多源流理論視角下我國普惠性幼兒園政策議程研究

胡西蒙，李 海

（1.廣東汕頭幼兒師范高等專科學(xué)校學(xué)前教育學(xué)院，廣東汕頭 515071；2.廣東省外語藝術(shù)職業(yè)學(xué)院課程研究所，廣東廣州 510640）

“求木之長者，必固其根本”。在“三孩”政策背景下，隨之帶來的養(yǎng)育和入園問題引起社會各界的密切關(guān)注和廣泛討論，普惠性幼兒園再次步入大眾視野。普惠作為具有雙重屬性的概念，經(jīng)濟(jì)上涉及要素配置，寓意分配與再分配；政治上涉及政府責(zé)任，涉及市場某種矯正機(jī)制［1］。發(fā)展普惠性幼兒園作為解決“入園貴、入園難”問題的關(guān)鍵、實施推進(jìn)“三孩”政策配套方案的舉措，在構(gòu)建和諧社會和維護(hù)教育公平方面承載著至關(guān)重要的責(zé)任。本文以約翰·W·金登的多源流理論為研究視角，聚焦國內(nèi)普惠性幼兒園政策的歷史發(fā)展，從三源流闡釋普惠性幼兒園政策產(chǎn)生與發(fā)展的動因與推力，探討政策出臺前學(xué)前教育領(lǐng)域待解決的問題，審視普惠性幼兒園概念自提出以來學(xué)前教育利益相關(guān)者和有關(guān)部門所作出的文本話語與實踐探索，剖析國家戰(zhàn)略方針和社會輿論在政策發(fā)展中帶來的影響，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議。

一、多源流理論:邏輯性解釋與適用性分析

多源流理論源自被西方譽(yù)為“公共政策研究不朽之作”的《議程、備選方案與公共政策》，系美國政治學(xué)家約翰·W·金登所著。多源流理論作為聯(lián)邦政府建立政策議程的一種模式，其誕生靈感最早來源于“垃圾桶模型”?！袄澳Ｐ汀币庵刚咧贫ㄕ咴诖_立某項決策之前，相關(guān)成員為此群策群力、各抒己見，提出各有側(cè)重的問題和解決辦法，大部分觀點由于各種原因被丟棄進(jìn)垃圾桶，幸免于難的寥寥無幾［2］。該分析框架于2004 年引入我國，引起國內(nèi)學(xué)界學(xué)者一系列的研究與討論，本部分將對多源流理論進(jìn)行邏輯性解釋和適用性分析。

（一）邏輯性解釋

多源流理論認(rèn)為問題、政策和政治三大源流各司其職、共同作用，通過政策企業(yè)家或利益相關(guān)者的及時推動使政策建議或方案被提上政策議程，從而開啟政策之窗，同時昭示關(guān)鍵性政策文件在此時期發(fā)布。張金馬認(rèn)為政策議程是種將社會存在的部分問題納入政策制定者或部門、列入政策建議或方案，使其后續(xù)成為正式政策文件的渠道和過程［3］146。顯而易見，兼具動態(tài)化分析和系統(tǒng)性流程的多源流理論符合當(dāng)今日趨多元的中國社會，在一定程度上，也與中國社會的政策變革邏輯不謀而合［4］。

（二）適用性分析

多源流理論能夠相對系統(tǒng)地研究政策議程設(shè)置和政策變遷過程，自創(chuàng)立以來被用于研究探討社會各種公共政策，它能夠為政策起源和實施提供新的觀察和探索角度。結(jié)合文獻(xiàn)檢索可知，多源流理論在我國被廣泛用于研究基礎(chǔ)教育、新高考改革、高職擴(kuò)招、新媒體等相關(guān)領(lǐng)域的政策變遷歷程和政策議程設(shè)置，可見多源流理論即使創(chuàng)始于西方，但在我國已獲得相當(dāng)程度的認(rèn)可度和適用性。使用多源流理論框架分析我國普惠性幼兒園政策發(fā)展過程，能夠相對直觀而清晰地解釋我國過去普惠性幼兒園政策發(fā)展的原因、存在的影響因素、政策在此過程中如何推動和執(zhí)行。

二、三大源流:普惠性幼兒園政策的多源流分析

三大源流在多源流理論中代表問題源流、政策源流和政治源流。這三大源流在政策議程設(shè)置期間不斷嬗變和發(fā)展，相互之間沒有交叉關(guān)系，為推動我國普惠性幼兒園政策作出不同程度的貢獻(xiàn)和影響。

