甘肅省農(nóng)村人口穩(wěn)定有效轉(zhuǎn)移對策

何 劍

(甘肅省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，甘肅蘭州 730070)

2020年，中國已徹底消除絕對貧困，全面建成小康社會，進(jìn)入到推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新發(fā)展階段。實現(xiàn)由脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，是一個長期循序漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就。目前多地都在實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，打造以特色資源為依托的各類新型鄉(xiāng)村，如產(chǎn)業(yè)帶動型、文化傳承型、生態(tài)保護(hù)型、農(nóng)旅融合型等。需要明確的是，鄉(xiāng)村是區(qū)域的一部分，鄉(xiāng)村振興說到底要靠區(qū)域的整體振興來實現(xiàn)，建設(shè)高品質(zhì)的新型鄉(xiāng)村必須有發(fā)達(dá)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)作支撐。當(dāng)前我國仍處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的時期，鄉(xiāng)村建設(shè)尤其不能同城市的發(fā)展相剝離。歷史經(jīng)驗證明，城市的繁榮帶動鄉(xiāng)村的興旺是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律。在已經(jīng)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的國家當(dāng)中，沒有一個是在落后的工業(yè)、蕭條的城市基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)和鄉(xiāng)村振興的。因此必須認(rèn)真審視農(nóng)村與城市、農(nóng)村與區(qū)域整體之間的聯(lián)系，將農(nóng)村發(fā)展納入?yún)^(qū)域發(fā)展大局，堅持走城市支持鄉(xiāng)村的路子，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的框架下謀劃鄉(xiāng)村振興總體思路。

1 現(xiàn)階段推進(jìn)鄉(xiāng)村振興務(wù)必要加快農(nóng)村人口市民化

全面建成小康后，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，仍面臨著較為突出的發(fā)展不平衡、不充分問題，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分。一是小規(guī)模經(jīng)營下農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限。目前我國農(nóng)戶戶均經(jīng)營耕地不足0.5 hm，遠(yuǎn)低于國際平均水平。二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后，城鄉(xiāng)差距縮小步伐緩慢。2020年我國人均GDP為1.05萬美元，城鎮(zhèn)化率為60%，而發(fā)達(dá)國家人均收入在10 000美元左右時，城鎮(zhèn)化率均超過 65%。三是縣域發(fā)展不均衡。我國近70%的百強(qiáng)縣分布在東部沿海省份，廣大中西部地區(qū)縣域民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快、工業(yè)化程度低、公共服務(wù)保障不完善，對農(nóng)業(yè)剩余人口吸納能力有限?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的實施重點，仍是基于發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實國情，著力解決好農(nóng)業(yè)效益不高和城鄉(xiāng)差距過大的問題；而解決路徑是通過城鄉(xiāng)融合、以城帶鄉(xiāng)，加快農(nóng)村人口的市民化進(jìn)程，形成經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)地集中并實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。

2 甘肅農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移存在不徹底、低效和無序的問題

作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，甘肅省城市化水平與全國相比尚有不小的差距，目前城鎮(zhèn)化率比全國低近10百分點。雖然近年來農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移步伐加快，但由于城市化的產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)、省域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，以及戶籍、產(chǎn)權(quán)制度改革滯后等原因，目前甘肅農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移存在不徹底、低效和無序的問題。首先，轉(zhuǎn)移主體是單個勞動力而非家庭；其次，轉(zhuǎn)移動機(jī)主要是務(wù)工增收，定居式遷移較少；第三，轉(zhuǎn)移目的地以區(qū)域大中城市以及東部發(fā)達(dá)城市為主，向本地中小城市轉(zhuǎn)移較少。隨著我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這種受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動的人口轉(zhuǎn)移模式雖符合市場配置要素原則，但長此以往必然會阻礙農(nóng)民市民化的進(jìn)程，偏離以人為本的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，進(jìn)一步拉大甘肅與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，亦不利于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010—2020年，甘肅省常住人口凈減少55萬，是全國6個常住人口凈減少的省份之一，其主要原因是農(nóng)村人口外流。此外，2010—2020年，全省市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口數(shù)年均增長達(dá)到14.6%，表明居民居住的不穩(wěn)定性在增加。

