工業(yè)級無人機飛行安全規(guī)制的反思與轉型

□ 王雪玉

（中國民航大學 法律事務中心，天津 300300）

隨著智能技術的發(fā)展，無人機在帶給人們生活便利的同時，其無序運行問題也造成了安全危害。2017年，成都雙流機場的無人機事故導致幾十架航班備降；2020年，杭州蕭山機場因無人機擾航，造成多架航班延誤?？梢?，無人機的無序運行容易影響傳統(tǒng)載人航空器的正常運行，給民航安全、公民安全帶來較大隱患，急需行政法予以規(guī)制。無人機可分為工業(yè)級別和消費級別，消費級別無人機的用途主要是娛樂和航拍，其體量較小，對安全的影響較低，對駕駛員基本上沒有特殊要求；工業(yè)級別則大部分用于農林植保、物流配送等行業(yè)，其飛行高度較高、跨地域性強、體量較大、對駕駛員要求高，對飛行安全的影響較大。因此，本文主要探討的對象為工業(yè)級別無人機。目前，我國對于工業(yè)級無人機的規(guī)制仍存在空白和短板，缺乏一些可操作性較強的具體規(guī)定，因此有必要在工業(yè)級無人機規(guī)制上探索出保障飛行安全的可行路徑。

一、工業(yè)級無人機飛行安全規(guī)制的現狀梳理

飛行安全是指不發(fā)生人員傷亡、航空器損壞或者其他財產損失等事故。我國工業(yè)級無人機屬于航空器的一種，接受國務院、中央軍委空中交通管制委員會（即國家空管委，空域管制最高機構）、中國民用航空總局及各地區(qū)管理局的管理。由于工業(yè)級無人機行政規(guī)制貫穿生產制造、登記、運行、交易全過程，涉及信息安全、飛行秩序等多方面社會利益，相關部門均在自己的規(guī)制領域里對工業(yè)級無人機進行規(guī)定。我國工業(yè)級無人機法規(guī)建設具有獨立性、綜合性、平時性和國際性特征。其中，綜合性是指其涉及到憲法、治安管理處罰法等多個法律法規(guī)；平時性是指其用于調整和平時期的無人機活動；國際性是指相關法規(guī)參照了多個國際性條款。此外，部分地方人大以及政府也對本地無人機的運行進行了具體規(guī)定。為此，筆者選取了海南、廈門、四川、浙江、深圳、無錫、重慶共7個省、市出臺的相關管理規(guī)定進行橫向對比，同時將其與《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（征求意見稿，以下簡稱《暫行條例》）進行對比，以全面梳理無人機安全規(guī)制的現狀。

就事前規(guī)制而言，主要圍繞無人機登記與駕駛員資質展開（見表1）?？梢钥闯?，在登記管理方面，各省、市所出臺的管理辦法基本達成了一致；在駕駛員資質方面，《暫行條例》與各省、市出臺的管理辦法對駕駛員資質提出了多種不同的要求；在投保第三人責任險方面，多數地區(qū)采取鼓勵或強制投保的方式，少數地區(qū)尚未作任何要求。其中，四川省根據無人機使用性質是私用還是經營性使用作出了不同要求。