（一）問題源流

眾所周知，社會中隨時可能出現(xiàn)各種不符合秩序與發(fā)展規(guī)劃、偏離社會良性運(yùn)行軌道的問題，問題源流就誕生于此，旨在探討政策制定者持續(xù)關(guān)注社會哪些問題及其引起關(guān)注的原因。根據(jù)多源流理論，問題源流主要來源于政策發(fā)布前和政策運(yùn)行中涉及到的指標(biāo)、焦點和反饋。

1.指標(biāo):學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)占比偏低

根據(jù)教育成本分擔(dān)理論，承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的主體為政府、企業(yè)、私人組織及家庭。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的《教育概覽》將教育成本的來源分為兩大部分，一是政府為主體的公共資源，二是其他企業(yè)組織等為主體的私人資源。在前十年間，OECD 國家學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的公共來源占比平均在80%左右，整體呈現(xiàn)上漲趨勢［5］。

為便于進(jìn)行對比，本文將上述公共資源同比為我國學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)，教育成本同比為我國學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)投入。根據(jù)歷年中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒，統(tǒng)計結(jié)果如表1 所示。由此可見，2016 年到2020 年間我國學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)雖然從44.11%上升到60.27%，但依然遠(yuǎn)低于OECD 國家平均水平。

表1 2016-2020 年我國學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)占比（單位：億元）

2.焦點:家長群體對普惠園需求旺盛

“入園難，難于考公務(wù)員；入園貴，貴過大學(xué)收費(fèi)”是近年來學(xué)前教育領(lǐng)域新聞的熱點，而隨著二孩乃至三孩政策后，入園問題被推向頂峰?？v觀各大新聞焦點內(nèi)容，“天價幼兒園亂收費(fèi)”“公辦園靠面子，私立園靠票子”“入園究竟多難？新園未開提前一年報名”屢見不鮮。近年持續(xù)關(guān)注學(xué)前教育問題的全國人大代表、長江教育研究院院長周洪宇，曾在調(diào)研中提到我國學(xué)前教育的師資水平、教育資源、入園費(fèi)用等問題持續(xù)導(dǎo)致家長群體乃至社會各界的意見分歧，甚至眾口鑠金［6］。2020 年《光明日報》文章《光明時評：幼兒“入園難、入園貴”，破解關(guān)鍵何在？》中提到中國青年報社社會調(diào)查中心的調(diào)查，該項調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，被問到“近些年‘入園難、入園貴’的問題是否有所緩解”時，46.5%的受訪家長表示有所緩解，53.5%的受訪家長認(rèn)為沒有緩解。認(rèn)為沒有緩解的受訪家長中，45.5%認(rèn)為和以前一樣，8.0%認(rèn)為更嚴(yán)重了［7］。某市民辦園保育費(fèi)與該市人均可支配收入額度基本持平，與此同時，公辦園和普惠園保育費(fèi)僅為前述民辦園的五分之一［8］，諸多家長對普惠園趨之若鶩，這與普惠幼兒園所能供給的名額之間存在巨大鴻溝。

3.反饋：普惠性民辦園教育質(zhì)量堪憂

面對學(xué)前教育市場需要和潛在資本盈利的暗流涌動，普惠性幼兒園在教育質(zhì)量和安全隱患等方面存在問題［9］。一方面，城鄉(xiāng)差距作為學(xué)前教育老生常談的問題，在普惠性民辦幼兒園中同樣屢見不鮮。李靜等人對某市進(jìn)行普惠性民辦幼兒園教育質(zhì)量評估，研究發(fā)現(xiàn)不同地域普惠性民辦幼兒園教育質(zhì)量差異顯著，縣城和農(nóng)村顯著低于市區(qū)［10］；劉焱等人對北京和廣州219 所普惠性幼兒園進(jìn)行教育質(zhì)量評價，發(fā)現(xiàn)公立幼兒園辦園質(zhì)量明顯高于普惠性民辦幼兒園［11］。徐興林發(fā)現(xiàn)山東省各地普惠性民辦幼兒園的師資水平普遍低于公辦園［12］。另一方面，普惠性民辦幼兒園教育質(zhì)量參差不齊。諸多學(xué)者對全國各地普惠性民辦幼兒園進(jìn)行調(diào)查研究，結(jié)果多是不盡人意。雷芳發(fā)現(xiàn)，長株潭三市部分普惠性民辦幼兒園的辦學(xué)條件不符合辦園標(biāo)準(zhǔn)、教育設(shè)施設(shè)備陳舊［13］；劉宇曉認(rèn)為，貴陽市花溪區(qū)部分普惠性民辦園班級規(guī)模、用房配置及設(shè)施設(shè)備都不達(dá)標(biāo)［14］?？梢娫谄栈菪悦褶k幼兒園迅速發(fā)展的過程中，仍有諸多問題有待解決。

