以反壟斷公益訴訟推進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理

鐘皓珺

數(shù)字經(jīng)濟(jì)模式下，數(shù)據(jù)已成為互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的核心資源，也是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵要素。但與此同時(shí)，控制和占有海量數(shù)據(jù)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)利用數(shù)據(jù)實(shí)施壟斷行為的風(fēng)險(xiǎn)增大。平臺(tái)“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”“低于成本銷(xiāo)售”“扼殺式并購(gòu)”等現(xiàn)象日益突出，這些行為不僅損害了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，而且損害了不特定市場(chǎng)主體在數(shù)據(jù)安全、隱私、創(chuàng)新等方面的合法權(quán)益。

新修訂的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》已于2022年8月1日起正式施行，其中第六十條第二款專門(mén)規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，損害社會(huì)公共利益的，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟?！弊罡呷嗣駲z察院印發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)反壟斷法〉積極穩(wěn)妥開(kāi)展反壟斷領(lǐng)域公益訴訟檢察工作的通知》，要求積極穩(wěn)妥開(kāi)展反壟斷領(lǐng)域公益訴訟檢察工作，重點(diǎn)關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)、公共事業(yè)、醫(yī)藥等民生保障領(lǐng)域。這些為反壟斷民事公益訴訟提供了制度基礎(chǔ)和法律依據(jù)。

平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷行為的社會(huì)公共性

數(shù)據(jù)壟斷行為異于傳統(tǒng)的壟斷行為，其基于技術(shù)手段實(shí)施的壟斷行為并非面向單個(gè)消費(fèi)者或單個(gè)經(jīng)營(yíng)者，而是面向不特定的多個(gè)或單個(gè)主體，這就導(dǎo)致其行為的社會(huì)公共性明顯。

首先，對(duì)不特定消費(fèi)者合法權(quán)益的損害具有公共性。算法是平臺(tái)企業(yè)處理數(shù)據(jù)的核心技術(shù)之一，當(dāng)前算法和大數(shù)據(jù)技術(shù)的濫用引發(fā)較大爭(zhēng)議。比如，處于市場(chǎng)支配地位的平臺(tái)企業(yè)過(guò)度收集、處理用戶數(shù)據(jù)，利用不正當(dāng)隱私條款強(qiáng)迫用戶同意其收集個(gè)人信息，以鞏固競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，由于因平臺(tái)的鎖定效應(yīng)，用戶面臨著“拒絕即無(wú)服務(wù)”的困境。這些行為嚴(yán)重侵害了眾多不特定消費(fèi)者的自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)等合法利益，將對(duì)健康有序的市場(chǎng)環(huán)境造成負(fù)面影響。這也意味著，壟斷行為的實(shí)施者不會(huì)直接針對(duì)個(gè)人消費(fèi)者實(shí)施壟斷行為，然而該行為將發(fā)散性地輻射到全體消費(fèi)者。從總體上看，平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷行為給廣大不特定用戶利益帶來(lái)侵害，具有較突出的社會(huì)公共性。

其次，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和行業(yè)生態(tài)的破壞具有公共性。大型平臺(tái)企業(yè)積累了龐大的數(shù)據(jù)群，可利用自身數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而設(shè)置商業(yè)壁壘，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)。具有市場(chǎng)支配地位的大型平臺(tái)企業(yè)采取強(qiáng)制性的“二選一”模式，可能會(huì)產(chǎn)生排除限制競(jìng)爭(zhēng)的效果。大型平臺(tái)企業(yè)通過(guò)算法等數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)掌握海量的私人數(shù)據(jù)資源，可能通過(guò)捆綁銷(xiāo)售等手段來(lái)提高競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的成本，抑或?qū)赡苡懈?jìng)爭(zhēng)威脅的對(duì)手實(shí)施屏蔽或封鎖，拒絕競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手訪問(wèn)其數(shù)據(jù)或者排除競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手獲得類似數(shù)據(jù)機(jī)會(huì)。尤其是當(dāng)獨(dú)特?cái)?shù)據(jù)構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手賴以生存的關(guān)鍵要素時(shí)，數(shù)據(jù)屏蔽、封鎖行為可能阻礙競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)，或者逼迫其退出相關(guān)市場(chǎng)，客觀上形成對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的封鎖，嚴(yán)重破壞行業(yè)生態(tài)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