表1 各省、市無人機事前管理要求

就事中規(guī)制而言，主要圍繞空域管理與飛行運行展開（見表2）。在空域管理方面，我國實行空管、空防合一的空域管理體系，空域管理體制以軍隊為主，軍航和民航按照職責分工分別管理航路外和航路內空域，空軍管理80%的空域，低空空域開放范圍有限。有學者認為，必須確立民眾的低空使用權，民眾的低空使用權與國家的所有權并不沖突?？沼蚓哂械赜驅傩裕沼蛏陥?、劃定禁飛區(qū)、出臺限飛命令等多由屬地空域部門進行管轄。不同地區(qū)對于無人機的飛行管理有所不同，如海南、深圳的空域管理規(guī)定基本同《暫行條例》一致；四川劃定了民用無人機自飛空域的范圍，無人機在自飛空域活動可以不履行飛行空域和飛行計劃申請以及飛行動態(tài)報備手續(xù)；浙江、無錫、廈門則是劃定了無人機禁飛區(qū)；重慶對于空域的劃分較為細致，劃定了自飛、報備和管控空域以及禁飛區(qū)。各地區(qū)對無人機運行需要接入平臺的規(guī)定較為不同：四川的規(guī)定較為寬松，不要求強制接入無人機數據庫。浙江、無錫無相關要求。海南、深圳的規(guī)定較為嚴格，要求無人機必須接入相應平臺，海南還對接入平臺作出了強制性規(guī)定；廈門對于無人機運行規(guī)定的寬嚴程度介于以上二者之間，要求無人機應當在特定區(qū)域報告位置。

表2 各省、市無人機事中管理要求

就事后規(guī)制而言，《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民航法》）、《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》（以下簡稱《飛行基本規(guī)則》）均規(guī)定了工業(yè)級無人機的法律責任。各省、市對于無人機的法律責任多采取行政處罰、治安管理等處罰手段，且多為罰款方式。值得注意的是，《暫行條例》第五十六條規(guī)定，對違反本條例的單位、個人，納入社會信用管理系統(tǒng)，實施失信聯(lián)合懲戒，同時將涉企行政許可、行政處罰等信息記于企業(yè)名下并在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示。與行政處罰等傳統(tǒng)事后管制手段不同，失信聯(lián)合懲戒不僅影響行政相對人的名譽，還影響其后續(xù)的申請許可行為。如深圳規(guī)定將有違法違規(guī)行為的個人或單位列入不良記錄名單并向社會公布，嚴格限制其從事無人機飛行活動。

二、工業(yè)級無人機飛行安全規(guī)制困境剖析

（一）宏觀層面：頂層立法設計的缺失

⒈無人機飛行安全規(guī)制欠缺統(tǒng)籌性。2018年修訂的《民航法》授權國務院和中央軍委針對無人機制定行政法規(guī)，同年《暫行條例》公開進行意見征求，但截至目前，無人機飛行安全規(guī)制仍更多依賴于民航局出臺的一系列規(guī)范性文件和其他政策性文件。自2008年起，民航局就不再屬于國務院直屬機構，而是從屬于國務院交通運輸部，屬于交通運輸部下屬國家局，其制定、公布的文件屬于規(guī)范性文件，立法效力較低。無人機技術屬于高新科技的一種，高新科技的發(fā)展速度較快，而法律具有相對滯后性。工業(yè)級無人機本身飛行跨區(qū)域程度和人為因素的影響導致無人機較其他高新科技風險更高。從生產銷售到飛行運行再到報廢退出整個流程，無人機立法存在一定的空白，如保障無人機飛行安全最重要的一環(huán)是適航審定，民用航空器的適航性通常分為初始適航性與持續(xù)適航性，這兩個階段分別獨立卻又是一個整體，關聯(lián)性較大。目前，有關工業(yè)級無人駕駛航空器的適航方面僅僅出臺了《大型貨運無人機適航標準》（草案），仍缺乏一個完整的管理體系，各類無人機適航審定究竟適用何種行政許可標準仍無定論，致使無人機的生產標準比較混亂。

⒉地方立法屬地化使得無人機飛行安全規(guī)制混亂?！稌盒袟l例》頒布之前，地方政府規(guī)章對無人機主要進行的是臨時性、緊急性的規(guī)定?！稌盒袟l例》頒布之后，地方性法規(guī)、規(guī)章與《暫行條例》出現多處重復，有些因發(fā)布時間較早而出現了與《暫行條例》相矛盾的規(guī)定。有學者認為，地方性立法應當發(fā)揮地方特色，對無人機的飛行運行、生產制造按照地域特色進行規(guī)定，對此筆者持保留意見。與同為交通運輸領域新興事物的網約車相比，工業(yè)級無人機的生產制造、飛行運行、物流運輸更具有跨區(qū)域的特點，無人機的飛行距離可超過6000公里，這一距離可以跨越數個省份，其在飛行、運行過程中存在的問題是一個全國性的問題。整體來看，屬地管理雖然促進了無人機管理的便利化，但地方立法不可避免地存在一定程度的局限性與差異性，不利于無人機的跨區(qū)域運行。因此，對無人機采取屬地化的管理模式，將會導致無人機的管理標準不統(tǒng)一，駕駛員在同一條航線上可能面臨不同的要求，而對于法規(guī)、規(guī)章的選擇也將無所適從。

