公務電子郵件檔案管理對策研究

文/海南師范大學檔案館 劉淑玉

國家檔案局2021年實施的《公務電子郵件歸檔管理規(guī)則》中定義，公務電子郵件是單位或個人在公務活動中產(chǎn)生的經(jīng)由電子郵件系統(tǒng)傳輸?shù)碾娮余]件。

在我國，機關和企事業(yè)單位行政人員工作上經(jīng)常使用公務電子郵件，公務電子郵件所處理的信息種類非常廣泛，包括會議通知、會議數(shù)據(jù)傳遞、公文收發(fā)、政策發(fā)布、對本單位、外單位甚至對民眾的信息溝通等。相較于正式公文，電子郵件一般被當作具有便利性、實時性的信息及檔案傳遞工具。由此可見，公務電子郵件確實可能涵蓋重要公務信息，即使現(xiàn)今各單位已有實時通信軟件取代部分公務電子郵件的功能，但公務電子郵件仍占有不可忽視的地位。

一、公務電子郵件使用及檔案管理情況

（一）公務電子郵件的使用時機。一般行政人員使用公務電子郵件的時機相當多樣化，如會議通知、會議資料寄送、政令傳達、任務指派、業(yè)務溝通、報表填寫、文件傳送、與講座者聯(lián)系等都有可能使用。

（二）公務電子郵件目前仍無法被其他工具取代?，F(xiàn)今在政府機關及企事業(yè)單位，除了電子郵件以外，公務人員之間仍有其他信息傳遞的工具。單位或部門內(nèi)一些日常的數(shù)據(jù)傳輸、公務討論或具有急迫性的事項上可能使用微信或QQ。這些工具的功能與電子郵件的功能多有重疊，然而公務電子郵件在現(xiàn)階段仍占有無法取代的地位。

（三）永久檔案及機密檔案多以紙質(zhì)傳送。如果是具有永久保存價值的檔案，在檔案生成之初便會使用紙質(zhì)形式，最終也會以紙質(zhì)歸檔。即使一開始是使用電子形式的檔案，生成之后仍會走紙質(zhì)檔案的程序，這也表示重要檔案一定是用紙本，密件更不會使用電子郵件。由此可知，在現(xiàn)行機關及企事業(yè)單位公文傳遞過程中，以公務電子郵件傳送的檔案通常不會涉及永久保存或涉密的檔案。

（四）部分行政人員自行實施公務電子郵件保存。雖然電子郵件目前非如電子公文一般被強制視為檔案，許多機關或企事業(yè)單位行政人員已經(jīng)開始自行保存重要的公務電子郵件，但是由于單位或使用者習慣的不同，有不同的保存方式。如有些單位會將重要的電子郵件以PDF形式保存，而信件主旨內(nèi)容等會錄入電子公文管理系統(tǒng)作為公文附件，走在線簽核程序；如果公務電子郵件涉及重要事項或任務交辦，通常會被打印為紙本附于相關公文后面作為附件，或者作為獨立檔案保存；還有一些單位甚至完全不以電子公文或各種電子檔案的形式，仍以紙本保存所有不同形式的電子郵件?？梢?，雖然我國已經(jīng)有部分單位行政人員自行保存重要公務電子郵件，但形式和做法還不統(tǒng)一。

（五）缺乏保存及內(nèi)容撰寫等的相關規(guī)范。目前，關于公務電子郵件的管理政策大多著重在信息安全的規(guī)定上，包括定時修改密碼、不得以公務信箱收發(fā)私人郵件、不得傳送機密數(shù)據(jù)、不得開啟來自外部的不明郵件等，且常寄送信息安全測試的“釣魚信件”至各公務人員信箱，假如不慎開啟，信息安全部門則會偵測到，并通知該員工所屬機關，相關人員會受到相應處分。同時，現(xiàn)存的電子郵件管理政策少有關于電子郵件保存以及電子郵件內(nèi)容撰寫的相關規(guī)范。2021年10月1日實施的《公務電子郵件歸檔管理規(guī)則》明確規(guī)定了公務電子郵件的管理原則、管理職責、系統(tǒng)建設要求、歸檔范圍及保管期限以及收集整理、移交接收辦法等，但對公務電子郵件的保存和內(nèi)容撰寫等還沒有明確的規(guī)定，在實際工作中，公務電子郵件檔案管理還存在很大阻力。

