建過(guò)程中可能存在怎樣的問(wèn)題。首先探討多中心產(chǎn)生可能帶來(lái)的區(qū)域差距問(wèn)題，在理想狀態(tài)下，構(gòu)建多中心可以縮小地區(qū)之間的收入差距，但從相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)看，短期內(nèi)構(gòu)建新中心反而會(huì)擴(kuò)大收入差距。這一問(wèn)題并不是城市結(jié)構(gòu)帶來(lái)的，而是受制于省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施水平及省域內(nèi)城市之間的平均距離。實(shí)證表明，在不考慮內(nèi)生性的情況下，多中心發(fā)展程度和地區(qū)收入差距在某一階段呈現(xiàn)正相關(guān)(劉修巖等，2017)；這一問(wèn)題產(chǎn)生的原因在于新中心構(gòu)建時(shí)總體的經(jīng)濟(jì)狀況。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、基礎(chǔ)設(shè)施條件和客觀地理環(huán)境可能抑制多中心的地區(qū)收入差距縮減效應(yīng)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r會(huì)起到一定的制約作用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，城市規(guī)模尚不足以支持多中心發(fā)展，縮小收入差距也就難以實(shí)現(xiàn)。Henderson(2003)從城市群視角，考察了城市首位度和經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)每一個(gè)地區(qū)都存在一個(gè)最優(yōu)規(guī)模，即在最優(yōu)規(guī)模的左側(cè)，人口的集聚有利于地區(qū)增長(zhǎng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，單核心發(fā)展具有優(yōu)勢(shì)。從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，中西部的某些地區(qū)仍然不具有發(fā)展多中心的能力，因此盲目構(gòu)建多中心，反而不會(huì)縮小收入差距。

從地域角度來(lái)講，各城市之間空間距離的差別過(guò)大也可能阻礙多中心對(duì)收入差距的改善作用。多中心縮小收入差距的運(yùn)行機(jī)制表明：多中心發(fā)展有利于形成一個(gè)分工有序、聯(lián)系密切的功能城市網(wǎng)絡(luò)，可以大大便利城市之間人、物及信息的流動(dòng)(Glaeser等，2016)，而空間距離過(guò)大、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，直接不利于要素流動(dòng)，導(dǎo)致多中心增長(zhǎng)效應(yīng)的減少。中西部不少地區(qū)復(fù)雜的環(huán)境為當(dāng)?shù)囟嘀行臉?gòu)建造成了一定的阻礙。

3.2 政府定位不清

構(gòu)建多中心遇到的第二個(gè)困難是地方政府對(duì)自身的定位。改革開(kāi)放的40余年中，快速城市化催生了不少的特大城市，各地方政府也積累了不少單核心城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，單核心的發(fā)展模式存在“大城市病”等一系列問(wèn)題，部分地區(qū)謀求多中心的需求迫切，并愿意采用新的發(fā)展模式解決經(jīng)濟(jì)資源過(guò)度集中、城市盲目擴(kuò)大、政府投資損耗等弊端。今天，現(xiàn)有的多中心有兩類，根據(jù)區(qū)位在經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)下自發(fā)形成和政府導(dǎo)向的直接規(guī)劃建設(shè)。在中西部地區(qū)，必須考慮到市場(chǎng)力量還比較薄弱，政府的規(guī)劃在此時(shí)顯得十分重要，但地方政府存在錯(cuò)位和過(guò)度管理兩種問(wèn)題，地方官員因“晉升錦標(biāo)賽”非常注重經(jīng)濟(jì)績(jī)效，尋找投資機(jī)會(huì)，往往在任內(nèi)迅速開(kāi)展一些工程，經(jīng)濟(jì)決策上可能比較武斷和缺乏可持續(xù)發(fā)展意識(shí)，并不能為城市帶來(lái)詳細(xì)且完善的規(guī)劃，從而造成政府的錯(cuò)位，這一問(wèn)題在西部不少城市中都有體現(xiàn)。許多地方政府對(duì)城市進(jìn)行超前規(guī)劃，大肆進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，資源和配套設(shè)施卻跟不上，最后新城自然無(wú)人入住，例如蘭州新城。說(shuō)明中西部城市發(fā)展可能產(chǎn)生兩種極端，即政府錯(cuò)位與政府管制過(guò)度。綜上所述，政府的定位不清是多中心發(fā)展中面臨的又一嚴(yán)峻問(wèn)題。

4 中西部實(shí)現(xiàn)多中心發(fā)展路徑的政策建議

4.1 多措并舉，“有為政府”助力建設(shè)

中西部多中心城市網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建離不開(kāi)政府的作用。中西部省份要素集聚能力處于弱勢(shì)，融資能力差，前文三大基本理論也指出，新的增長(zhǎng)極離不開(kāi)主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的選擇，承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也需要良好的投資環(huán)境，而城市間組成網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化更需要交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善。因此，政府是多中心城市群建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