（二）微觀層面：行政許可與行政強制措施缺乏上位法依據

⒈工業(yè)級無人機適航許可的設置缺乏上位法依據。目前，我國無人機適航管理采用的不是傳統(tǒng)的適航證而是適航檢查、頒發(fā)特許飛行證?！蛾P于民用無人機管理有關問題的暫行規(guī)定》中的部分內容涉及到了特許飛行證，而《暫行條例》只是明確了無人機登記注冊的要求，尚未就其適航許可進行設定，因此工業(yè)級無人機的適航許可缺乏上位法依據?！睹窈椒ā芳癈CAR－25部等法律、部門規(guī)章中雖然對航空器的適航許可進行了規(guī)定，但因其出臺較早，主要規(guī)范對象為民用載人航空器，有些條款僅僅規(guī)范的是載人航空器的發(fā)動機，所以不能作為設定無人機行政許可的依據。隨著無人機技術進步以及種類增加，現有的適航檢查模式已經不能保障工業(yè)級無人機的質量安全，在民航局的立法計劃中也有針對無人機專門規(guī)定適航許可和審查程序的趨勢，充分證明了工業(yè)級無人機適航許可對于飛行安全的重要性?！稌盒袟l例》中對于適航證沒有創(chuàng)設行政許可。2016年，《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)適航管理要求（暫行）》進行意見征求，其中規(guī)定部分無人機應當申請相應的適航證件，大多均為工業(yè)級無人機。若僅僅通過出臺規(guī)范性文件創(chuàng)設適航許可，實有悖于《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）中關于創(chuàng)設行政許可的要求，容易給無人機的飛行安全帶來隱患。

⒉工業(yè)級無人機駕駛許可設置缺乏上位法依據?！稌盒袟l例》第二十二條規(guī)定，獨立操作的小型、中型、大型無人機，其駕駛員應當取得安全操作執(zhí)照?！睹裼脽o人機駕駛員管理規(guī)定》對駕駛員執(zhí)照的等級劃分、取得條件進行了詳細規(guī)定。駕駛執(zhí)照是允許具有相關資質的人對無人機進行操控的一種許可證明。分析工業(yè)級無人機駕駛員執(zhí)照的合法性需要明確行政許可中的“創(chuàng)設”與“規(guī)定”，創(chuàng)設是一種從無到有的概念，而規(guī)定則是在上位法已經明確某項許可的前提下，對其進行細則的劃分和落實。根據《行政許可法》第十五條的規(guī)定，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。由于無人機駕駛員執(zhí)照是一個長期性、普遍性的問題，不具有臨時性和地域性的特征，所以設定駕駛執(zhí)照這類行政許可最低法律位階應當是行政法規(guī)。雖然《暫行條例》創(chuàng)設行政許可不存在違反《行政許可法》的問題，但《暫行條例》目前只是一份征求意見稿，屬于法律的前置性文件，法律效力存疑，不能對具體工作進行指導，導致各省、市駕駛員執(zhí)照的設定缺乏有力的上位法支撐。