（六）電子郵箱公私混用情形。1.以私人電子郵件或其他訊息系統(tǒng)處理公務。多是因為下班后需處理公務，或是有的單位需居家辦公，而公務郵箱因為政策限制，預設無法在單位外使用，或者因為公務郵箱的安全要求過高而容易阻擋單位外的郵件，也有因為公務郵箱傳輸容量過小，太大的文件需要使用私人郵箱傳送。2.以公務電子郵件處理私務。少數(shù)情況下，個別人員可能因為便于行事而使用公務信箱收發(fā)私人郵件。因為辦公室不能連外網(wǎng)，如上班時間需處理私事，需要以公務郵件接收私人信件，工作人員也會收到在公務體系內(nèi)相識的同仁的私人信件。

二、公務電子郵件檔案管理面臨的困難

（一）使用者習慣需改變。部分用戶使用電子信箱時仍有公私混用的習慣，部分公務電子郵件使用者認為在公務電子郵件納入檔案管理程序后，勢必需要杜絕公私混用的情況。

（二）公務電子郵件的歸檔范圍確定困難。目前多數(shù)電子郵件被作為公文的附件來處理，若要視為獨立檔案，其架構的建立、歸檔的范圍、鑒定方法、如何厘清脈絡十分重要，同時也是非常困難的。是作為文件的附件還是獨立的檔案，要做好規(guī)劃。

（三）檔案管理人力資源不足?，F(xiàn)階段檔案管理人力資源不足，如果將公務電子郵件納入檔案管理程序，勢必會造成檔案管理人員的極大負擔，在不增加人手的情況下，難以推行此類政策。

（四）過嚴的信息安全規(guī)定造成公務電子郵件實用性不足。實施公務郵件納入檔案管理程序，為了維持檔案真實、完整性，勢必會限制行政人員不得以私人信箱處理公務，但我國各機關目前尚未有相關規(guī)定，確實也有部分人員會使用私人電子信箱處理公務。究其原因，與過于嚴格的信息安全規(guī)定有關。例如，公務信箱有嚴格的防火墻，來自外網(wǎng)的信件經(jīng)常被阻擋，導致部分需收發(fā)外網(wǎng)信件的承辦人員必須使用私人信箱。而易用性不足也是導致公務員使用私人信件處理公務的原因，部分電子郵箱使用者表示公務信箱空間不足、承載檔案容量過小，導致在收發(fā)容量較大的電子郵件時，必須利用私人信箱或其他通信軟件。

（五）現(xiàn)行法律法規(guī)對公務電子郵件的使用規(guī)范相對薄弱。目前，幾乎所有機關都對電子郵件有安全上的規(guī)定及測試，主要聚焦于不得隨意點擊陌生郵件以免中毒。然而對于公務電子郵件如何撰寫、使用上有何限制、何類事務應或不應以電子郵件寄送等少有規(guī)范。導致各機關、各承辦人員使用電子郵件的時機、方式、習慣皆有不同，也經(jīng)常出現(xiàn)主旨不清、一信二事的情形，可能造成公務電子郵件納入檔案管理時出現(xiàn)困難。因此，各級政府除了增列相關規(guī)定外，也應加強使用訓練及倡導，使各承辦人員清楚明了電子郵件檔案的管理程序，推進檔案管理工作順利開展。

（六）重要檔案以紙質(zhì)保存觀念根深蒂固。目前只要是預計永久保存的檔案，從一開始就會使用紙質(zhì)形式；而目前被認為是重要的電子郵件，也通常都會打印后保存?？梢姽珓展芾碇腥哉J為紙本是相對可靠的保存載體，導致公務電子郵件所涵蓋的檔案保存年限可能相對較短。而且即使開發(fā)公務電子郵件保存系統(tǒng)，依現(xiàn)行實務上的制度，仍會有許多公務電子郵件以紙質(zhì)形式保存。

