環(huán)境協(xié)同治理勢能何以轉(zhuǎn)化為治理效能
——基于興國縣水土流失治理的觀察

賴慧蘇，曹海林

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

一、問題的提出與分析框架

1.問題的提出

環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，仰賴于政府部門和其他相關(guān)利益群體的合作。早期依靠政府單一力量形成的“政府管制型”環(huán)境治理模式，弊端逐漸顯露。為了改變?cè)撃Ｊ剑覈恼吆头刹粩嘣卺尫懦珜?dǎo)環(huán)境協(xié)同治理的政治信號(hào)。進(jìn)入新時(shí)代，黨和政府日益強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，突出多元參與是構(gòu)建環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》又一次強(qiáng)調(diào)“跨區(qū)域跨流域污染防治實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控”?？梢姡瑓f(xié)同治理已經(jīng)成了我國環(huán)境治理的內(nèi)在要求。

“協(xié)同治理”強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性、各子系統(tǒng)的協(xié)同性，指多中心主體采用協(xié)同合作的方式參與治理活動(dòng)[1]，也是多元主體在開放系統(tǒng)尋找有效治理的過程[2]。這一概念進(jìn)入中國后逐漸本土化，主要表現(xiàn)為“回應(yīng)治理張力而呈現(xiàn)的政黨力量整合嵌入及回應(yīng)現(xiàn)代性擴(kuò)張而被賦予復(fù)合的價(jià)值屬性”[3]，這表明在中國場域內(nèi)，協(xié)同治理實(shí)際上暗含了黨政引導(dǎo)和整合的組織作用，體現(xiàn)為黨政引導(dǎo)下協(xié)同關(guān)系的建構(gòu)?！皠菽堋痹臼且粋€(gè)物理學(xué)概念，指“相互作用的事物之間存在的位置上的落差”[4]，有學(xué)者把這一概念延伸到政治領(lǐng)域，孕育了“政治勢能”這一中國共產(chǎn)黨治國理政的核心理念，用來解釋中國政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)[5]，它指“公共政策發(fā)文的不同位階所展示出不同強(qiáng)弱的政治信號(hào)”[6]。有些學(xué)者在政治勢能的基礎(chǔ)上提出了“治理勢能”的概念。薛澤林等認(rèn)為治理勢能是“政府內(nèi)部政治壓力通過相應(yīng)組織結(jié)構(gòu)向其他部門和社會(huì)傳導(dǎo)的動(dòng)力效能”[7]，強(qiáng)調(diào)政治權(quán)威自上而下釋放的壓力和動(dòng)力；而李明等指出治理勢能是公共政策在不同位階和單位之間協(xié)同情勢下的執(zhí)行動(dòng)力[8]，凸顯了協(xié)同情勢的背景。結(jié)合勢能的原始意涵來理解，治理勢能是治理主體在某一問題上有協(xié)同治理需求，這種需求借助某種社會(huì)位或政治位的落差，形成更為強(qiáng)烈的治理趨勢和動(dòng)力。學(xué)界雖然少有人專門探討治理勢能，但這一概念早已被基層政府廣泛應(yīng)用，以此表達(dá)黨政引領(lǐng)下積蓄的治理能量。由于中國化后的協(xié)同治理本身隱含著黨政引導(dǎo)的意涵，所以它存在因黨政推動(dòng)而產(chǎn)生勢能的可能性，這即是協(xié)同治理勢能這一概念來源的依據(jù)。協(xié)同治理勢能相對(duì)政治勢能和治理勢能來說，具有更多的社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)同，強(qiáng)調(diào)協(xié)同共識(shí)的達(dá)成。所以協(xié)同治理勢能是多中心主體就某一問題達(dá)成治理共識(shí)，并在黨和政府推動(dòng)之下加強(qiáng)多主體協(xié)同合作的治理動(dòng)力。環(huán)境治理中的協(xié)同治理勢能主要表現(xiàn)為環(huán)境問題出現(xiàn)和泛化，各相關(guān)群體因利益受損而產(chǎn)生環(huán)境治理訴求，愿意與其他主體形成協(xié)同關(guān)系，黨政部門高位推動(dòng)協(xié)同關(guān)系的建立和環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐的開展。環(huán)境治理中的協(xié)同治理勢能可以加強(qiáng)跨政府部門、跨地域和全社會(huì)共治，有效解決水污染和空氣污染等具有明顯跨域特征和涉及多利益相關(guān)者特征的環(huán)境問題。