⒊工業(yè)級無人機駕駛員資格條件設置缺乏上位法依據。各地增設的對無人機駕駛員的要求違反了《行政許可法》。根據《行政許可法》第十六條的規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設行政許可。在工業(yè)級無人機駕駛員資質方面，《暫行條例》針對不同機型規(guī)定了操作者的年齡要求和執(zhí)照要求，而深圳市政府規(guī)章增加了禁止故意犯罪曾經受到刑事處罰的人員擔任中、大型無人機駕駛員的要求，顯然深圳市政府規(guī)章增設的駕駛員主體要求明顯違反了上述規(guī)定。其次，部分地區(qū)駕駛員資格條件設置同樣違反了《行政許可法》第十五條第二款的規(guī)定。四川省政府規(guī)章中要求所有類型的無人機都必須由具有完全民事行為能力的人來操作；海南省政府規(guī)章中則增加了禁止在服用藥物、飲酒情況下操縱無人機的要求。工業(yè)級無人機飛行跨度較廣，其駕駛員資質顯然是一個全國性的問題，不具有明顯的地域屬性，也不適合屬地管理，需要制定全國統(tǒng)一的法律規(guī)定。

⒋工業(yè)級無人機行政強制措施設置面臨正當性質疑?！墩憬o人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》第十四條規(guī)定，無人駕駛航空器違反規(guī)定飛行，可能危及公共安全的，公安機關可以采取攔截、迫降、捕獲等方式對無人駕駛航空器予以扣押；《深圳市民用無人機管理暫行辦法》（征求意見稿）第三十三條規(guī)定，無人機違反飛行管理規(guī)定、擾亂公共秩序或者危及公共安全的，南部戰(zhàn)區(qū)空軍飛行管制部門、民航深圳監(jiān)管局和公安機關可以依法扣押有關物品、責令停止飛行、查封違法活動場所等緊急處置措施。筆者認為，公安機關采取的攔截、迫降、擊落等行為在屬性上應歸于行政強制措施。從定義上看，行政強制措施表現在財產上是對財產實施暫時性的控制?？傮w來看，攔截、迫降、捕獲等手段是為了保障公共安全和避免危害擴大，從而對無人機進行臨時性約束的行為。攔截、迫降、捕獲等手段具有以下幾個基本特征：⑴有具體的行政行為對象；⑵采取手段時事態(tài)緊急；⑶具有臨時性，不是一種常態(tài)；⑷具有強制性，相對人無法違抗且不得違抗；⑸目的是預防或者控制危害行為；⑹不具有終局性，一般附隨有相應的處罰措施。以上這些基本特性都與行政強制措施的保障性、強制性、限制性、臨時性、應急性、從屬性等特性相吻合，行政強制措施的目的是保障一種秩序的形成，保障后續(xù)行政行為的有效做出。行政強制措施又分為限制人身自由、查封、扣押、凍結、其他這五類。無人機明顯屬于財產，所以對無人機的攔截、迫降、擊落等行為顯然不屬于限制公民人身自由；查封是限制財產的使用和處分，主要是針對不動產或類似不動產屬性的財產，無人機屬于動產，因此對無人機的攔截、迫降、擊落等行為不屬于查封；凍結指的是控制資產的流動，這與無人機的攔截、迫降、擊落等行為沒有關系；扣押則是解除對財物的占有并限制處分，扣押主要針對的是可移動的財產，且扣押的財產由行政機關保管，如扣留機動車，雖然浙江的規(guī)定認為攔截、迫降、擊落等行為應屬于扣押的范疇，但筆者認為，攔截、迫降、擊落等行為應屬于行政強制措施中的其他范疇，而扣押僅僅是攔截、迫降、擊落等行為的后續(xù)目的，攔截、迫降、擊落等行為是扣押的前置行政強制措施，不能將攔截、迫降、擊落等行為也定性為扣押。由此就引發(fā)了合法性的問題。

