飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的法律屬性及其規(guī)范

□蘇海雨

（南京審計(jì)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211815）

一、引言

近幾年來，地方政府間合作已經(jīng)成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新興方式，比如長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)等。區(qū)域協(xié)同發(fā)展有利于整合區(qū)域內(nèi)資源配置，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升整體經(jīng)濟(jì)效益。區(qū)域協(xié)同發(fā)展離不開地方政府自主性與積極性的發(fā)揮。2015年《立法法》的修改，國家擴(kuò)充了地方的立法權(quán)力，為在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方發(fā)展提供了更為廣闊的自主空間，這也為區(qū)域府際之間的合作治理提供了立法可能?？缭絺鹘y(tǒng)行政區(qū)劃的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為一種趨勢。當(dāng)然，飛地經(jīng)濟(jì)也不是今天才出現(xiàn)的，早期的飛地行政區(qū)一般是基于政治、軍事或者民族的原因所形成的。改革開放前，上海市政府就在江蘇省南通市所在轄區(qū)設(shè)立相應(yīng)的飛地農(nóng)場等園區(qū)，為土地緊俏之下的上海提供源源不斷的蔬菜產(chǎn)品，此類飛地在我國并不是少數(shù)。

改革開放后經(jīng)濟(jì)快速增長，我國面臨地區(qū)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡的問題，與過去行政化飛地不同的是經(jīng)濟(jì)化飛地的出現(xiàn)，這種經(jīng)濟(jì)化飛地不需要調(diào)整行政區(qū)劃，只是合作雙方自愿簽訂一個(gè)飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議即可形成。經(jīng)濟(jì)化飛地是不同地區(qū)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作的新方式。通常是發(fā)達(dá)地區(qū)與相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)打破行政區(qū)劃限制，通過讓渡一定的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管轄權(quán)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益最大化的跨區(qū)域治理模式。目前，我國江蘇、上海、廣東、安徽等省（直轄市）已經(jīng)開展多年飛地經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)，也取得了矚目的經(jīng)濟(jì)效果，積累了一定的成功經(jīng)驗(yàn)。雖然飛地經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)如火如荼地展開，但是學(xué)界對飛地經(jīng)濟(jì)的研究還未形成體系化、制度化，研究局限在飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義等必要性論證，從法學(xué)角度研究飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容還比較少，甚至存在空白。這對于飛地經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善發(fā)展是非常不利的。沒有法治保障的改革舉措是不能長久的，也將面臨體制性的內(nèi)在障礙，因此非常有必要對飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議及其法律規(guī)范開展研究。

學(xué)界多從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)展等視角展開研究，同時(shí)也會(huì)涉及政府層面合作，這均離不開行政法的原理與規(guī)范。正如有學(xué)者指出了飛出地和飛入地政府之間的利益分享和成本分享機(jī)制，這涉及政府間的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管轄權(quán)；也有學(xué)者認(rèn)為飛出地和飛入地之間全權(quán)管理轉(zhuǎn)移是未來趨勢，這樣可以減少多頭管理造成的效率低下問題。總的來說，當(dāng)前法學(xué)方面的相關(guān)研究文獻(xiàn)并不多。具體來說如下：一是從飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的概念角度研究，這主要涉及行政協(xié)議、行政合同、區(qū)域政府合作協(xié)議等概念辨析。比較早使用行政協(xié)議概念的是葉必豐教授，他認(rèn)為行政協(xié)議是“區(qū)域政府為克服行政區(qū)劃障礙而進(jìn)行合作的法律機(jī)制”。也有學(xué)者認(rèn)為這種對等性的行政合同可以視為行政協(xié)議，所以飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議也是行政契約的一種。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。可見，行政協(xié)議不是政府間協(xié)議，而是行政主體與行政相對人之間達(dá)成的協(xié)議。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議概念屬性關(guān)系著協(xié)議的簽署、執(zhí)行與救濟(jì)等規(guī)范，需要予以辨析。二是從飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議主體角度研究，這主要涉及飛入地的治理主體。有學(xué)者認(rèn)為可以分為聯(lián)合理事會(huì)模式、共建管委會(huì)模式、派駐辦事處模式等。也有學(xué)者指出跨越行政區(qū)劃的治理模式會(huì)涉及地方性法規(guī)與政府規(guī)章適用的法律問題。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方立法為飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法制保障。也有學(xué)者認(rèn)為飛地經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備行政主體資格，應(yīng)當(dāng)是由法律法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)或者地方政府，以使之具有法律地位。三是從飛地經(jīng)濟(jì)的職權(quán)配置與管轄角度研究。有學(xué)者認(rèn)為飛入地的管轄實(shí)際上是一個(gè)組織法問題，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建管轄協(xié)調(diào)平臺(tái)。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)飛入地與飛出地政府之間的協(xié)商是合作的重要方式。也有學(xué)者從過程角度分析飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議，認(rèn)為飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的訂立可以采取行政首長聯(lián)席會(huì)議制度。綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前研究并未對飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議本身進(jìn)行深入研究，也僅是通過飛地經(jīng)濟(jì)模式、管理機(jī)構(gòu)以及職權(quán)配置側(cè)面對飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議有所論述。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的法律屬性以及如何實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制的對策研究仍存在空白。在此背景之下，對飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的法律界定與規(guī)制進(jìn)行研究，是對飛地經(jīng)濟(jì)模式的法律保障與規(guī)范，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、飛地經(jīng)濟(jì)模式的興起與發(fā)展