治理效能是治理活動(dòng)產(chǎn)生的一系列可衡量、可感知和可比較的有利作用或積極效果[9-10]。關(guān)于效能轉(zhuǎn)化問題，我國的一些重要會(huì)議和重要文件都對(duì)其進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”；一年后，黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》再一次強(qiáng)調(diào)，在“十四五”期間要提升國家治理效能的目標(biāo)。這意味著接下來我國要致力于提升國家治理效能。環(huán)境協(xié)同治理勢能作為國家治理能力的一種體現(xiàn)，將其轉(zhuǎn)化為治理效能是實(shí)現(xiàn)我國發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)在要求之一。

目前有關(guān)環(huán)境協(xié)同治理的文獻(xiàn)，大致有以下4個(gè)研究視角：環(huán)境協(xié)同治理何以可能的視角，研究環(huán)境協(xié)同治理形成的條件[11-12]；環(huán)境協(xié)同治理如何表現(xiàn)的視角，主要從經(jīng)驗(yàn)的角度分析環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)案例，歸納總結(jié)出協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)與模式[13-15]；環(huán)境協(xié)同治理為何難能的視角，研究協(xié)同治理的困境與問題[16-18]；環(huán)境協(xié)同治理何以可為的視角，關(guān)注實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的路徑與方法[19-20]。從已有文獻(xiàn)中可以看出，學(xué)界缺乏對(duì)環(huán)境協(xié)同治理何以有效的研究。環(huán)境協(xié)同治理本身不是目的，目的在于通過多方共治，提高治理成效。這就涉及一個(gè)重要問題，即環(huán)境協(xié)同治理何以有效，特別是高位推動(dòng)生成的環(huán)境協(xié)同治理勢能如何轉(zhuǎn)化為效能的問題。回溯已有文獻(xiàn)，學(xué)界當(dāng)前并沒有關(guān)注協(xié)同治理勢能這一概念，所以有關(guān)環(huán)境協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化為效能的文獻(xiàn)罕見，但有少部分文獻(xiàn)探討了高位推動(dòng)或權(quán)威驅(qū)動(dòng)對(duì)環(huán)境協(xié)同治理及環(huán)境改善發(fā)揮的作用，這也可以算作一種對(duì)潛在的協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化為效能的研究。司林波等認(rèn)為，京津冀的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式是由政治權(quán)威驅(qū)動(dòng)的,在中央宏觀統(tǒng)籌之下，通過任務(wù)分配與監(jiān)督考核,將治理成效和獎(jiǎng)賞、問責(zé)相掛鉤等方式，作用于統(tǒng)籌型承載場域，促進(jìn)了三地生態(tài)環(huán)境的改善[21]。魏巍指出，頻繁的高位推動(dòng)將京津冀三地捆綁一體，形成一股自上而下的協(xié)同治理勢能，高位推動(dòng)通過為協(xié)同治理的核心驅(qū)動(dòng)力賦能、長期引導(dǎo)治理主體開展政策協(xié)同和重塑協(xié)同治理主體的角色定位等機(jī)制，促進(jìn)三地的環(huán)境改善[22]。任敏指出，依托等級(jí)權(quán)威的河長制可以通過高權(quán)威打破部門間的掣肘，明晰政策空間的模糊地帶，通過政績考核這種強(qiáng)制方式,建立起相對(duì)正式的有約束力的協(xié)調(diào)機(jī)制，來促進(jìn)等級(jí)協(xié)同治理效能的產(chǎn)生(水環(huán)境的改善)[23]。盛志宏等認(rèn)為跨流域、跨部門水環(huán)境治理中的政治勢能轉(zhuǎn)化為治理效能的內(nèi)在邏輯在于：黨政聯(lián)合的指揮部通過科層再造，構(gòu)建地方政治利益聯(lián)合體，再通過技術(shù)嵌入指揮部體系，為效能的轉(zhuǎn)換提供工具支撐，使治理的效率和適應(yīng)性得以提升，最后組織與技術(shù)互動(dòng)重塑治理行為，使治理效能得以實(shí)現(xiàn)[24]。