最后，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的抑制具有公共性。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展起來(lái)的新興商業(yè)模式。創(chuàng)新是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的核心動(dòng)力。但在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，應(yīng)保護(hù)積極創(chuàng)新的公司對(duì)市場(chǎng)創(chuàng)新創(chuàng)造的動(dòng)力與信心，而非僅考量是大公司抑或小公司有益于市場(chǎng)的創(chuàng)新。生產(chǎn)要素聚集和競(jìng)爭(zhēng)約束缺乏有可能引發(fā)抑制創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，如果平臺(tái)企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位，排擠新進(jìn)入者，則會(huì)降低中小型平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的意愿。大型平臺(tái)企業(yè)在擴(kuò)張發(fā)展的過(guò)程中，可能為獲取更加先進(jìn)的算法、不同種類的數(shù)據(jù)，以及消除其他創(chuàng)新型平臺(tái)對(duì)其產(chǎn)生的威脅，從而對(duì)一些初創(chuàng)企業(yè)實(shí)施“殺手式并購(gòu)”行為，將潛在的“顛覆式創(chuàng)新”扼殺在搖籃之中。由于中小平臺(tái)企業(yè)發(fā)展空間受限，頭部平臺(tái)企業(yè)在獲得壟斷地位后創(chuàng)新動(dòng)力消退，最終將導(dǎo)致行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)弱化、消費(fèi)者福利降級(jí)的后果。因此，平臺(tái)壟斷的形成將可能對(duì)市場(chǎng)主體技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生抑制效果。

平臺(tái)數(shù)據(jù)反壟斷民事公益訴訟實(shí)施的難點(diǎn)

其一，平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷所涉公共利益的邊界不明晰。公共利益的內(nèi)涵在反壟斷語(yǔ)境下至關(guān)重要，它決定著平臺(tái)壟斷行為是否能納入反壟斷民事公益訴訟視野?！吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》明確將保護(hù)社會(huì)公共利益作為其立法宗旨之一，但是并未明確公共利益的定義，也沒(méi)有明確公共利益的考量因素。實(shí)踐中我國(guó)民事訴訟法規(guī)定有關(guān)主體可就污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟，但如何界定不斷演進(jìn)的社會(huì)公共利益邊界也一直存在爭(zhēng)議。及至平臺(tái)數(shù)據(jù)領(lǐng)域，社會(huì)公共利益的界定更具復(fù)雜性。平臺(tái)企業(yè)所實(shí)施的壟斷行為不僅可能損害不特定消費(fèi)者的合法權(quán)益，也可能破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，降低社會(huì)資源配置效率，甚至帶來(lái)就業(yè)、安全等社會(huì)問(wèn)題。平臺(tái)數(shù)據(jù)公共利益保護(hù)覆蓋面廣，法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。