《浙江省無人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》由浙江省人大常委會通過，從法律位階上屬于地方性行政法規(guī)，其設定行政強制措施應當受到《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第十條的限制。第十條中的“尚未制定法律、行政法規(guī)”在學界存在爭議，領域說認為，國家只要在該領域制定法律、行政法規(guī)，那么就不屬于尚未制定法律、行政法規(guī)；事項說認為，尚未制定應采取狹義理解，即指的是具體事項而不是一部法律或行政法規(guī)。如果采取前者的說法，那么浙江省的行政強制措施顯然是違法的。因為關于無人機已經出臺了相應的行政法規(guī)，但行政法規(guī)中沒有設定攔截、迫降、擊落等行政強制措施，浙江省地方性法規(guī)制定的行政強制措施不屬于尚未制定法律、行政法規(guī)的情況，因此該行政強制措施的設定不具有合法性；如果采取后者的說法，即地方性法規(guī)滿足第十條中“尚未制定法律、行政法規(guī)”這一要件，但其在“地方性事務”這一要件上存在問題。目前，對于地方性事務存在不同的理解。狹義的理解是具有區(qū)域性和地方性，某個地區(qū)專有的事物，主要是一些不需要中央立法的問題；廣義的理解是指法律明確規(guī)定必須由中央進行統(tǒng)一規(guī)定以外的其他事物。而無人機的飛行安全涉及到國家安全，不具有地方屬性。筆者認為，對無人機采取行政強制措施不應當屬于地方性事務。此外，《行政強制法》第十條規(guī)定，地方性法規(guī)僅可以設定查封、扣押類的行政強制措施。前文已探討攔截、迫降、擊落等行為應屬于行政強制措施中的其他范疇，地方性法規(guī)不能設定這類行政強制措施。浙江省有關無人機行政強制方面的規(guī)定顯然違反了《行政強制法》。同樣，《深圳市民用無人機管理暫行辦法》由深圳市政府以及民航中南地區(qū)管理局制定，從法律位階上屬于政府規(guī)章，根據《行政強制法》第十條第四款的規(guī)定，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設定行政強制措施。因此，行政強制措施的設定主體不能是政府規(guī)章，深圳市的相關規(guī)定也違反了《行政強制法》。

通過梳理各省、市出臺的有關無人機的地方性法規(guī)、規(guī)章發(fā)現，多個省、市的立法存在違反《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第八十二條第六款的情形。與省級規(guī)章相比，設區(qū)的市政府規(guī)章還增加了限于城鄉(xiāng)建設與管理等事項的要求。在無人機登記管理方面，《暫行條例》作為行政法規(guī)只規(guī)定了除微型以外的民用無人機應當進行注冊登記，而四川、無錫、重慶的政府規(guī)章則要求所有類型的無人機必須進行注冊。在無人機飛行運行方面，《暫行條例》不強制無人機接入監(jiān)管平臺，海南省政府規(guī)章和深圳市政府規(guī)章則規(guī)定工業(yè)級無人機都必須接入監(jiān)管平臺。雖然各省、市對本地的無人機問題存在差異化管理的需要，但無人機登記、強制接入平臺等要求違反了《立法法》第八十二條第六款的規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范。在無人機領域，法律依據為《民航法》、行政法規(guī)依據為《暫行條例》，四川、無錫、重慶的地方性法規(guī)暫時屬于空白階段。對于上位法依據有學者主張應當從寬理解，即上位法體現出此類立法精神者應當認為具有上位法依據，使得地方政府規(guī)章在設定權限性規(guī)范上獲得更多的依據。有學者認為，上位法依據應當理解為具體條款的規(guī)定，而不能僅僅從立法目的、立法精神中推導。筆者較為贊同后者的觀點，若僅僅可以通過立法目的、立法精神來推導出有上位法依據這一結論，則會授予地方政府規(guī)章過大的權限與自由裁量度。目前，不同地區(qū)立法技術水平差異較大，將會影響法律的規(guī)范與統(tǒng)一，存在損害相對人權益的風險。因此，在《民航法》《暫行條例》都沒有規(guī)定“授權無人機登記、強制接入平臺的具體要求由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)定”的前提下，應當認為四川、無錫、重慶的政府規(guī)章對無人機登記、強制接入平臺的要求缺少上位法的依據。對無人機登記、強制接入平臺的要求屬于減損權利或者增加其義務的情形。“減損權利”是對公民的權利進行減少，“增加義務”則是對公民的義務進行擴大，四川、無錫、重慶的政府規(guī)章則要求所有類型的無人機必須進行注冊明顯屬于對相對人的義務進行增加，海南省政府規(guī)章和深圳市政府規(guī)章強制無人機接入平臺同理。因此，四川、無錫、深圳的規(guī)章存在違反《立法法》第八十二條的情形。