飛地經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生源于地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國部分發(fā)達(dá)地區(qū)開始出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩、土地資源和勞動(dòng)力不足的問題。為了解決這些問題，部分相對發(fā)達(dá)地區(qū)開始對轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移升級，主要是通過在轄區(qū)外設(shè)立工業(yè)園的方式來完成工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移任務(wù)。飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式使飛入地政府從承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等單一任務(wù)逐漸轉(zhuǎn)為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。除了完成工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移任務(wù)外，飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式通常還具有精準(zhǔn)扶貧、建設(shè)開放市場、促進(jìn)要素有序流動(dòng)、提高公共服務(wù)質(zhì)量等外部功能。例如，2011年廣東省汕尾市與深圳市正式簽訂一系列的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)議，成立了深汕特別合作區(qū)，一方面通過深汕特別合作區(qū)滿足深圳產(chǎn)業(yè)升級需求，另一方面也通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為汕尾經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動(dòng)力。隨著深汕合作區(qū)發(fā)展進(jìn)程的加快，廣東省于2017年正式提出“10+1”模式，把合作區(qū)納入深圳市的管轄之中，由深圳市政府全面領(lǐng)導(dǎo)合作區(qū)發(fā)展，管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。

與此同時(shí)，國家也出臺(tái)了政策和規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)，甚至組織不同地區(qū)開展較高層次的飛地經(jīng)濟(jì)合作，授予其一定范圍內(nèi)的自主權(quán)，對相關(guān)園區(qū)的發(fā)展提供精準(zhǔn)支持。概括而言，中央一方面出臺(tái)支持飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見，明確飛地經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)要求和原則；另一方面，根據(jù)不同合作區(qū)的發(fā)展需求，批準(zhǔn)合作區(qū)實(shí)行與其發(fā)展需求相適應(yīng)的政策，并在一定程度上擴(kuò)大合作區(qū)所在地地方政府的自主權(quán)。例如，1994年《國務(wù)院關(guān)于開發(fā)建設(shè)蘇州工業(yè)園區(qū)有關(guān)問題的批復(fù)》中批準(zhǔn)蘇州工業(yè)園區(qū)委員會(huì)可以不用設(shè)置與其上級機(jī)關(guān)對口內(nèi)部機(jī)構(gòu)，并可以在不與法律法規(guī)沖突的情況下吸收新加坡行政管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和制度。隨著地方各級政府基于飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的合作不斷深入，飛地經(jīng)濟(jì)在不同領(lǐng)域上的規(guī)模和影響日益擴(kuò)大。因此，國家政策對飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用不斷增強(qiáng)。