（二）政策源流

政策源流在多源流理論中主要包括政策建議、政策主張與政策方案。結(jié)合我國實際情況，可以將政策主張、建議和政策方案概括為專家學(xué)者的建言獻(xiàn)策和政府部門的相關(guān)決策。包含人大代表、政協(xié)委員在內(nèi)的專家學(xué)者基于不同的利益訴求、基本立場對普惠園幼兒園政策方案闡述觀點，滿足可行性、價值性以及預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的政策建議或方案有可能進(jìn)入政策議程。

1.專家學(xué)者的建言獻(xiàn)策：推動普惠性幼兒園的誕生

自2010 年中共中央國務(wù)院《意見》中提出“學(xué)前教育應(yīng)堅持普惠性”以來，諸多包含政協(xié)委員、人大代表在內(nèi)的大量專家學(xué)者們對此群策群力，在近年來尤其是兩會期間，陸續(xù)提出了諸多建設(shè)性的提案和建議，為發(fā)展普惠性幼兒園添磚加瓦。篇幅所限，如表2 所示，本文僅列舉部分具有典型性和代表性的政策建議。

表2 專家學(xué)者關(guān)于普惠性幼兒園的部分核心觀點與政策建議

2.政府部門的相關(guān)決策：健全普惠性幼兒園的發(fā)展

我國普惠性幼兒園相關(guān)政策及文本由表3 所示，結(jié)合表內(nèi)可以將其大致劃分為三個時期。首先是普惠性幼兒園的萌芽期，即2010 年《意見》首次對學(xué)前教育提出“普惠性”的要求；接著是普惠性幼兒園的探索期，即第一期和第二期學(xué)前教育三年行動計劃的頒布和實施；然后進(jìn)入普惠性幼兒園的發(fā)展期，2016 年教育部開始每年統(tǒng)計普惠性幼兒園的在園人數(shù)和覆蓋率，并后續(xù)陸續(xù)發(fā)布了第三期學(xué)前教育三年行動計劃及《意見》等，對發(fā)展普惠性幼兒園提出進(jìn)一步要求。

表3 2010-2020 年普惠性幼兒園相關(guān)政策

（三）政治源流

政治源流指代的是政治事件，包含國民情緒、重要領(lǐng)導(dǎo)人的更迭、利益團(tuán)體壓力和聯(lián)盟等。結(jié)合我國實際和普惠性學(xué)前教育發(fā)展歷程，本部分主要來源于國民情緒和執(zhí)政理念。

1.國民情緒：多孩政策下迫切關(guān)注入園問題

國民情緒主要指代經(jīng)過傳播和發(fā)酵的社會輿情，能夠在一定程度上體現(xiàn)人民群眾的心聲。隨著二孩、三孩政策的陸續(xù)發(fā)布，幼兒園的呼聲在家長群體中水漲船高。2017 年，全國范圍內(nèi)至少有1200 萬適齡幼兒無法入園［15］，徹夜排隊報名、親子班“占坑”“條子生”泛濫；2018 年重慶晚報顯示老百姓對入園難、入園貴反映強(qiáng)烈，“問題一出，整個會場一下子從安靜開始變得熱鬧”。新浪微博話題“現(xiàn)在孩子入園有多難”閱讀量一度達(dá)到1.6 億；2020 年光明日報發(fā)布洞見計劃，對全國31 個省區(qū)市22.6 萬余名家長、教師和社會人員進(jìn)行調(diào)查研究，其中提到中國教育科學(xué)研究院基礎(chǔ)教育研究所課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)“入園難”“入園貴”的問題已經(jīng)一躍升至受訪者關(guān)注度最高的五大問題之二，由此可見入園相關(guān)問題深得人民群眾共鳴。