總體來說，這部分文獻(xiàn)雖然注意到高位推動(dòng)對(duì)環(huán)境協(xié)同治理和環(huán)境改善的作用，但忽視了環(huán)境協(xié)同治理勢能的轉(zhuǎn)化條件。協(xié)同治理勢能的誕生有一定的前提條件，如若不闡述清楚，就很難理解協(xié)同治理結(jié)構(gòu)和勢能為何能夠存在，勢能轉(zhuǎn)化成效能這個(gè)過程何以產(chǎn)生。另外，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要討論跨域、跨部門的環(huán)境問題治理中高位推動(dòng)和政治權(quán)威對(duì)協(xié)同治理的效能轉(zhuǎn)化作用和機(jī)制，忽略了治理過程中其他協(xié)同形式的轉(zhuǎn)化機(jī)制分析。實(shí)際上，某一長期且復(fù)雜的環(huán)境問題的治理，往往有多種協(xié)同治理類型，不同協(xié)同治理類型的勢能轉(zhuǎn)化存在其特定的內(nèi)在行動(dòng)邏輯。例如，多部門協(xié)同治理更受自上而下的行政壓力驅(qū)動(dòng)，而政社協(xié)同治理則更受制度、利益和權(quán)利等因素的驅(qū)動(dòng)。所以，不同的協(xié)同治理類型要有不同的效能轉(zhuǎn)化機(jī)制。再者，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)效能呈現(xiàn)方式及其推動(dòng)勢能持續(xù)轉(zhuǎn)化的重要性缺乏關(guān)注。效能呈現(xiàn)方式是促進(jìn)協(xié)同治理的各個(gè)主體持續(xù)通力合作和勢能持續(xù)轉(zhuǎn)化為效能的重要因素，若其無法兼顧相關(guān)群體的利益和訴求，持續(xù)的協(xié)同行動(dòng)和效能的持續(xù)產(chǎn)生將可能不復(fù)存在。

通常來說，在政治管理領(lǐng)域，勢能一旦產(chǎn)生，就會(huì)形成行動(dòng)，水到渠成的產(chǎn)生效能。但在協(xié)同治理中，勢能產(chǎn)生后，并不一定能順利轉(zhuǎn)化成效能，因?yàn)槎嘀黧w常常面臨利益沖突和協(xié)同行動(dòng)困難等問題，導(dǎo)致集體不行動(dòng)或個(gè)體的分散行動(dòng)，影響效能轉(zhuǎn)化?？紤]到協(xié)同治理勢能與效能的特殊性，探究如何將協(xié)同治理勢能更好地轉(zhuǎn)化為效能顯得很重要。這可以為構(gòu)建協(xié)同治理格局和建立有效的效能轉(zhuǎn)化機(jī)制提供方向，推動(dòng)達(dá)成提升國家治理效能的目標(biāo)?；谝陨峡紤]，本文關(guān)注在黨政引導(dǎo)下，環(huán)境治理中的協(xié)同治理勢能如何產(chǎn)生并轉(zhuǎn)化為治理效能，其前提條件、轉(zhuǎn)化機(jī)制和效能呈現(xiàn)方式，以及如何更好地將環(huán)境協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化為治理效能。