“有為政府”并不意味著政府包攬一切，直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是審慎使用以下幾大工具：第一，調(diào)整行政區(qū)劃，建立新區(qū)：在已選定的副中心城市，為擴(kuò)大集聚效應(yīng)，更好地利用城市化引擎，可以調(diào)整周邊地區(qū)行政區(qū)劃，縣改區(qū)，合并部分區(qū)縣建立專業(yè)化新區(qū)，較為便利的基礎(chǔ)設(shè)施和直接的稅收優(yōu)惠減免會(huì)吸引制造業(yè)設(shè)廠招工，形成新增長(zhǎng)極，有利于在短期內(nèi)為承接地創(chuàng)造產(chǎn)值、稅收和就業(yè)崗位。第二，政府協(xié)同企業(yè)，對(duì)接國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略；隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議、新基建戰(zhàn)略的不斷實(shí)施，中西部的營(yíng)商環(huán)境不斷改善。在對(duì)外開(kāi)放上，西北各省和中部省區(qū)應(yīng)積極參與歐亞大陸橋建設(shè)，利用中歐班列，適當(dāng)發(fā)展出口貿(mào)易；在基建投資上，放開(kāi)準(zhǔn)入清單內(nèi)的相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行融資。

4.2 注重城市功能互補(bǔ)，合理規(guī)劃省域副中心城市建設(shè)

中西部的城市網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建不應(yīng)僅追求各城市在形態(tài)或產(chǎn)值上的多中心，而應(yīng)著力于各城市間功能的有機(jī)互補(bǔ)。不同的優(yōu)勢(shì)區(qū)位和差異化的資源稟賦應(yīng)有差異化的產(chǎn)業(yè)布局，原有的省會(huì)在省內(nèi)的中心地位仍要保持，新的副中心不可避免地會(huì)在資源上與省會(huì)城市產(chǎn)生爭(zhēng)奪，差異化的定位和展望可以在一定程度上避免城市同質(zhì)化。形成分工有序的省內(nèi)城市網(wǎng)絡(luò)，規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)測(cè)是必不可少的，其中副中心城市的選擇必須考慮多個(gè)因素。實(shí)證發(fā)現(xiàn)，增長(zhǎng)極會(huì)首先出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)最好的地方，而新的增長(zhǎng)空間的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)移朝向經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)次優(yōu)的地方，便于市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)揮作用和功能。因此，新的增長(zhǎng)極應(yīng)選擇在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的城市，同時(shí)與中心省會(huì)保持一定的距離，還要考慮所在省份自身的經(jīng)濟(jì)體量和人口分布情況，新的副中心需要拉動(dòng)所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，和原有中心實(shí)現(xiàn)協(xié)同。此外，城市間的區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)、自然資源、原有的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、交通位置等條件也必須納入考量，避免忽視客觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)造成的資源浪費(fèi)與財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.3 完善勞動(dòng)力市場(chǎng)，破解勞動(dòng)力短缺困境

勞動(dòng)力市場(chǎng)的培育和完善，是勞動(dòng)力生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置的根本保證。若想構(gòu)建一個(gè)健全的勞動(dòng)力市場(chǎng)，就要考慮兩點(diǎn)：第一，勞動(dòng)力回流問(wèn)題。沒(méi)有成規(guī)模的勞動(dòng)力回流，中西部的制造業(yè)回流會(huì)缺乏后續(xù)推動(dòng)力。產(chǎn)業(yè)承接地目前面臨結(jié)構(gòu)性的勞動(dòng)力短缺，即年輕勞動(dòng)力外流、企業(yè)招工難，年老勞動(dòng)力能力與制造業(yè)不完全匹配，就業(yè)難。長(zhǎng)期來(lái)看，只有勞動(dòng)力和企業(yè)的雙向流動(dòng)，才能保證地方產(chǎn)業(yè)不被淘汰與政府投資的有效性。因此，健全勞動(dòng)力市場(chǎng)體系，將區(qū)域勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)與所承接產(chǎn)業(yè)進(jìn)行匹配顯得尤為重要。第二，就業(yè)困難群體的人力資本和社會(huì)資本的開(kāi)發(fā)問(wèn)題。僅依靠回流的人才不足以打破當(dāng)下的困境(王淑娟，2013)，而需要面向失地農(nóng)民和城市新增就業(yè)困難勞動(dòng)力提供有價(jià)值的、可行的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹。這一方案有助于構(gòu)建副中心時(shí)弱勢(shì)群體的轉(zhuǎn)移就業(yè)，同時(shí)可以防止構(gòu)建初期造成的勞動(dòng)力外流，進(jìn)一步完善勞動(dòng)力市場(chǎng)，為后續(xù)的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的勞動(dòng)力基礎(chǔ)。