2.執(zhí)政理念：兌現(xiàn)幼有所育和人民美好生活的承諾

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，諸多普惠性學(xué)前教育的思想和科學(xué)決策層出不窮，為推動我國學(xué)前教育事業(yè)作出拓展和縱深。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中首次提出，要在“幼有所育”上不斷取得新進(jìn)展，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對學(xué)前教育的高度重視，對廣大學(xué)齡前兒童的親切關(guān)懷［16］；2018 年7 月6 日，習(xí)近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第三次會議中提到，為滿足人民群眾對幼有所育的期盼，著重強(qiáng)調(diào)“完善學(xué)前教育體制機(jī)制，健全學(xué)前教育政策保障體系，推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，滿足人民群眾對幼有所育的期盼”。他將幼有所育視為重要民生工程，要求黨和政府各級部門完善和健全學(xué)前教育的體制機(jī)制和政策保障、推動學(xué)前教育普及普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展［17］。2019 年，習(xí)近平總書記赴重慶考察時強(qiáng)調(diào)：“再苦不能苦孩子，再窮不能窮教育?！睘榱俗尮角矣匈|(zhì)量的學(xué)前教育惠及千萬家適齡兒童，習(xí)近平總書記提出一系列推進(jìn)普惠性學(xué)前教育發(fā)展的科學(xué)論述［18］，體現(xiàn)了他對普惠性學(xué)前教育的高度重視，這正是推動政治源流的重要組成部分。

（四）政策之窗

當(dāng)問題源流、政治源流和政策源流同時匯聚，并結(jié)合利益相關(guān)的學(xué)前教育從業(yè)者、政策企業(yè)家的發(fā)聲和推動，政策議程的設(shè)置勢在必行。問題源流中，我國歷年學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)低于OECD 平均水平的指標(biāo)數(shù)據(jù)、對普惠性幼兒園數(shù)量和質(zhì)量訴求的焦點事件和反饋；政策源流中專家學(xué)者近十年對普惠性幼兒園的數(shù)次提及、中央政府層面的政策鋪墊；政治源流中國民情緒和習(xí)近平總書記站在國家戰(zhàn)略高度提出的幼有所育等相關(guān)科學(xué)論述，三源流相互匯集，隨著《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》（教督〔2020〕1 號）的發(fā)布，標(biāo)志政策之窗成功開啟。

三、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

根據(jù)多源流理論，問題源流、政策源流和政治源流中，任何單一源流都無法對政策變遷和議程設(shè)置起到?jīng)Q定性作用。本文結(jié)合上述對普惠性幼兒園政策議程設(shè)置過程中三大源流的形成過程，提出研究結(jié)論，邏輯圖見圖1。

圖1 多源流理論下我國普惠性幼兒園政策議程設(shè)置邏輯

問題源流作為“三流耦合”的邏輯起點，是開啟普惠性幼兒園政策議程設(shè)置的源頭。問題源流準(zhǔn)確展現(xiàn)了學(xué)前教育財政、家長群體需求和普惠幼兒園發(fā)展的現(xiàn)狀，通過指標(biāo)、反饋與焦點事件，成功將普惠性幼兒園涉及的三大發(fā)展困境推入政策制定者的視野。學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入的占比和普惠性幼兒園的發(fā)展現(xiàn)狀作為問題源流的重要組成部分，為政策制定者乃至社會各界了解國內(nèi)普惠性學(xué)前教育整體發(fā)展情況提供了重要參考，其數(shù)據(jù)和比例的發(fā)展趨勢也為后續(xù)政策如何調(diào)整提供依據(jù)和前提條件。

政策源流作為“政策原湯”的凝練結(jié)晶，是組成普惠性幼兒園政策議程設(shè)置的核心。包含人大代表、政協(xié)委員在內(nèi)的專家學(xué)者提出對普惠性幼兒園的相關(guān)政策建議和方案，在“政策原湯”中經(jīng)過篩選和融會貫通成為政府部門的決策，從而構(gòu)成政策源流。學(xué)前教育領(lǐng)域的學(xué)者、幼兒園利益相關(guān)者們作為關(guān)注民生問題的典型群體，在政策溪流中不斷建言獻(xiàn)策和解讀，起到了不可或缺的推動作用。

政治源流作為“三流耦合”的理念指導(dǎo)，是推動普惠性幼兒園政策議程設(shè)置的關(guān)鍵。前述的問題源流和政策源流分別在政策之窗開啟前處于澄源正本和推波助瀾的地位，政治源流則為其保駕護(hù)航，切實保障普惠性幼兒園政策的完善和實施。為兌現(xiàn)幼有所育和人民美好生活的承諾，以及回應(yīng)多孩政策下廣大家長群體對幼兒園的國民需求，構(gòu)成政治源流。以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的一系列重要講話為新政策的出臺指明了方向，提出了根本道路，國民情緒變化和學(xué)前教育利益共同體的觀點，也都傾向于推進(jìn)建設(shè)普惠性幼兒園。