2.案例與分析框架

本文選取的研究案例是曾經(jīng)水土流失比較嚴(yán)重的興國縣。興國縣位于江西省贛州市東北部，是著名的革命老區(qū)，被稱為蘇區(qū)模范縣和將軍縣。全縣轄25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?1.5萬人，土地總面積為32.44萬 hm2，其中耕地面積2.86萬 hm2，林地面積24.65萬 hm2；山地居多，呈現(xiàn)出“七山一水一分田，一分道路和莊園”的風(fēng)貌。該縣原本生態(tài)環(huán)境良好，在經(jīng)歷過戰(zhàn)爭、大煉鋼鐵和不合理的生產(chǎn)生活活動(dòng)后，成為我國南方紅壤區(qū)水土流失最嚴(yán)重的縣份之一，被國內(nèi)外水土保持專家稱為“江南沙漠”。隨著水土流失的社會(huì)危害日益凸顯，該地從1951年開啟治理工作，經(jīng)歷了4個(gè)治理階段：第一階段為試驗(yàn)治理(1951—1982年)，該階段主要是在省和地區(qū)相關(guān)部門的主導(dǎo)下，外來科研人員與本地相關(guān)工作者在水土流失嚴(yán)重區(qū)域進(jìn)行試驗(yàn)治理和技術(shù)推廣，同時(shí)發(fā)動(dòng)群眾開展植樹造林等活動(dòng)；第二階段為恢復(fù)治理(1983—1992年)，該階段興國縣被納入全國八片重點(diǎn)治理區(qū)之一，獲得國家治理資金，外來科技人員前來提供技術(shù)支持，與當(dāng)?shù)厝h上下齊心協(xié)力開展小流域綜合治理，群眾大量投工投勞支持水土保持工程建設(shè)、配合政府的封禁管護(hù)和植樹(草)造林等活動(dòng)；第三階段為開發(fā)治理(1993—2002年)，該階段注重開發(fā)與治理相結(jié)合，從單一的“生態(tài)型”治理到“生態(tài)經(jīng)濟(jì)型”治理轉(zhuǎn)變，在制度與市場機(jī)制的作用下，群眾和企業(yè)逐漸主動(dòng)加入水土流失治理；第四階段為全面治理(2003年至今)，企業(yè)逐漸成為重要的治理主體，水土保持任務(wù)也逐漸嵌入其他政治任務(wù)之中，治理更加全面。經(jīng)過多年治理后，當(dāng)?shù)厮亮魇娣e從最多時(shí)的18.99萬 hm2，減少至2020年的5.16萬 hm2，森林覆蓋率從28.8%增加到75.36%，生態(tài)在很大程度得到恢復(fù)。因其水土流失的嚴(yán)重性、典型性和治理的長期性、有效性，使其成為江西省乃至整個(gè)中國南方紅壤區(qū)水土流失治理的典型案例。興國縣水土流失治理有如此成效，關(guān)鍵在于其有突出的協(xié)同治理勢能，其在各種轉(zhuǎn)化機(jī)制下，形成豐富的治理效能。

