黃河流域生態(tài)保護政府間行政協議法律性質研究

張 蘋

(中共寧夏區(qū)委黨校(寧夏行政學院) 法學教研部，銀川 750021)

近年來，水流域生態(tài)保護政府間合作成為趨勢，黃河流域生態(tài)保護也不例外。從“九龍治水”到“攥指成拳”，有政治、經濟等多種手段，而最有必要的，就是運用以“定紛止爭”為宗旨的法律手段，其中，制定政府間行政協議成為一項必要的措施。

一、黃河流域生態(tài)保護政府間行政協議的概念

有關“行政協議”，我國法律已有明文規(guī)定?！缎姓V訟法》第十二條，將“政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議”納入了行政訴訟受案范圍，這一規(guī)定首次在法律層面將行政協議制度明確下來，但尚未使用“行政協議”這一詞語。2019年11月頒布的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規(guī)定》，明確使用了“行政協議”這一詞語，該司法解釋在第一條開宗明義對“行政協議”進行了概念界定，規(guī)定“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議”，“屬于”行政協議。筆者認為，“屬于”二字，體現了立法的謹慎，最高人民法院并未將行政協議的簽訂主體限定在行政機關這一“公主體”與相對人這一“私主體”之間，而是認為“公主體”與“私主體”之間簽訂的行政協議，屬于“行政協議”概念的一部分。這樣的理解，也有了將行政機關與行政機關之間，包括政府及其職能部門之間，即“公主體”與“公主體”之間簽訂的行政協議，納入“行政協議”概念范疇的可能性。

學界有關“政府間行政協議”也有研究，有學者認為“這類協議既不是共同行政行為也不是行政合同，……是政府實現平等合作的一項法律機制”，筆者贊同這一觀點，認為政府間行政協議，是政府及其職能部門之間為實現公共利益，基于平等合作的理念，所簽訂的具有公法性質的行政協議。實踐中，各級政府或政府部門之間為了生態(tài)保護等公共利益，簽訂了大量的行政協議，例如，內蒙、寧夏、陜西三省生態(tài)環(huán)境廳簽訂的執(zhí)法聯動協議；甘肅省慶陽市與寧夏回族自治區(qū)固原市簽訂的跨界河流水污染聯防聯控框架協議；山東、河南兩省簽訂的生態(tài)補償“對賭協議”，等等。

作為中華民族母親河的黃河，超負荷承載著其所流經九省區(qū)的發(fā)展，其流量減少、用水困難、生態(tài)破壞等諸多問題亟待解決。解決這些問題，政府發(fā)揮著非常重要的作用。九省區(qū)之間、各省區(qū)市縣之間，在黃河流域生態(tài)保護過程中，難免會因為地方利益的博弈產生利益沖突，導致府際關系的不順暢，使生態(tài)補償難以實現。黃河流經各行政區(qū)域之間通過簽訂政府間行政協議的做法，能夠在很大程度上對生態(tài)保護起到相互監(jiān)督、相互配合、責任共擔、效益共享的作用，成為我國跨行政區(qū)劃政府合作過程中的新型合作模式。

誠如《黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展研究》一書所述，該書在對黃河流域經濟社會統計數據進行科學、系統與規(guī)范整理的基礎上，通過跨學科的協同創(chuàng)新，以數理統計與計量經濟學方法、數學建模與系統動力學方法、數據庫與社會科學計算實驗方法等為技術支撐，探究黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展系統的結構特征、關聯關系和時空演變過程，辨析沿線各省區(qū)“五位一體”系統的協同機制，設計優(yōu)化“五位一體”協同發(fā)展的有效路徑，并通過治理體系構建和政策優(yōu)化設計，為黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展提供重要支撐。

二、黃河流域生態(tài)保護政府間行政協議的效力

簽訂黃河流域生態(tài)保護政府間行政協議，旨在促進黃河流經各行政區(qū)域通過合作形成合力，以“一加一大于二”的效果，對黃河流域生態(tài)環(huán)境進行保護。作為協議，黃河流域生態(tài)保護政府間行政協議應當對簽約雙方產生約束力，這是毋庸置疑的。

通過梳理，筆者發(fā)現，黃河流域生態(tài)保護政府間行政協議的內容多集中在以下幾個方面：聯防聯治制度的制定與完善、聯席會議的召開機制、生態(tài)壞境的共同監(jiān)管與風險隱患共同防控、信息共享、聯合執(zhí)法、跨界應急聯動等等，且基本未約定如果不履行該協議，簽約雙方要承擔的法律后果是什么。這就意味著，這些協議多為指導性、倡導性的，指導、倡導政府及其職能部門合作保護黃河流域生態(tài)壞境做什么、如何去做。例如，有協議要求簽約雙方“每年至少召開一次聯席會議，會議原則上由簽約雙方政府交替主持，組織兩地相關部門參加，通報各自水生態(tài)環(huán)境保護作情況及經驗，協調解決流域保護過程中遇到的問題”。盡管協議屬于倡導性、指導性的軟法，其對簽約雙方的并不具有較強的約束力和強制力，但是簽約雙方也應當遵守契約精神，按照約定自覺履行協議的內容。

在2020年度國家社會科學基金項目“黃河流域生態(tài)保護府際關系法律問題研究”(20CFX067)支持下，對黃河流域生態(tài)保護政府間的行政協議有了較為深刻的認識。值得關注的是，由于簽約雙方是政府及其職能部門，該協議必然涉及簽約雙方所承擔的管理、服務職責，進而輻射到公共利益的維護，因此，其效力如何值得進一步研究。筆者認為，黃河流域生態(tài)保護政府間簽訂的行政協議，并不屬于傳統意義上的行政行為，而是一種與抽象行政行為比較吻合的政府間新型合作行為。既然其特征更加貼合抽象行政行為，就意味著其不能與法律法規(guī)的規(guī)定相違背，如果相違背，則應當被定性為無效協議。