飛地經(jīng)濟(jì)模式通常是飛出地將資金和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到飛入地，雙方達(dá)成飛地經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議，對規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收等事權(quán)進(jìn)行分配，飛出地政府對飛入地享有一定的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管轄權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)各方的互利共贏。因此，涉及雙方事權(quán)分配的飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議是雙方合作的核心所在。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議一般從投入、管理、收益等方面展開。從投入資金上來說，既有飛出地投資或者飛入地投資，抑或雙方共同投資，當(dāng)然也會(huì)吸納一部分社會(huì)資本來投資建設(shè)。從管轄上來說，第一種是飛入地進(jìn)行屬地化管轄方式，比如東莞長安（陽春）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園是飛入地主導(dǎo)管理；第二種是飛出地主導(dǎo)管理，比如佛山（清遠(yuǎn)）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園、深圳（潮州）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園；第三種是兩地共同管理方式，雙方建立管理委員會(huì)，分別派駐人員進(jìn)行管理，這種模式是比較常見的飛地模式，比如蘇州（宿遷）工業(yè)園區(qū)、無錫—新沂工業(yè)園等。最后是收益分配方面，主要是稅收的比例分配，還有GDP指標(biāo)考核分配等。

飛地經(jīng)濟(jì)模式是依賴飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的簽署與執(zhí)行運(yùn)行的，尤其是對合作區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營管理、利益分配等事項(xiàng)需要雙方協(xié)商一致。實(shí)踐中，通過雙方協(xié)商形成的飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議能夠做到權(quán)責(zé)分工明確，這保障了飛地經(jīng)濟(jì)合作的可行性與合理性。2017年6月，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等八部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確指出政府可以通過簽訂協(xié)議來明確分工、權(quán)責(zé)和具體的利益分配等重要事項(xiàng)。但是，該規(guī)范性文件不能為地方政府讓渡部分經(jīng)濟(jì)事務(wù)管轄權(quán)提供直接的法律依據(jù)。因此，很多飛地經(jīng)濟(jì)模式仍然需要通過區(qū)域協(xié)作立法和跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織來為行政管轄權(quán)提供合法性依據(jù)。然而，“行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)聯(lián)合機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)”缺乏明確的法律支撐。倘若飛地經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的主管單位是兩地政府通過成立聯(lián)合機(jī)關(guān)來行使管理權(quán)，那么該聯(lián)合機(jī)關(guān)可能成為一個(gè)沒有實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)、決策權(quán)的臨時(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議可能違反法律保留原則，所以，當(dāng)前飛入地政府為了獲得合法性依據(jù)往往會(huì)通過飛入地與飛出地的共同上級政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)事務(wù)管轄權(quán)的授予與讓渡，最大程度上避免出現(xiàn)“通過協(xié)議方式來創(chuàng)造出具有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)”的局面?？傊?，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議在區(qū)域府際合作治理方面的作用逐漸增強(qiáng)，已經(jīng)形成了以飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議為主、區(qū)域協(xié)作立法授權(quán)和跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織為輔的區(qū)域合作治理機(jī)制。

三、飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的屬性厘定及其難題

從飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程來看，飛地經(jīng)濟(jì)能否有序地實(shí)施與展開，其中的關(guān)鍵就是飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議。因此，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的屬性界定是首要任務(wù)。但實(shí)際上飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議在當(dāng)前的法律框架下還尚未明確，僅能通過其他相關(guān)法律延伸闡釋。