根據(jù)筆者觀察，興國縣水土流失治理呈現(xiàn)以下特征：第一，興國縣水土流失協(xié)同治理勢能的轉(zhuǎn)化有其前提條件，即水土流失問題逐漸社會(huì)化，損害地方發(fā)展和相關(guān)群體利益，相關(guān)群體就這一問題達(dá)成治理共識(shí)，在黨政高位推動(dòng)作用下，催生多主體協(xié)同治理勢能。從這一點(diǎn)上可以看出，水土流失問題的社會(huì)化、治理共識(shí)的達(dá)成和高位推動(dòng)是水土流失協(xié)同治理勢能產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是勢能轉(zhuǎn)化的前提條件。第二，當(dāng)?shù)夭煌膮f(xié)同治理類型有著差異化的效能轉(zhuǎn)化機(jī)制。協(xié)同治理勢能形成后容易喪失，只有借助他力才能發(fā)揮作用[25]。綜觀興國縣水土流失治理歷程，當(dāng)?shù)貜?951年試驗(yàn)治理開始，呈現(xiàn)出以林業(yè)水保等部門引導(dǎo)其他部門和社會(huì)主體治理水土流失的特征，其主要的協(xié)同治理類型包括不同部門和不同層級(jí)之間的協(xié)同，政社協(xié)同以及地方治理者與外來治理者的協(xié)同。不同的協(xié)同類型有著差異化的協(xié)同行動(dòng)與效能轉(zhuǎn)化機(jī)制。就部門協(xié)同治理而言，組織構(gòu)建與壓力傳導(dǎo)是型塑協(xié)同治理結(jié)構(gòu)和促進(jìn)效能轉(zhuǎn)化的重要機(jī)制；就政府、群眾和企業(yè)的多主體協(xié)同，制度規(guī)范和多重激勵(lì)強(qiáng)化建構(gòu)協(xié)同治理模式和推動(dòng)效能轉(zhuǎn)化；對(duì)于地方治理者與外來治理者的協(xié)同，多元驅(qū)動(dòng)和優(yōu)勢互補(bǔ)加強(qiáng)了協(xié)同關(guān)系，推動(dòng)了效能轉(zhuǎn)化。由于協(xié)同治理勢能的效能轉(zhuǎn)化涉及多個(gè)主體，主體之間在利益訴求和行動(dòng)偏好等方面有所差異，所以協(xié)同治理勢能與效能之間并非線性關(guān)系，充滿復(fù)雜性和曲折性，需要在效能轉(zhuǎn)化的過程中，圍繞消除利益矛盾、減少協(xié)同梗阻、提升協(xié)同度而采取相應(yīng)的治理技術(shù)。第三，在效能呈現(xiàn)方面，體現(xiàn)了共贏、共享和協(xié)同的特征。一方面，不同主體通過協(xié)同行動(dòng)，不僅推動(dòng)了技術(shù)創(chuàng)新，獲得諸多成果，而且還實(shí)現(xiàn)了效益共享和多主體共贏；另一方面，當(dāng)?shù)赝ㄟ^多種協(xié)同治理模式，推動(dòng)不同類型的治理目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)緩解水土流失，綠化興國的這一總目標(biāo)。環(huán)境協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化為效能涉及多方利益協(xié)調(diào)問題，這不僅體現(xiàn)在協(xié)同行動(dòng)上，還體現(xiàn)在效能的分配上，若要繼續(xù)推動(dòng)效能的持續(xù)轉(zhuǎn)化，就要突出治理成效的共贏和共享性，即只有各主體都能夠從效能中獲益，才能持續(xù)實(shí)現(xiàn)環(huán)境協(xié)同治理。這一點(diǎn)也是協(xié)同治理效能轉(zhuǎn)化的特殊性。

本文關(guān)注當(dāng)?shù)厝绾螐膮f(xié)同治理勢能產(chǎn)生到轉(zhuǎn)化再到效能呈現(xiàn)的整個(gè)過程。根據(jù)案例特征，從中構(gòu)建“前提條件—轉(zhuǎn)化機(jī)制—效能呈現(xiàn)”的分析框架(圖1)，探討環(huán)境協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化為效能的內(nèi)在邏輯。

圖1 興國縣水土流失協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化為治理效能的分析框架

二、環(huán)境協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化的前提條件

如前所述，協(xié)同治理勢能的轉(zhuǎn)化以勢能生成為前提。本文依循“問題社會(huì)化—治理共識(shí)達(dá)成—高位推動(dòng)勢能產(chǎn)生”的路徑，分析當(dāng)?shù)貐f(xié)同治理勢能的生成基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)化的前提條件。