從城市發(fā)展的角度看，人口集聚能力是衡量城市經(jīng)濟(jì)活力與潛力的重要標(biāo)志。甘肅城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力偏弱、二三產(chǎn)業(yè)滯后，對人口的吸納能力不足，而非定居、不穩(wěn)定的人口轉(zhuǎn)移難以形成可觀的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)，反過來制約了城鎮(zhèn)的發(fā)展；從鄉(xiāng)村發(fā)展的角度看，“鐘擺式”的人口流動使得農(nóng)村地區(qū)形成大量主要勞動力已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但仍然保留土地權(quán)利的兼業(yè)農(nóng)戶，從而加劇了土地的細(xì)碎化與分散化，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展；從農(nóng)民個人發(fā)展的角度看，家庭是社會的細(xì)胞，是農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)、消費的基本單元，個人無法與之發(fā)生分割。目前甘肅大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，由于其家庭和主要社會關(guān)系在農(nóng)村，他們在生活方式、觀念習(xí)俗上便依舊保持著農(nóng)村傳統(tǒng)，較難深度接受城市文明、融入城市圈子，實際并未實現(xiàn)向市民的轉(zhuǎn)化。

城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興具有一致目標(biāo)，不可分割。現(xiàn)在有一種觀點認(rèn)為，農(nóng)村空心化是由于城市的過度發(fā)展造成的，主張鄉(xiāng)村振興就是要以城市的標(biāo)準(zhǔn)和模式建設(shè)農(nóng)村，以此吸引進(jìn)城人員回流返鄉(xiāng)。這其中存在一個明顯誤區(qū)，即認(rèn)為進(jìn)城農(nóng)民已經(jīng)完全脫離了農(nóng)業(yè)，忽視了農(nóng)村家庭普遍的兼業(yè)性質(zhì)以及大部分進(jìn)城務(wù)工者仍與土地保持著重要聯(lián)系的現(xiàn)實。農(nóng)村空心化問題的根源絕不在于城鎮(zhèn)化本身，而在于粗放的、不徹底的城鎮(zhèn)化模式；其實質(zhì)是土地向規(guī)模經(jīng)營主體集中不暢導(dǎo)致的資源錯配：小塊分散的土地難以吸引到城市的資金、人才與技術(shù)，城鄉(xiāng)要素單向、不合理流動趨勢加劇，造成農(nóng)地閑置增多，甚至出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。

3 促進(jìn)甘肅農(nóng)民穩(wěn)定有效轉(zhuǎn)移的對策建議

對甘肅省而言，要堅持走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，轉(zhuǎn)變一些地方“圈地造城”的城鎮(zhèn)化邏輯。通過培育城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，改革戶籍制度，提升公共服務(wù)水平，增強(qiáng)城市“拉力”；通過提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，完善產(chǎn)權(quán)制度，加大農(nóng)村“推力”。在城鄉(xiāng)共同作用下，推動農(nóng)村人口以家庭為單位，穩(wěn)定、有效地向城鎮(zhèn)聚集，讓農(nóng)民不僅從農(nóng)村“轉(zhuǎn)出來”，更要在城市“聚起來”，實現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

一是加快推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)集聚，擴(kuò)大縣域就業(yè)容量，為人口有效轉(zhuǎn)移提供產(chǎn)業(yè)支撐。要將工業(yè)園區(qū)建設(shè)作為提振縣域工業(yè)的重要抓手，進(jìn)一步優(yōu)化園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，提升園區(qū)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度和聚集水平，鼓勵引導(dǎo)全產(chǎn)業(yè)鏈招商引資，實現(xiàn)集約化發(fā)展，推動縣域工業(yè)集群發(fā)展和塊狀發(fā)展。二是發(fā)展縣域特色農(nóng)業(yè)加工業(yè)。充分發(fā)揮甘肅特色農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢和縣域“聯(lián)城帶鄉(xiāng)”的地域優(yōu)勢，大力發(fā)展以特色農(nóng)產(chǎn)品為原料的農(nóng)副輕工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)，構(gòu)建縣域綠色、生態(tài)、可持續(xù)的新興工業(yè)體系。依托縣城及中心鎮(zhèn)，創(chuàng)建農(nóng)產(chǎn)品加工物流園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地，積極引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)向關(guān)鍵物流節(jié)點集中，推動農(nóng)產(chǎn)品精深加工與產(chǎn)地初加工協(xié)同發(fā)展。