（一）飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的概念界定

長期以來，我國對于行政協(xié)議、行政合同和行政契約三個(gè)名詞不加以區(qū)分，而是將三者混合并用。盡管學(xué)界對于行政協(xié)議、行政合同和行政契約三種概念的理解有所不同，但是這些理解都沒有造成實(shí)質(zhì)上的障礙，其在特定語境下的內(nèi)涵是清晰可見的。本文利用中國裁判文書網(wǎng)的檢索功能對行政協(xié)議、行政合同與行政契約分別進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)即使因同一事由發(fā)生訴訟的案件，也通常不會(huì)對上述詞語區(qū)分使用，如此也沒有造成實(shí)質(zhì)上的使用障礙。葉必豐教授在經(jīng)濟(jì)一體化的語境下提出行政協(xié)議的概念，這類行政協(xié)議與2019年最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》中的行政協(xié)議有所不同，其更多地指向政府間基于實(shí)現(xiàn)平等合作而達(dá)成的協(xié)議，而不是政府與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的協(xié)議。自此之后，行政協(xié)議、行政合同和行政契約都被視為政府與公民、法人或者其他組織達(dá)成的協(xié)議，此類協(xié)議具有雙階屬性，既具有行政屬性，也具有民事屬性。所以行政協(xié)議也就無法涵蓋飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議了，因?yàn)轱w地經(jīng)濟(jì)協(xié)議主要是政府間的協(xié)議。正如有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域政府合作協(xié)議是指，“不同區(qū)域的行政主體之間為了實(shí)現(xiàn)共同的行政目的或者各方面區(qū)域發(fā)展的需要，并且基于各自利益的考慮相互之間進(jìn)行合作而達(dá)成的協(xié)議”。實(shí)際上，區(qū)域政府合作協(xié)議也并沒有明確的法律界定。學(xué)界對協(xié)議的認(rèn)識(shí)尚未形成一致的觀念，多處于概念混淆與闡釋爭論。從實(shí)踐來看，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議是指不具有隸屬關(guān)系的地方人民政府之間達(dá)成對特定區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)管理事權(quán)處分與收益分配的政府間合作協(xié)議。

（二）飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的基本特征

在對飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的概念界定之后，明確飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的基本特征有助于有針對性地建構(gòu)飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的法律規(guī)范。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議主要具有公法屬性、不具有權(quán)力隸屬關(guān)系以及行政性等特征，具體內(nèi)容分析如下：

其一，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議是公法協(xié)議。當(dāng)前，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議一般是以項(xiàng)目合作協(xié)議、園區(qū)合作協(xié)議等方式簽訂。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議是行政法所調(diào)整的協(xié)議，是行政主體之間內(nèi)部的行政行為。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議是為了滿足飛入地的行政管理需要，通過對部分經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)的處分與讓渡，解決特定區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)的行政權(quán)與管轄權(quán)不合一的問題。行政管理權(quán)與人事任免權(quán)等具有強(qiáng)烈行政性質(zhì)的協(xié)議內(nèi)容，往往涉及行政組織與職權(quán)的設(shè)置。所以，有些飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議往往需要上級政府甚至中央的授權(quán)以獲得效力認(rèn)可。

其二，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議締結(jié)主體通常不具有權(quán)力隸屬關(guān)系。縱向性的權(quán)力從屬關(guān)系一般不需要通過締結(jié)協(xié)議的形式來對行政管轄權(quán)進(jìn)行互動(dòng)和調(diào)整，而只需通過內(nèi)部行政命令來滿足行政管轄權(quán)的調(diào)整需求。而橫向性的地方政府之間由于缺少權(quán)力從屬關(guān)系，雙方圍繞行政管轄權(quán)的互動(dòng)有賴于雙方自主意志的合意，合意的形成依賴于雙方平等的協(xié)商和對話。因此，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議不是行政命令。從根本上來說，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議賴以存續(xù)的基點(diǎn)是雙方權(quán)利和義務(wù)分配的合意。需要說明的是，這種平等地位并不代表兩個(gè)行政主體的地位是平級的，比如鹽滬飛地經(jīng)濟(jì)合作就是上海市政府與鹽城市政府之間訂立的協(xié)議。

其三，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的行政性。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議以實(shí)現(xiàn)特定行政管理或者行政目的為任務(wù)，通過行政管轄權(quán)的讓渡與處分，消除行政區(qū)劃帶來的合作壁壘。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議涉及交通、科技、教育、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)與社會(huì)保障等公共事務(wù)職權(quán)的劃分。所以，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議是為了服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而訂立的一種以讓渡部分行政管轄權(quán)為主要內(nèi)容的政府間協(xié)議。正如有學(xué)者認(rèn)為，“地方政府在地方治理過程中行使的社會(huì)管理與公共服務(wù)職權(quán)涵括了跨域治理內(nèi)容”。從合作程度上看，基于飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議形成的行政性合作比其他類型的民事性合作更為深入緊密，取得的合作效果也更加明顯。

