關(guān)于中央部門實施預(yù)算管理一體化工作的幾點思考

| 王高峰

預(yù)算管理一體化是將統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)則嵌入專用信息化系統(tǒng)，以實現(xiàn)對預(yù)算管理全流程的動態(tài)反映和有效控制，達到提高項目儲備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作標(biāo)準(zhǔn)化、自動化水平的一項工作。財政部在住建部、地震局等8個部委試點開展中央部門預(yù)算管理一體化的基礎(chǔ)上，全面推進該項工作進一步實施。筆者結(jié)合工作實際，談?wù)剬τ谥醒氩块T實施預(yù)算管理一體化工作的幾點思考。

一、實施預(yù)算管理一體化的重要意義

1.預(yù)算管理一體化是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抉擇?，F(xiàn)代化財政制度是提高國家治理體系和治理能力水平的重要基礎(chǔ)，預(yù)算管理信息化是建立現(xiàn)代財政制度的重要標(biāo)志, 預(yù)算管理一體化是預(yù)算管理信息化工作的重要手段，因此開展預(yù)算管理一體化工作是國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

2.預(yù)算管理一體化是深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署的重要保障。預(yù)算管理一體化不是簡單的建設(shè)或者更換一個信息系統(tǒng)，而是通過梳理業(yè)務(wù)和流程，形成系統(tǒng)集成，把制度規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，有利于規(guī)范各級預(yù)算管理，推動數(shù)據(jù)共享共用，動態(tài)掌握各級預(yù)算安排和執(zhí)行情況，為更好統(tǒng)籌財政資源、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)提供有力抓手，保障黨中央、國務(wù)院決策部署得到充分的貫徹落實。

3.預(yù)算管理一體化是深化財政預(yù)算改革的具體舉措。2021年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)[2021]5號），明確預(yù)算項目要實行全生命周期管理，強調(diào)要用信息化手段支撐中央和地方預(yù)算管理。目前，地方已經(jīng)基本完成了預(yù)算管理一體化工作，中央部門根據(jù)國家政務(wù)信息化建設(shè)同步推進預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)并力爭2022年底全面運行，是深化財政預(yù)算改革任務(wù)的一項具體舉措。

4.預(yù)算管理一體化是加強預(yù)算管理水平的有力手段。不論是財政部門還是預(yù)算單位，通過實施預(yù)算管理一體化，能夠提升預(yù)算管理水平，助力加強預(yù)算管理。比如財政部門通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)可以把所有資金全部納入預(yù)算，有利于做好預(yù)算統(tǒng)籌管理，防范財政風(fēng)險。同時預(yù)算管理一體化財務(wù)數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一存放，有利于各部委財務(wù)司（局）全面掌握預(yù)算編制執(zhí)行、會計核算等信息，更好地提高預(yù)算管理或監(jiān)督水平。

二、推進中央預(yù)算管理一體化的現(xiàn)實基礎(chǔ)

1.實踐基礎(chǔ)。按照“先地方、后中央”的思路，財政部自2019年開始積極推進預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)。截至目前，地方所有省份已經(jīng)上線運行一體化系統(tǒng)，實施范圍覆蓋了近3000個財政部門，40萬個預(yù)算單位。2021年財政部又選擇住建部、地震局、稅務(wù)總局等中央部門，試點應(yīng)用新的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開展2022年預(yù)算編制和執(zhí)行工作。上述工作均取得了較好的效果，為中央部門全面實施預(yù)算管理一體化工作打下了實踐基礎(chǔ)。

2.制度基礎(chǔ)。根據(jù)地方財政部門一體化實踐經(jīng)驗，財政部2020年2月印發(fā)了《預(yù)算管理一體化規(guī)范》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，系統(tǒng)梳理形成了中央和地方各級預(yù)算管理共同遵循、貫穿預(yù)算管理全流程的業(yè)務(wù)規(guī)范，并制定了相應(yīng)的系統(tǒng)開發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。近日，又印發(fā)了《關(guān)于推廣實施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)的通知》，明確了相關(guān)具體要求，為實施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)提供了制度基礎(chǔ)。