在對各級城市的空間布局、產(chǎn)業(yè)選擇和功能定位上要有全局思維，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素在市場機(jī)制作用下實現(xiàn)自由流動和優(yōu)化配置。要對市(州)和縣域?qū)用娼?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行整體部署，重新審視和調(diào)整各市縣支柱產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)一整合資源，做大做強(qiáng)規(guī)模，切實打破產(chǎn)業(yè)發(fā)展上地區(qū)割據(jù)、各自為政的局面，避免同質(zhì)化競爭消耗，提高經(jīng)濟(jì)效率。要在全省大中城市周邊，依據(jù)比較優(yōu)勢原則，重點發(fā)展、壯大一批小城鎮(zhèn)或衛(wèi)星城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和新興產(chǎn)業(yè)向外圍小城鎮(zhèn)延伸，通過小城鎮(zhèn)建設(shè)帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。要推進(jìn)城鄉(xiāng)之間交通、通訊、供水、污水處理及垃圾處理等設(shè)施建設(shè)一體化，著重改善縣域生活環(huán)境和公共服務(wù)，借鑒江浙地區(qū)經(jīng)驗，積極打造縣城、中心鎮(zhèn)到鄉(xiāng)村之間“一小時生活圈”。

一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。逐步消除附著在戶籍之上的住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的城鄉(xiāng)福利差別，讓戶籍制度回歸人口登記與管理的原本功能。除國家有明確規(guī)定的以外，取消現(xiàn)有與戶籍掛鉤的各項差別化政策；確實需要與戶籍掛鉤加以落實的，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新標(biāo)準(zhǔn)。二是適當(dāng)放開城市落戶限制。根據(jù)城市規(guī)模大小、經(jīng)濟(jì)實力和行政級別，制定符合各自實際的落戶政策。如小城鎮(zhèn)達(dá)到一定居住年限和社保繳費年限的即可納入城鎮(zhèn)居民；中等城市則應(yīng)兼顧有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障居民自由遷徙權(quán)利，依據(jù)專業(yè)特長、有無住房、職業(yè)及收入狀況等，制定相應(yīng)的積分落戶條件；大城市則應(yīng)從其資源環(huán)境承載力和公共服務(wù)供給水平出發(fā)，嚴(yán)格控制居民遷入。三是推進(jìn)社會保障制度的配套改革，建立全省統(tǒng)一的社會保障體系。推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化，促進(jìn)教育資源向農(nóng)村傾斜，充分保障進(jìn)城農(nóng)民隨遷子女受教育的權(quán)利。

目前甘肅大部分山區(qū)農(nóng)村仍然屬于因人口自然聚集而形成的傳統(tǒng)村落，“一道溝就是一個村”的情況較為普遍。這種傳統(tǒng)村落空間布局分散，人口聚集度不高，增加了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供以及社會管理的成本，更不利于城鄉(xiāng)資本的投入。要深入推進(jìn)農(nóng)村異地搬遷工程，按照統(tǒng)一規(guī)劃、農(nóng)民自愿、市場運作的原則，對一些偏遠(yuǎn)分散、生態(tài)脆弱、交通不便的村莊進(jìn)行整體拆遷與合并，并在一定范圍內(nèi)選擇若干自然條件及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的行政村，建設(shè)新型服務(wù)型社區(qū)，打造中心村，引導(dǎo)人口聚集，符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制條件的中心村升級為鎮(zhèn)。以新型農(nóng)村社區(qū)為載體推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，逐步形成人口向社區(qū)和中心村集中、土地向規(guī)模經(jīng)營主體集中的鄉(xiāng)村建設(shè)新格局。