（三）飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的法律難題

飛地經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行一般通過飛入地政府讓出其一部分的行政管轄權(quán)來換取飛出地政府對該區(qū)域的投資開發(fā)，并約定利益分配機(jī)制。行政管轄權(quán)的讓渡是建立和運(yùn)行飛地經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，《憲法》《地方組織法》間接授予了地方政府締結(jié)權(quán)。在各行政區(qū)域內(nèi)，地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民生保障等領(lǐng)域擁有較大范圍的管理職權(quán)?！稇椃ā贰兜胤浇M織法》未對地方政府的管理職權(quán)作出明確的限制。地方政府只要沒有違反中央政府的命令，就可以在不損害公民合法權(quán)益和社會(huì)公共利益基礎(chǔ)上通過訂立協(xié)議來達(dá)成社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的合作。此外，我國《行政區(qū)域邊界爭議處理?xiàng)l例》規(guī)定，因行政區(qū)域界線不明確而發(fā)生的邊界爭議，可以協(xié)商達(dá)成邊界協(xié)議，由雙方人民政府的代表在邊界協(xié)議和所附邊界線地形圖上簽字。該行政法規(guī)授權(quán)地方人民政府以邊界協(xié)議的形式來處理行政區(qū)域邊界糾紛?？梢钥闯?，不相隸屬的行政機(jī)關(guān)之間存在一定的行政合作空間。因此，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議存在獲得合法性和正當(dāng)性的可能性。

然而，在本區(qū)域之外開展跨行政區(qū)域合作治理，通過協(xié)議讓渡部分行政管轄權(quán)是否違背合法行政原則，還需進(jìn)一步商榷。《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》都沒有對其作出具體規(guī)定，尤其是《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第59條第2款規(guī)定縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)，即執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。也就是說，地方各級人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)行使行政職權(quán)，法律并未明確授權(quán)地方各級人民政府可以跨行政區(qū)域履行行政職責(zé)。對此，有學(xué)者認(rèn)為，“就飛地管轄權(quán)進(jìn)行區(qū)際協(xié)商實(shí)際上是地方自主權(quán)行使的具體體現(xiàn)，擁有憲法基礎(chǔ)”?！稇椃ā返?條規(guī)定，中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。這一條款可以回應(yīng)地方之間的跨區(qū)域合作問題。也有學(xué)者認(rèn)為，飛地經(jīng)濟(jì)是地方自行擴(kuò)大自主空間的嘗試，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議是遵循我國《憲法》第3條第4款“充分發(fā)揮地方主動(dòng)性原則”的具體體現(xiàn)?！稇椃ā芬环矫媸跈?quán)地方各級人民政府行政管理的職權(quán)，另一方面又調(diào)動(dòng)地方職權(quán)劃分的主動(dòng)性、積極性。在這種授權(quán)之下地方政府具有一定的自主性，可以與其他地方政府進(jìn)行行政職權(quán)合作，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。

實(shí)踐中，部分地方政府基于《立法法》中有關(guān)授予地方事務(wù)的立法權(quán)規(guī)定，通過制定地方政府規(guī)章來確認(rèn)飛地經(jīng)濟(jì)的合法性。例如，廣東省政府通過《廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》確認(rèn)順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的法律地位?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》《江蘇省行政程序規(guī)定》也規(guī)定了地方各級人民政府之間開展區(qū)域合作，可以采取簽訂合作協(xié)議、建立行政首長聯(lián)席會(huì)議制度等措施，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