三、公務電子郵件檔案管理對策

（一）公務電子郵箱不許公私混用。希拉里在2009年至2013年擔任美國國務卿期間，使用她自己的私人電子郵件服務器傳送及接收公務郵件，而非使用由美國國務院(U.S.Department of State)所提供及維護的公務電子郵件賬號，這些電子郵件甚至夾帶了后來被歸類為國家機密等級的信息及檔案，這使得希拉里作為公務員期間對信息的安全意識遭到質(zhì)疑。這一事件使得各界對于公務電子郵件的管理與使用規(guī)范更加重視。同時，也讓我們意識到，凡是與公務尤其可能包含機密等級的檔案有關時，使用電子郵件傳輸更須小心謹慎。

因此，我國應該制定政策，限制公務、私人信箱混用。不要用私人信箱處理公務，否則檔案信息的安全就會受到威脅，檔案歸檔保存就會出現(xiàn)困難。

（二）規(guī)范公務電子郵件內(nèi)容。有關政策法規(guī)應對公務電子郵件的內(nèi)容做出規(guī)范，作為將被保存的檔案，應注重正式用語，不應使用綽號、縮寫等用法，應有一定的格式規(guī)范。因此，如何撰寫電子郵件相當重要，電子郵件的內(nèi)容、主旨、附件名稱等應該，讓人一目了然。此外，對郵件內(nèi)容也應作出相應規(guī)定。

（三）重新定義公務電子郵件檔案。公務電子郵件納入檔案管理程序后，電子郵件與附件之間的關系是怎樣的？電子郵件附件中影片文件、音源是否應被視為檔案的一部分？都需清楚說明。

（四）公務電子郵件檔案格式應規(guī)范。檔案的兼容性是公務電子郵件檔案管理上的重要問題?！豆珓针娮余]件歸檔管理規(guī)則》中規(guī)定，公務電子郵件源格式符合歸檔要求的直接采用源格式歸檔。源格式不符合歸檔要求的應轉換為符合歸檔要求的格式。不同的公務電子郵件,根據(jù)其所屬檔案的類別要求確定歸檔格式。許多行政人員仍使用Microsoft Office公司出品的商用格式，如pdf或.doc等，會造成電子檔案管理上的困擾。

（五）構建公務電子郵件管理系統(tǒng)。《公務電子郵件管理規(guī)則》明確規(guī)定了公務電子郵件系統(tǒng)建設要求。公務電子郵件納入電子檔案管理后，勢必需要開發(fā)相關系統(tǒng)來配合實施，該系統(tǒng)應如何建置、應具備何種功能、人員權限應如何配置、如何簡化用戶的操作等細節(jié)問題，本研究尚未深入探討，后續(xù)研究者應針對軟硬件的建置提出更深入的研究。

（六）加強對員工的培訓及分工。如今，英、美、澳等國家都在培訓員工有關管理公務電子郵件的相關知識。包括避免以公務賬號寄送私人郵件、注意文法拼寫、以加密方式處理機密或敏感數(shù)據(jù)、刪除無用電子郵件、遵循隱私權及著作權法令、完整保存電子郵件內(nèi)容等，可以借鑒這種培訓模式。此外，還要分清相關人員權責。相關人員主要分為業(yè)務承辦人員、檔案管理人員、信息人員等。業(yè)務承辦人員的職責主要在遵照法令規(guī)范將公務電子郵件視為機關檔案進行處理、匯入文件系統(tǒng)、填列分類號及保存年限等；檔案管理人原則主要負責制訂電子郵件保存規(guī)則及命名規(guī)則、著錄詮釋數(shù)據(jù)、更正錯誤分類號等；信息人員則負責電子系統(tǒng)的構建與維護等。

四、結語

我國已將公務電子郵件正式納入檔案管理程序，對于電子檔案的使用及機密檔案的傳輸規(guī)范也見于部分機關的行政規(guī)則中，但尚未形成嚴謹?shù)囊?guī)范系統(tǒng)。加強相關研究，使公務電子郵件的檔案管理走上規(guī)范化道路，有助于檔案管理工作的進一步發(fā)展。