3.信息化基礎(chǔ)。廣電總局自2004年開始實施財務(wù)信息化建設(shè)，當(dāng)時所有二級預(yù)算單位和部分省級單位都與總局聯(lián)網(wǎng)，財務(wù)數(shù)據(jù)適時上傳總局并集中存放，是財務(wù)管理信息化水平較高的部委之一。根據(jù)國辦印發(fā)的《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，近年國家電子政務(wù)網(wǎng)建設(shè)工作取得了長足的進步，尤其是政務(wù)內(nèi)網(wǎng)的建設(shè)完善從根本上解決了異地網(wǎng)絡(luò)傳輸安全問題，為實施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)提供了信息化基礎(chǔ)。

三、推進實施中央預(yù)算管理一體化工作需要注意的幾個問題

1.關(guān)于與國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)連接的問題。前已述及，這次中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是搭建在國家電子政務(wù)網(wǎng)上的。據(jù)了解，目前電子政務(wù)外網(wǎng)已經(jīng)通到縣級，有部分也通到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)目前在很多縣市預(yù)計年底才能開通，這對部分在京外有二級及以下預(yù)算單位的中央部門而言，順利連接網(wǎng)絡(luò)還存在困難。這就要求，一方面國家應(yīng)該繼續(xù)加強電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)速度，同時對于部委所屬部分京外二、三級預(yù)算單位，尤其是地理位置偏僻、離當(dāng)?shù)乜h城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一定距離的涉密單位，應(yīng)積極采取措施加強與電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)聯(lián)結(jié)，保障今年年底完成一體化建設(shè)任務(wù)。

2.關(guān)于基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)整理維護的問題。按照財政部要求，中央部門編制2023年“一上”預(yù)算必須使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，各中央預(yù)算單位在6月底之前需將單位信息、用戶信息、項目信息、支出標(biāo)準(zhǔn)、績效指標(biāo)、存量資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)向一體化系統(tǒng)導(dǎo)入，確保基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實、完整、準(zhǔn)確。因此需要各預(yù)算單位強化組織領(lǐng)導(dǎo)，充分協(xié)調(diào)本單位財務(wù)、業(yè)務(wù)、人事、信息技術(shù)等部門，結(jié)合預(yù)算一體化推進實施相關(guān)要求，細化管理職責(zé)，確保本單位準(zhǔn)確，穩(wěn)定高效的接入一體化系統(tǒng)并做好壓力測試工作。

3.關(guān)于現(xiàn)有財務(wù)管理軟件與一體化系統(tǒng)軟件匹配的問題。按照財政部要求，預(yù)算管理一體化管理系統(tǒng)主要規(guī)范預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但是不統(tǒng)一軟件。目前中央部門的預(yù)算編制軟件是興財公司開發(fā)的，決算和資產(chǎn)管理軟件是久其公司開發(fā)的，一體化軟件開發(fā)除了財政部信息中心，還有博思軟件公司等。另外各部門和預(yù)算單位在上線實施一體化系統(tǒng)后，還應(yīng)將單位會計核算信息在一體化系統(tǒng)中集中反映，在線辦理單位會計核算業(yè)務(wù)。據(jù)了解，各預(yù)算單位的使用的會計核算軟件有用友、金蝶、浪潮等，還有單位是使用自行開發(fā)的會計核算軟件，因此要與各軟件公司在短短幾個月時間做好一體化系統(tǒng)的相互匹配、充分融合，需要相關(guān)各方密切配合才能實現(xiàn)。