除飛地經(jīng)濟(jì)的形成依賴行政程序法的設(shè)計(jì)之外，飛地經(jīng)濟(jì)合作區(qū)也通常會(huì)涉及跨區(qū)域管轄組織設(shè)置的問題。飛地經(jīng)濟(jì)合作組織設(shè)置一般是飛出地與飛入地合作建立管理委員會(huì)，或者根據(jù)《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第68條的規(guī)定，由飛出地設(shè)立派出機(jī)關(guān)（此為常見做法）。2017年廣東省政府制定了《廣東深汕特別合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》，以省級政府規(guī)章的法律形式賦予深汕特別合作區(qū)的法定職權(quán)，這改變了過去通過飛地協(xié)議讓渡職權(quán)的現(xiàn)狀，使合作區(qū)的管理權(quán)限有了法律依據(jù)。

目前，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議為地方政府之間的合作提供了廣闊的空間。但不可否定的是，法律并未對飛地經(jīng)濟(jì)進(jìn)行明確授權(quán)，也未對飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范。因此，飛地經(jīng)濟(jì)被視為地方政府發(fā)揮主動(dòng)性、積極性，創(chuàng)新發(fā)展改革的新模式。飛地經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議缺乏統(tǒng)一和系統(tǒng)化的法律規(guī)范，特別是缺少行政組織法與程序法的支持，這使得飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的法律屬性和效力受到人們的質(zhì)疑。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議能否得到執(zhí)行，這實(shí)際上來自飛出地與飛入地政府之間的合作誠意。我國飛地經(jīng)濟(jì)的設(shè)立嚴(yán)重依賴地方政府政策，這造成飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議法律屬性不明，權(quán)威性不強(qiáng)，穩(wěn)定性不足和效力性不大。因此，有必要在對《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》修改時(shí)，將此問題加以研究。

四、飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的法律規(guī)范

針對現(xiàn)存問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的法律規(guī)范，包括訂立協(xié)議的法定條件、程序條件和救濟(jì)途徑等方面，為飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法律保障。

（一）飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的合法性規(guī)范

飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作治理的一種形式。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的締結(jié)主體主要是各級地方政府，即省、設(shè)區(qū)的市、縣級人民政府及其相關(guān)職能部門，故其本質(zhì)上涉及行政區(qū)域管轄批準(zhǔn)權(quán)?！稇椃ā返?9條規(guī)定，國務(wù)院批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分。地方的行政區(qū)劃是基于該區(qū)域的歷史、經(jīng)濟(jì)、地理等特征確定的，但是地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是以市場資源配置為主導(dǎo)的，僵化的行政管理難以提高市場資源配置效率。具體而言，以行政區(qū)劃為界限的政府管理模式（尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)）呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的封閉性和機(jī)械性。面對日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，尤其在多個(gè)相鄰或者優(yōu)勢互補(bǔ)的行政區(qū)域之間，地方政府很難通過單方行為打破、削弱或者消除行政壁壘，也很難為一體化城市群發(fā)展提供良好的公共服務(wù)與環(huán)境。此外，不同行政區(qū)域之間存在優(yōu)勢互補(bǔ)和成本落差等情況，一些企業(yè)基于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、消除不利區(qū)位條件等原因會(huì)主動(dòng)尋求企業(yè)與政府之間合作，但這不如通過政府之間的合作來獲得政策便利更為穩(wěn)定長遠(yuǎn)。

問題的關(guān)鍵在于如何在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性之間找到平衡點(diǎn)。地方各級政府簽訂的飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議不能違背憲法法律的規(guī)定，尤其是涉及中央政府職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告并獲批準(zhǔn)才可以設(shè)立。因此，應(yīng)當(dāng)對飛地經(jīng)濟(jì)采取分類審批與監(jiān)管?；趯π姓杀竞惋w地經(jīng)濟(jì)所涉地方政府自主性的考量，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議批準(zhǔn)權(quán)無法完全由中央統(tǒng)一行使。制定批準(zhǔn)飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)與程序需要根據(jù)飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議所涉及的事務(wù)加以區(qū)分，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議應(yīng)被分為須經(jīng)中央批準(zhǔn)和不須經(jīng)中央批準(zhǔn)兩類。如果飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議僅涉及地方性事務(wù)時(shí)，則可以由具有管理權(quán)的地方政府在遵循行政法原則的情況下予以批準(zhǔn)。雖然飛地經(jīng)濟(jì)主要涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作，但是基于便民原則，雙方政府通常也會(huì)在稅收、金融、出入境、治安等行政事務(wù)上達(dá)成合作?；陔p方發(fā)展的需求，部分飛地合作區(qū)通過飛入地與飛出地一體化模式，把區(qū)域內(nèi)的事務(wù)全權(quán)委托給一方管理。這種全面代管的一體化模式，實(shí)際上是一種設(shè)立新行政區(qū)的行為，并且也將會(huì)對區(qū)域內(nèi)的公民、法人以及其他組織產(chǎn)生深刻影響。因此，此類全面合作的飛地一體化模式批準(zhǔn)權(quán)應(yīng)當(dāng)交由中央統(tǒng)一行使。