1. 治理誘因：水土流失問題的社會(huì)化

從土地革命時(shí)期到20世紀(jì)80年代，興國縣的水土流失情況不斷惡化，呈現(xiàn)出“光山禿嶺，田瘦低產(chǎn)、十年九旱”的境況，嚴(yán)重威脅居民生存和地方發(fā)展。1930年，毛澤東同志作《興國調(diào)查》時(shí)，特地提到 “那一帶的山都是走沙山，沒有樹木，山中沙子被水沖入河中，河高于田，一年高于一年，河堤一決便成水患，久不下雨又成旱災(zāi)”，形象地展現(xiàn)了當(dāng)年興國水土流失的景象。水土流失問題的社會(huì)化表現(xiàn)為對(duì)不同群體產(chǎn)生了負(fù)面影響。水土流失造成當(dāng)?shù)胤篮榭购的芰?、土壤肥力下降，農(nóng)作物減產(chǎn)、燃料不足，極大影響了農(nóng)民的生計(jì)；同時(shí)，它也抑制了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和交通的發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)的制約非常顯著，也帶來很多不穩(wěn)定因素，以至于政府官員既難以從經(jīng)濟(jì)增長中獲得政績，又面臨因生態(tài)問題演變而來的社會(huì)問題造成的管理壓力。20世紀(jì)80年代中后期企業(yè)出現(xiàn)后，水土流失也影響了企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營，如增加成本、提升經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等。因此，水土流失這一生態(tài)環(huán)境問題不斷社會(huì)化，其在自然、社會(huì)、政府和個(gè)體層面的不利影響逐漸凸顯，成為各主體治理水土流失的誘因，同時(shí)也是協(xié)同治理勢能生成的條件之一。

2.協(xié)同基礎(chǔ)：治理共識(shí)的達(dá)成

政府、企業(yè)和農(nóng)民都是興國縣水土流失治理中的關(guān)鍵主體，他們對(duì)于治理水土流失都有各自的動(dòng)力和需求。各層級(jí)政府、官員和業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部在晉升與考核機(jī)制的作用下，具有環(huán)境治理政績共識(shí)。企業(yè)在利潤最大化的驅(qū)使下，形成了治理認(rèn)知。通常情況下，企業(yè)可能基于水土流失正在惡化其生存與發(fā)展環(huán)境，或是治理是一個(gè)有利可圖的投資機(jī)會(huì)和有效利用閑置資本的途徑，又或是當(dāng)?shù)卣蛑鞴懿块T要求企業(yè)參與生態(tài)治理活動(dòng)[26]這三方面原因，尋求利潤最大化，從而參與水土流失治理。農(nóng)民在生計(jì)的壓力下，急迫想要改變貧困狀態(tài)，增加收入。以農(nóng)業(yè)為生計(jì)來源的農(nóng)民對(duì)周邊的生態(tài)環(huán)境具有較強(qiáng)的利益和情感關(guān)聯(lián)。農(nóng)民的生產(chǎn)生活高度依賴土壤、水源、山林和氣候等自然環(huán)境，為了維持生計(jì)，治理水土流失成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的不二選擇。他們懂得土地和水對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性，知曉生態(tài)恢復(fù)與農(nóng)作物生長、生活燃料和農(nóng)業(yè)收入的正向關(guān)聯(lián)。農(nóng)民對(duì)增收和美好生活的向往，以及不同階段政府的引導(dǎo)，正是他們形成生態(tài)治理共識(shí)的動(dòng)力。總的來說，政府追求政績、市場追求利潤和農(nóng)民追求生計(jì)保障的行動(dòng)邏輯恰好在治理水土流失這一事情上得以整合，三者達(dá)成了生態(tài)利益共識(shí)和生態(tài)治理共識(shí)，而這種共識(shí)即是協(xié)同治理勢能產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)之一。