（二）建議

首先，緊扣問題源流，及時跟進(jìn)解決普惠園問題。相關(guān)部門應(yīng)聚焦普惠性幼兒園發(fā)展和實施過程中亟待解決的現(xiàn)實問題，圍繞學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)占比偏低、家長群體對普惠園需求旺盛、普惠性民辦幼兒園教育質(zhì)量堪憂等關(guān)鍵問題，強(qiáng)化頂層設(shè)計，進(jìn)一步明確牽頭及參與部門的各自職責(zé)。例如，充分了解民辦園存在的切實困境，加大財政經(jīng)費(fèi)投入［19］，以保民生、穩(wěn)就業(yè)作為出發(fā)點，在各類稅收、場地征用、社會保障等方面給予相應(yīng)補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策，通過教研培訓(xùn)、綜合獎補(bǔ)、派駐教師等方式促進(jìn)民辦學(xué)前教育的可持續(xù)性發(fā)展［20］。此外，充分落實反饋工作、適時優(yōu)化，確保普惠性幼兒園政策的切實推動。

其次，驅(qū)動政策源流，吸納學(xué)前教育利益共同體。政策源流中，包含人大代表、政協(xié)委員在內(nèi)的專家學(xué)者為解決學(xué)前教育的民生問題、促進(jìn)普惠性幼兒園的發(fā)展，提供了諸多有建設(shè)性的政策建議和方案，盡管這些政策建議和方案不會全部提上政策議程，但是也能夠在一定程度上向政策制定者反映對普惠性幼兒園發(fā)展的迫切需求，提高政策發(fā)布的可能性。鑒于我國分級管理的體制特點，中央層面在政策制定時一方面要考慮可行性，另一方面要考慮政策下發(fā)后，地方層面實施過程中的可接受性［21］。因此，建議相關(guān)部門積極了解和分析地方存在的普惠性幼兒園發(fā)展問題，關(guān)注包含民辦園長在內(nèi)的學(xué)前教育利益共同體存在的困境，全面系統(tǒng)地篩選社會學(xué)領(lǐng)域、教育學(xué)領(lǐng)域?qū)＜覉F(tuán)隊并引導(dǎo)其協(xié)同參與提出建議，積極宣傳和解釋相關(guān)政策，進(jìn)而提升政策推進(jìn)速度、執(zhí)行力度和實施成效。

最后，回歸政治源流，切實把握普惠園輿情方向。國民情緒作為輿情的重要來源，有助于相關(guān)部門近距離了解民眾的心聲，但是過于偏激的言論有礙政策推動。應(yīng)在積極討論普惠性幼兒園政策問題的同時及時關(guān)注輿情，通過各大常見的網(wǎng)絡(luò)平臺對其進(jìn)行頻繁且及時的信息公開，梳理熱點話題中對普惠性幼兒園的訴求。

四、展望

本文從多源流理論視角出發(fā)，嘗試揭示普惠性幼兒園政策近十年來生產(chǎn)的“黑箱”，僅是理論解釋的一種可能性。一方面，普惠性幼兒園政策探索是指研究促使幼兒園性質(zhì)發(fā)生深刻變革、促進(jìn)學(xué)前教育普惠性的多重因素，在多源流理論視角下，普惠性幼兒園政策議程設(shè)置的動力來源于問題源流、政治源流和政策源流，以及關(guān)鍵時刻政策企業(yè)家的推動。雖然能夠在這些范圍內(nèi)有效進(jìn)行政策議程的設(shè)置，但是無論何時社會工業(yè)化進(jìn)程始終牽制著經(jīng)濟(jì)、教育、管理等其他關(guān)系，其過程中的任何政策都是整個社會階段到達(dá)一定程度的產(chǎn)物［22］434，因此，仍存在一定局限性，本文旨在為政策研究提供借鑒。另一方面，多源流理論作為一種過程性的研究框架，其主要用于政策發(fā)布前的多方面多角度推論進(jìn)行闡釋，在規(guī)律性的文件和數(shù)據(jù)中或有忽視偶然性的情況存在，難以對未來發(fā)展作出前瞻性的科學(xué)解釋。探索和研究普惠性幼兒園政策的未來發(fā)展走向與改革趨勢，從教育學(xué)、社會學(xué)的角度研究或有新的發(fā)現(xiàn)。