三、我國工業(yè)級無人機飛行安全規(guī)制的轉型

（一）進行無人機立法頂層設計

一是無人機立法的頂層設計需要建立保障飛行安全的立法原則，飛行安全是航空業(yè)的生命線，也是航空器運行的最低要求，飛行安全是寫在《民航法》總則中的重要條款；二是頂層設計需要發(fā)揮協(xié)調整合功能，解決無人機規(guī)范相互割裂、各地區(qū)規(guī)范差異較大的問題；三是頂層設計應當具有前瞻性和引領性，重視無人機的發(fā)展規(guī)律，解決工業(yè)級無人機更新周期較短而帶來的立法滯后問題。關于無人機頂層設計的立法位階問題，有學者認為，應建立專門的《無人機法》，但筆者認為，對無人機進行單獨立法是不恰當的。工業(yè)級無人機仍然屬于民用航空器的一部分，我國目前已經出臺了《民航法》，若再制定《無人機法》則會造成立法的重復與矛盾。此外，工業(yè)級無人機無論是從體量上、地位上還是涉及的飛行風險上都無法與傳統(tǒng)民用航空器相提并論，且還處于一個飛速更新的時期，故對其進行單獨立法的條件并不成熟。因此，可以考慮在《民航法》中單獨增加一章對于無人機的管理規(guī)定，這樣既能彌補無人機立法層面上法律位階的缺失，也能為無人機各類細化的規(guī)定提供依據。同時，無人機頂層設計需要從宏觀層面出發(fā)，但也不可過于寬泛籠統(tǒng)，對一些重要的準入事項如適航、飛行許可、駕駛員管理仍然要作出統(tǒng)領性的規(guī)定，確立行政許可以及行政強制的合法性。在應當進行立法授權的領域要明確授權對象與授權事項，尤其是對于地方立法的規(guī)范性與限度要進行限制。綜上，我國建立的無人機立法體系，應當是以頂層設計規(guī)范為基礎，以其他規(guī)范性文件層層落實、細化的規(guī)范體系。

（二）無人機準入許可合法化

一是修改《暫行條例》或《民航法》中關于無人機駕駛員執(zhí)照的規(guī)定；二是修改地方政府規(guī)章中的要求。一方面，對工業(yè)級無人機駕駛員實行行政許可是有必要的。行政許可就是通過設定行政許可的方式對工業(yè)級無人機飛行員資格進行普遍禁止，繼而對符合法定條件欲申請飛行員資格的人解除這種普遍禁止?！缎姓S可法》規(guī)定了應當設定和不應當設定行政許可的不同情況。根據《行政許可法》第十二條規(guī)定，直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項可以設定行政許可。工業(yè)級無人機屬于此類活動范疇。行政許可獲得正當性的最主要理由是保護公共利益和公共安全。在無人機駕駛執(zhí)照這一問題上就體現為公共利益與個人利益的沖突。但若是缺少駕駛執(zhí)照這一行政許可，公民就可以自由運行無人機，那么工業(yè)級無人機高空墜落、隨意運輸、擾亂民航等事件發(fā)生的風險可能會增大，公共利益受到侵害的可能性增加。另一方面，單純采取事中指導、事后監(jiān)督、政企合作的模式無法完全保障飛行安全。事后監(jiān)督即使采取嚴苛的處罰手段，也無法挽回無人機因為操作不當而導致的意外傷亡；實踐中，行業(yè)協(xié)會無法對駕駛員進行有效管理，尤其是工業(yè)級無人機在操作時仍有一定的技術門檻，未受過訓練的普通公民不具備隨意操作的能力，若對工業(yè)級無人機的駕駛執(zhí)照進行開放管理，即使行業(yè)協(xié)會提供駕駛技術培訓與年度審查，所起到的作用依然有限，仍會對飛行安全造成較大的威脅。因此，對無人機設置行政許可有利于保障飛行安全，飛行執(zhí)照是有其必要性的。