（二）飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的程序性規(guī)范

首先，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的簽訂必須遵循一定程序才能獲得相應(yīng)的效力，飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的第一個(gè)程序是雙方主體對協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行磋商。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議一般會(huì)涉及地方行政管轄權(quán)的讓渡，該協(xié)議的訂立需要雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上就協(xié)議主要條款達(dá)成一致意向。地方政府采用什么樣的談判方式，應(yīng)依據(jù)需要合作事務(wù)的特點(diǎn)自行決定。需要進(jìn)行多次談判的，可以設(shè)立專門性的常設(shè)委員會(huì)；不需要進(jìn)行多次談判的，可以建立臨時(shí)協(xié)議談判小組進(jìn)行磋商。在我國地方政府的跨區(qū)域合作治理實(shí)踐中，多數(shù)飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的簽訂程序是先形成區(qū)域性協(xié)商機(jī)制，即行政首長聯(lián)席會(huì)議。然后，地方政府之間的要約與承諾是在行政首長聯(lián)席會(huì)議下形成的，該過程往往需要?dú)v經(jīng)多輪、反復(fù)的磋商，并就有關(guān)事項(xiàng)形成備忘錄。飛入地的行政事務(wù)如果需要特定的行政機(jī)關(guān)協(xié)助，例如海關(guān)、金融、稅務(wù)、公安等，那么飛出地政府則會(huì)另設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出相應(yīng)機(jī)構(gòu)等，這都需要得到其上級主管部門的批準(zhǔn)。

其次，形成有關(guān)飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議草案后，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公眾公開征求意見。飛出地與飛入地政府就主要事項(xiàng)達(dá)成一致意向后，形成協(xié)議草案。草案內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括合作背景、合作目的、基本原則、合作主體名稱和級別、協(xié)議所涉區(qū)域范圍、協(xié)議修改與解釋、協(xié)議爭議解決方式、協(xié)議簽署與生效等內(nèi)容，還應(yīng)包括合作機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配、財(cái)稅收益分配機(jī)制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障等事項(xiàng)。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議屬于重大行政決策，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)征求意見，并對公眾提出的合理意見進(jìn)行研究，決定是否采納。與此同時(shí)，還需要召開由財(cái)經(jīng)、法律等領(lǐng)域具有專業(yè)能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)人士組成的專家論證會(huì)，根據(jù)專家意見進(jìn)行修訂，形成初步的飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議。還需要通過飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)評估程序進(jìn)行評估，對可能存在的風(fēng)險(xiǎn)提出修改意見。

再次，批準(zhǔn)與備案程序。飛出地政府與飛入地政府都需要批準(zhǔn)該協(xié)議，如果事權(quán)是在地方政府自主范圍內(nèi)的，還應(yīng)當(dāng)向同級人大及其常委會(huì)備案。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的簽訂可能涉及中央和上級政府的職權(quán)，故飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的生效必須經(jīng)過中央或者上級政府的批準(zhǔn)才可以產(chǎn)生效力。需要指出的是，全面托管的飛地經(jīng)濟(jì)模式涉及一定區(qū)域內(nèi)重大社會(huì)民生等領(lǐng)域和權(quán)限，應(yīng)當(dāng)?shù)玫街醒肱鷾?zhǔn)。通過批準(zhǔn)和備案程序，可以使飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議獲得上級政府和同級人大的監(jiān)督。如果飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議存在不合法、不合理情形的，有權(quán)機(jī)關(guān)則可以依法予以改變或者撤銷。