4.關(guān)于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)涉密的問題。實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通是一體化系統(tǒng)運行的重要基礎(chǔ)與前提。在物理聯(lián)網(wǎng)方面，一體化系統(tǒng)在國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)分別部署，其中政務(wù)內(nèi)網(wǎng)處理機密級以下涉密業(yè)務(wù)，政務(wù)外網(wǎng)處理非涉密業(yè)務(wù)，因此需要嚴(yán)格制定內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)網(wǎng)閘方案，防止泄密事件發(fā)生。在軟件使用方面，一體化系統(tǒng)有單機版，有內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)，有外網(wǎng)系統(tǒng)，這些軟件版本不能混淆。哪些數(shù)據(jù)涉密，哪些數(shù)據(jù)不涉密，各部門或單位要嚴(yán)格按照保密管理規(guī)定履行主體責(zé)任。對于一個部門或單位既有涉密業(yè)務(wù)又有非密業(yè)務(wù)，如何編制預(yù)算還沒有明確的要求，也是目前預(yù)算人員最大的困惑。筆者認為將涉密內(nèi)容在內(nèi)網(wǎng)匯總后做脫密處理，然后在電子政務(wù)外網(wǎng)非密系統(tǒng)處理，是比較切合實際的做法。

5.關(guān)于今后一體化大數(shù)據(jù)充分運用的問題。在信息無處不在的時代，大數(shù)據(jù)就是生產(chǎn)力。實施預(yù)算管理一體化，從預(yù)算單位來看將大幅減少數(shù)據(jù)信息重復(fù)填報、人工對賬等事務(wù)性工作，從而提高本單位預(yù)算管理和會計核算工作的效率；從中央部門來看可以將原來存放在各個預(yù)算單位的財務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)一集中、統(tǒng)一分析，發(fā)現(xiàn)本部門預(yù)算管理問題所在，有利于推進部門預(yù)算管理工作開展和提高水平。從財政部門來看能夠有效改變財政信息系統(tǒng)分級分散建設(shè)的局面，徹底解決各級財政預(yù)算管理長期以來存在的“信息孤島”、“數(shù)據(jù)煙囪”等問題。一體化系統(tǒng)經(jīng)過3—5年的運行，可望積累大量預(yù)算編制、支出、執(zhí)行等數(shù)據(jù)，通過對這些大數(shù)據(jù)進行收集整理和量化分析，有利于科學(xué)制定項目支出標(biāo)準(zhǔn)，合理安排項目支出預(yù)算，從而加強本單位、本地區(qū)、本行業(yè)甚至全國預(yù)算管理工作。

6.關(guān)于一體化系統(tǒng)與審計對接的問題。審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，承擔(dān)著“治已病、防未病”的作用。新修訂的《審計法》第35條明確規(guī)定，“國家政務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向?qū)徲嫏C關(guān)開放”；審計機關(guān)通過政務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺取得電子數(shù)據(jù)等資料能夠滿足需要的，不得要求被審計單位重復(fù)提供。上述規(guī)定從兩個方面對配合審計工作提出了要求，一是搭建在國家政務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺上的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)必須按照規(guī)定向?qū)徲嫏C關(guān)開放，這是法定義務(wù)；二是審計機關(guān)通過政務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺取得電子數(shù)據(jù)等資料能夠滿足需要的，被審計單位不再重復(fù)提供，從而減輕了被審計單位的工作量。因此，一體化系統(tǒng)建設(shè)與管理應(yīng)當(dāng)充分考慮與審計機關(guān)的數(shù)據(jù)共享與對接的有關(guān)問題，以利于審計機關(guān)獲取有關(guān)數(shù)據(jù)資料，據(jù)以揭示被審計單位問題，做出相應(yīng)的處理或提出更加合理的審計建議。

7.關(guān)于企業(yè)是否接入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的問題。根據(jù)財政部部署，目前中央國家機關(guān)及其所屬的各級預(yù)算單位正在開展預(yù)算一體化工作，并且取得了一定的進展，比如納入第一批一體化上線范圍的部委已經(jīng)確定，8月份開始2022年預(yù)算執(zhí)行工作。但是對于使用國有資本經(jīng)營預(yù)算的企業(yè)，目前還沒有推進實施。我國政府預(yù)算體系，除了一般公共預(yù)算，還包括國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金等，只有在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中全面反映所有預(yù)算收支，才是一本完整的預(yù)算。因此建議財政部在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步將使用財政預(yù)算的企業(yè)納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。