就駕駛執(zhí)照而言，國家層面與地方層面應對無人機駕駛執(zhí)照作出統(tǒng)一規(guī)定。工業(yè)級無人機駕駛員執(zhí)照以及其他準入標準都必須以中央立法的統(tǒng)一管理為基礎，如果由各地任意規(guī)范則難以對無人機實施有效管理。工業(yè)級無人機尤其是大型無人機在未來可能會進行跨行政區(qū)域飛行，各省、市對駕駛員標準的規(guī)定不同會導致航路上發(fā)生既存在合法飛行又存在違法飛行的尷尬局面，妨礙統(tǒng)一管理。如四川省政府規(guī)章中要求所有類型的無人機都必須由具有完全民事行為能力的人來操作；無錫市政府規(guī)章只要求駕駛員熟練掌握其所操控的民用無人機性能即可，無須進行證照管理。這類過嚴或過寬的行政許可條件都是不適當的。對于地方立法中一些合理的條款則可以被吸收到國家立法層面，如禁止在服用藥物、飲酒情況下操縱工業(yè)級無人機，因為工業(yè)級無人機對飛行員的操作要求較高，理應保持清醒的工作狀態(tài)。隨著無人機的快速發(fā)展，較高位階的法律規(guī)范已難以對其進行詳細的規(guī)定，不少制度設計存在發(fā)生變化的可能，各地區(qū)的經濟發(fā)展水平和人口密度也對無人機飛行提出了不同的要求。因此，各地對工業(yè)級無人機執(zhí)照進行一定程度的屬地管理是具有必要性的，但屬地管理的對象一定要嚴格限制本行政區(qū)域內，如飛行距離較短的小型工業(yè)級無人機，此類無人機一般不會進行跨省飛行，因此可以由本省根據地區(qū)情況在有限的范圍內進行證照管理，而大型無人機飛行距離較長則顯然不適宜進行屬地管理。隨著無人機的發(fā)展，其規(guī)制應當逐漸向傳統(tǒng)載人航空器法律體系發(fā)展，即主要管理規(guī)定都由中央立法決定，地方立法發(fā)揮輔助作用。

（三）無人機相關行政強制措施合法化

由于無人機突發(fā)事件較多，所以對其進行行政執(zhí)法時應當遵循高效快捷的原則，如果對無人機違法飛行不能進行及時的處理和制止，可能會造成無法挽回的損失?？梢?，授權各地公安機關對無人機采取強制措施是必要的，但由于沒有法律與行政法規(guī)對無人機強制措施進行設定，使得無人機執(zhí)法陷入了困境。筆者建議對工業(yè)級無人機的行政強制行為應由《民航法》創(chuàng)設。因為對無人機進行擊落、捕獲等行為可能會對工業(yè)級無人機造成難以彌補的損失，此類對公民財產權具有較強限制性的行政強制行為最好由法律設定。另外，《行政強制法》第十六條規(guī)定了不采取行政強制措施的情形，但“沒有明顯危害社會危險”這一判斷標準具有不確定性與模糊性，執(zhí)法人員的自由裁量權較大。自由裁量權是需要辨別清楚是非真假的能力，不應當被個人感情所左右。在立法不夠具體的情況下，此類模糊概念的判斷將無法脫離于執(zhí)法人員的主觀判斷，因此“可能危及公共安全”這一概念應在立法上予以明確、細化，通過具體的細化標準來指導執(zhí)法機關的工作，減少執(zhí)法中因自由裁量權界限模糊帶來的不確定性，實現對工業(yè)級無人機飛行安全的保障。