（三）飛地管轄協(xié)議的救濟(jì)性規(guī)范

任何協(xié)議都存在發(fā)生爭議、違約、解約的可能，因此完善飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的糾紛解決程序尤為重要。協(xié)議是雙方在平等地位的基礎(chǔ)上意思表示一致達(dá)成的契約。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議是地方政府之間圍繞飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)的設(shè)立與權(quán)限等事項(xiàng)達(dá)成的公法協(xié)議，具備一定的公法屬性。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議應(yīng)約定違約責(zé)任與爭端解決機(jī)制，明確當(dāng)一方出現(xiàn)違約情形時(shí)如何保障另一方的合法權(quán)益。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議可以約定糾紛平等協(xié)商機(jī)制，也可以由各方共同授權(quán)，由第三方行政機(jī)關(guān)或者共同上級政府進(jìn)行調(diào)解。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)與蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)等設(shè)立了聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)、雙邊工作委員會(huì)等組織。域外國家和地區(qū)對于區(qū)域政府合作協(xié)議也是通過約定糾紛解決機(jī)制、司法、仲裁等方式解決糾紛。

具體而言，飛出地與飛入地政府之間就飛地經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)發(fā)生爭議時(shí)，可以先由發(fā)生爭議的行政機(jī)關(guān)雙方通過協(xié)商的方式來解決。協(xié)商是解決糾紛成本最小、效率最高的方式。協(xié)商的方式可以是雙方直接談判，或者是派出新的代表、成立新的協(xié)調(diào)委員會(huì)。如果出現(xiàn)飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議雙方矛盾突出、互不讓步的情形拒絕協(xié)商；或者雙方雖達(dá)成了解決方案，但拖延或者拒絕履行的情形，可以由其共同的上級行政機(jī)關(guān)或者第三方行政機(jī)關(guān)介入進(jìn)行調(diào)解。行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)對于與行政相關(guān)聯(lián)的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解的行為，但此種行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)對于其他兩個(gè)行政機(jī)關(guān)之間的調(diào)解。調(diào)解機(jī)關(guān)既可以是共同的上級行政機(jī)關(guān)，也可以是進(jìn)行中立性調(diào)解的其他行政機(jī)關(guān)。共同上級行政機(jī)關(guān)促成的調(diào)解可以視為內(nèi)部的行政處理決定，該調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)是有強(qiáng)制力的，雙方均應(yīng)當(dāng)依照該調(diào)解協(xié)議執(zhí)行。此外，建議適當(dāng)引入訴訟方式來解決地方政府之間的糾紛。當(dāng)前，我國行政機(jī)關(guān)之間的糾紛不能進(jìn)入司法審查。傳統(tǒng)的行政訴訟僅是行政相對人對行政主體提起的“民告官”的訴訟，而不是“官告官”的訴訟。這種“官告官”的訴訟是指在行政機(jī)關(guān)之間因權(quán)限產(chǎn)生爭議時(shí)請求法院予以解決的一種行政訴訟類型。通過司法審查來解決行政機(jī)關(guān)之間糾紛的行為，抑或者可以成為值得探索的路徑。

五、結(jié)語

經(jīng)過多年探索和實(shí)踐，飛地經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)在不同地方形成了一定的規(guī)模效益。從實(shí)踐效果來看，政府合作、企業(yè)參與、優(yōu)勢互補(bǔ)、利益共享的飛地經(jīng)濟(jì)合作有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。飛地經(jīng)濟(jì)模式仍然是一種政策性產(chǎn)物。法律屬性不明確、法律規(guī)范不健全的飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議會(huì)影響到飛入地公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益。飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的簽訂和履行既涉及行政組織問題，也涉及行政行為和行政程序等行政法問題。因此，應(yīng)當(dāng)在行政法體系下進(jìn)一步完善飛地經(jīng)濟(jì)協(xié)議的相關(guān)法律制度，為飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供完善的、充分的法治保障。