其二，平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的技術(shù)性、隱蔽性加劇舉證困難。在數(shù)據(jù)平臺(tái)反壟斷公益訴訟中，數(shù)據(jù)壟斷行為及其危害后果具有不易識(shí)別性或隱蔽性。這是因?yàn)楝F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)水平的發(fā)展使得大數(shù)據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)行為變得更為技術(shù)化、智能化，讓壟斷行為更加隱蔽而不易被察覺(jué)，與此同時(shí)由于“數(shù)據(jù)黑箱”“算法黑箱”現(xiàn)象的存在，讓數(shù)據(jù)壟斷的形成機(jī)理更加趨于復(fù)雜化，不容易辨別相關(guān)行為導(dǎo)致的后果是否屬于反壟斷法規(guī)制范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)損害。平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵技術(shù)在于算法的實(shí)施。算法在為平臺(tái)帶來(lái)流量和規(guī)模同時(shí)，也加劇了數(shù)據(jù)壟斷行為的舉證困難。這就意味著擅長(zhǎng)算法技術(shù)的平臺(tái)可以“鉆空子”獲得額外非正當(dāng)利益，并且消費(fèi)者難以證明其存在壟斷行為。平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷具有長(zhǎng)期性、潛伏性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，從而導(dǎo)致平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷行為的因果關(guān)系鏈條十分復(fù)雜。因此，數(shù)據(jù)壟斷行為、損害后果、因果關(guān)系等的認(rèn)定需要較高的技術(shù)水平。由于外部獲取信息的有限性以及技術(shù)能力不對(duì)稱性，如果嚴(yán)格按照傳統(tǒng)的“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”原則，難以達(dá)到公益訴訟的根本目的，不利于保障社會(huì)公共利益。

其三，反壟斷公益訴訟與反壟斷執(zhí)法銜接尚存不足。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在專業(yè)、設(shè)備和效率方面具有優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展積極有效的反壟斷執(zhí)法是保護(hù)平臺(tái)數(shù)據(jù)社會(huì)公共領(lǐng)域的重要手段。檢察公益訴權(quán)的本質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)，其具有明顯的兜底性特征。這一本質(zhì)特點(diǎn)要求檢察機(jī)關(guān)必須充分尊重行政執(zhí)法權(quán)和其他主體的訴權(quán)。競(jìng)爭(zhēng)秩序的保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，有必要積極推動(dòng)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其要著重做好平臺(tái)數(shù)據(jù)反壟斷行政執(zhí)法和公益司法之間的銜接?！吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》第十一條明確提出“健全行政執(zhí)法和司法銜接機(jī)制”，這一規(guī)定非常有意義。基于這一規(guī)定，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行反壟斷調(diào)查之后，可由人民檢察院代表社會(huì)公共利益提起反壟斷公益訴訟。人民檢察院可以依法調(diào)取反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)收集的平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷證據(jù)資料，為民事公益訴訟提供重要支撐。然而，由于平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷行為的復(fù)雜性和新發(fā)性，反壟斷行政執(zhí)法和公益訴訟之間的銜接機(jī)制尚不完善，制約了反壟斷整體效果。

平臺(tái)數(shù)據(jù)反壟斷民事公益訴訟的優(yōu)化路徑

一是明晰平臺(tái)數(shù)據(jù)領(lǐng)域“社會(huì)公共利益”的范圍。公共利益不是私益的簡(jiǎn)單疊加，也不是特定多數(shù)人的集體利益，具有主體的不特定性、形式的整體性等基本屬性。其強(qiáng)調(diào)個(gè)體在行使權(quán)利的同時(shí)，需要注重其他社會(huì)成員的利益。反壟斷法民事公益訴訟作為維護(hù)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的訴訟方式，顯然要將具備公共利益屬性的不特定多數(shù)的消費(fèi)者權(quán)益、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則納入保護(hù)視野。而檢察機(jī)關(guān)也探索推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)公益訴訟，對(duì)平臺(tái)二選一、虛假宣傳、刷單炒信、競(jìng)價(jià)排名、違規(guī)促銷(xiāo)、違法采集數(shù)據(jù)、違法推送等破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為加強(qiáng)監(jiān)督。這對(duì)于平臺(tái)數(shù)據(jù)反壟斷民事公益訴訟適用的行為類型提供了參考。然而，具體平臺(tái)數(shù)據(jù)的壟斷行為層出不窮，具體的行為列舉方式仍然存在一定的局限性，因此有必要厘定這一領(lǐng)域所侵犯的社會(huì)公共利益的范圍，從而奠定這一領(lǐng)域反壟斷公益訴訟實(shí)施的總體方針。一方面，平臺(tái)數(shù)據(jù)行為關(guān)涉企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一方面也關(guān)涉用戶對(duì)公開(kāi)數(shù)據(jù)信息的知情權(quán)、獲取權(quán)，數(shù)據(jù)在社會(huì)整體范圍內(nèi)的合理流轉(zhuǎn)利用以及由此可能產(chǎn)生的創(chuàng)新利益、數(shù)據(jù)安全、社會(huì)治理、民生就業(yè)等方面的社會(huì)公共利益。面對(duì)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者以行使“自主經(jīng)營(yíng)權(quán)”之名，損害其他經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益、消費(fèi)者利益、創(chuàng)新激勵(lì)等社會(huì)公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其自主經(jīng)營(yíng)權(quán)予以限制，以增進(jìn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)使用的公共利益。