近年來，隨著惠農(nóng)政策實施力度的加大以及城市生活成本的上升，新進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民落戶城市的意愿有所降低，而更傾向于選擇一邊打工掙錢、一邊保持著農(nóng)民的身份。然而，處于城鄉(xiāng)“兩棲狀態(tài)”的農(nóng)民，無法專心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；對于國家給予的惠農(nóng)補(bǔ)貼，農(nóng)民受經(jīng)營規(guī)模所限，大多也只是用來發(fā)展一些傳統(tǒng)的種養(yǎng)項目，很少用于引進(jìn)新技術(shù)新方法、促進(jìn)生產(chǎn)效率提升方面。同時，大量宅基地的閑置造成土地資源的浪費，更加劇了城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)的壓力。從有利于農(nóng)業(yè)集約化、農(nóng)民市民化的目標(biāo)出發(fā)，勢必要構(gòu)建完善的農(nóng)地退出機(jī)制，在保障進(jìn)城農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和激勵農(nóng)民自愿、有償退出承包地與宅基地。對于承包地的退出，可以借鑒成都溫江、重慶梁平等地的經(jīng)驗，采取“農(nóng)戶退出、村集體集中管理”或“農(nóng)戶退出、規(guī)模主體進(jìn)入”等方式，在自愿申請的基礎(chǔ)上，對農(nóng)民非農(nóng)收入、城鎮(zhèn)住房、就業(yè)能力、社會保障等情況加以嚴(yán)格審定，設(shè)置合理的農(nóng)地退出條件。在此過程中，要發(fā)揮村集體的協(xié)調(diào)組織作用，通過村集體、退地農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營主體的三方協(xié)商，并考慮土地的生產(chǎn)條件、生產(chǎn)潛力等因素，制定相應(yīng)的補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要做好土地整治、地塊置換與集中等后續(xù)管理工作，為農(nóng)地退出后開展規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件?？h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府應(yīng)出臺對農(nóng)地退出的支持政策，如建立土地收儲制度、設(shè)立農(nóng)地補(bǔ)償專項基金等。對于宅基地的退出，要利用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)發(fā)展及鄉(xiāng)村建設(shè)用地需求，宜墾則墾，宜工則工，宜商則商，積極發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，提升土地增值空間。要妥善處理好“地隨房走”可能引起的地權(quán)退出與房權(quán)繼承之間的矛盾糾紛，充分保障退地農(nóng)戶權(quán)益。在補(bǔ)償金額設(shè)置方面，不僅依據(jù)土地現(xiàn)有價值，還應(yīng)考慮土地未來增值潛力，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民退地的積極性。

一是完善農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的相關(guān)立法。通過立法，明確政府、企業(yè)和職業(yè)技術(shù)院校在農(nóng)民技能培訓(xùn)中的責(zé)任和義務(wù)，對培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式、師資力量、經(jīng)費保障等作出相應(yīng)規(guī)定。二是建立農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的等級認(rèn)證制度。由政府職能部門和技術(shù)推廣單位組成農(nóng)民職業(yè)技能鑒定及等級證書管理體系，盡快將農(nóng)民培訓(xùn)認(rèn)證納入法制化軌道。三是構(gòu)建多元化的技能培訓(xùn)投入機(jī)制。采取政府、企業(yè)、培訓(xùn)者和社會力量共擔(dān)經(jīng)費的方式開展培訓(xùn)工作：各級政府從財政支出中安排專項經(jīng)費扶持農(nóng)民技能培訓(xùn)；用人單位安排一定的資金對本單位進(jìn)城務(wù)工人員進(jìn)行培訓(xùn)，允許企業(yè)將培訓(xùn)費用中的一定比例沖抵稅收；廣泛吸收社會力量捐助。四是充分發(fā)揮職業(yè)技術(shù)院校及科研機(jī)構(gòu)在農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)中的骨干作用。建立職業(yè)院校、科研機(jī)構(gòu)與農(nóng)村基層組織的長效合作機(jī)制，將組織開展農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)納入日常教學(xué)與科研任務(wù)，定期選派教師及科研人員到農(nóng)村開展培訓(xùn)講座。