二是舉證責(zé)任的合理配置。平臺(tái)企業(yè)依靠大量的數(shù)據(jù)和“算法技術(shù)”，能夠輕易地隱匿或刪除關(guān)鍵證據(jù)，大大削弱了原告調(diào)查取證的能力。為減輕檢察機(jī)關(guān)的舉證負(fù)擔(dān)，及時(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益，建議將環(huán)境污染侵權(quán)領(lǐng)域的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任和舉證責(zé)任倒置原則吸收到反壟斷民事公益訴訟案件之中。確立“舉證責(zé)任倒置”原則并非檢察機(jī)關(guān)不承擔(dān)任何舉證責(zé)任，而是承擔(dān)較輕的證明責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟時(shí)，只要提出證明平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證據(jù)。由被告平臺(tái)企業(yè)對(duì)其行為不構(gòu)成壟斷或被訴行為與損害結(jié)果之間沒(méi)有因果關(guān)系進(jìn)行舉證證明。如果被告不能證明其不存在壟斷行為或壟斷行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系的，應(yīng)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施舉證責(zé)任倒置，將從很大程度上改變?cè)媾e證難的現(xiàn)實(shí)情況，有助于快速、有效地維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。

三是健全完善反壟斷行政執(zhí)法與公益訴訟協(xié)作配合機(jī)制。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是治理平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的主要力量，承擔(dān)著首位的責(zé)任。當(dāng)前，我國(guó)反壟斷執(zhí)法已經(jīng)建立“中央事權(quán)+省級(jí)授權(quán)”的兩級(jí)反壟斷行政執(zhí)法模式，行政執(zhí)法體系比較健全。反壟斷行政執(zhí)法是重要的公益訴訟線索來(lái)源，反壟斷機(jī)構(gòu)作出行政處罰后，侵權(quán)平臺(tái)還應(yīng)承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任，為提起公益訴訟提供契機(jī)。檢察機(jī)關(guān)要在充分尊重反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的首位判斷權(quán)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮民事公益訴訟手段的救濟(jì)和填補(bǔ)作用，形成對(duì)公共利益的有效維護(hù)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷行為線索，可以通過(guò)磋商、檢察建議等方式督促反壟斷機(jī)構(gòu)依法履職，必要時(shí)介入反壟斷行政調(diào)查程序，作為啟動(dòng)公益訴訟的重要參考。平臺(tái)數(shù)據(jù)反壟斷公益訴訟涉及復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)、法律等交叉領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，檢察機(jī)關(guān)要尊重反壟斷執(zhí)法規(guī)律與相關(guān)法律法規(guī)以及該領(lǐng)域的專業(yè)研判意見(jiàn)，審慎判斷企業(yè)的行為是否構(gòu)成壟斷行為、是否侵害公共利益、是否確有必要提起公益訴訟。對(duì)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)啟動(dòng)調(diào)查、作出處罰的案件，可以充分利用行政調(diào)查成果，商請(qǐng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供執(zhí)法證據(jù)和協(xié)助調(diào)查。同時(shí)，深化科技賦能，凝聚多方保護(hù)合力，借助大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進(jìn)科技手段保障調(diào)查取證，提高成案率；組建專家人才庫(kù)，輔助履行證明責(zé)任，借力借智來(lái)破解辦案難題。