3.勢能產(chǎn)生：高位推動(dòng)的行政運(yùn)作

治理共識(shí)的達(dá)成并不意味著治理行動(dòng)的產(chǎn)生，因?yàn)檎J(rèn)知到行動(dòng)之間存在諸多限制因素。以農(nóng)民為例，他們即使很清楚山-水-林-田-農(nóng)-貧之間的關(guān)聯(lián)，但沒有引導(dǎo)者和資金支持，分散的個(gè)體無力進(jìn)行治理。一般而言，政府作為環(huán)境治理的主體和引導(dǎo)力量，通常發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和引領(lǐng)的作用。而政府的引導(dǎo)功能常常依靠高位推動(dòng)的方式來展現(xiàn)。高位推動(dòng)是政治目標(biāo)落實(shí)的重要手段，其可通過吸引和整合相關(guān)資源與力量，為各主體提供合作動(dòng)能，促進(jìn)各方協(xié)同。興國縣水土流失治理呈現(xiàn)出顯著的高位推動(dòng)特征，從試驗(yàn)治理、水土保持區(qū)劃、規(guī)劃、治理技術(shù)到政策制度的制定和實(shí)施等，都是在高層權(quán)威的關(guān)注或參與中進(jìn)行的，高位推動(dòng)長期主導(dǎo)了興國縣水土流失的治理，主要表現(xiàn)為中央的高位推動(dòng)和地方的高度重視。

首先，中央的高位推動(dòng)。中央的發(fā)文、資金支持、中央領(lǐng)導(dǎo)的指示和在場視察(考察)等是強(qiáng)政治勢能的重要標(biāo)志。興國縣作為紅軍縣、將軍縣和烈士縣，在建立新中國的歷程中立下汗馬功勞。新中國成立后，中央開始“反哺”革命老區(qū)，興國縣的生態(tài)與發(fā)展問題逐漸受到國家關(guān)注。1964年，周恩來總理在全國三屆人大會(huì)議期間對(duì)時(shí)任江西省委書記處書記劉俊秀進(jìn)行了治理興國水土流失以擺脫貧困的指示；1964—1966年，國家內(nèi)務(wù)部給興國縣累積撥款244.3萬元用于治理水土流失；1983年，興國縣被列為全國八片重點(diǎn)治理區(qū)之一，一個(gè)縣單獨(dú)成一片，獨(dú)享一個(gè)片區(qū)的治理資源；這之后，興國縣又被納入了全國重點(diǎn)治理的第二期工程的名單之中，成為貢水片區(qū)的組成部分，又獲得了10年的國家治理資金。該縣水土流失問題一直以來受到國家的重視，并逐漸從地方問題上升為國家問題。另外，從20世紀(jì)70年代末到90年代末，國家農(nóng)委、科委和水利部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次前往興國指導(dǎo)和考察，釋放出高位重視的政治信號(hào)，促使興國縣具有權(quán)威性和合法性的推動(dòng)水土流失治理?？偟膩碚f，中央以自上而下傳遞政治勢能和政治“關(guān)懷”的形式，提高了不同層級(jí)、不同主體治理水土流失的積極性，催生和增強(qiáng)了協(xié)同治理勢能。

其次，地方的高度重視。在中央的關(guān)注和支持下，地方政府高度重視興國縣的水土流失問題，省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部多次前往興國縣考察、指導(dǎo)水土保持工作，主持召開多次會(huì)議。在此情況下，興國縣委縣政府高度重視水土流失治理工作。1981年1月，該縣作出了《全縣動(dòng)員，全民動(dòng)手，堅(jiān)持不懈開展水土流失治理的決定》，號(hào)召把治理水土流失作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口、生命線來抓。1983年之后，林業(yè)水保工作被當(dāng)?shù)卣鳛橹攸c(diǎn)工作，擺在特殊重要的位置。此外，縣委縣政府陸續(xù)出臺(tái)一系列文件，僅造林綠化方面就先后出臺(tái)了《十年綠化興國的決定》《關(guān)于確保十年綠化興國的決定》和《關(guān)于實(shí)現(xiàn)綠化達(dá)標(biāo)和在山上再造一個(gè)高效益興國的決定》等文件，彰顯治山治水的重要性。即使到了1999年，縣委書記還多次在會(huì)議上強(qiáng)調(diào)林業(yè)水保在全縣工作中的特殊位置。當(dāng)?shù)卣园l(fā)文和話語強(qiáng)調(diào)為表征，向全縣上下傳遞其生態(tài)重建的決心，各部門、各層級(jí)政府和群眾共同為了“綠化興國”而相互協(xié)作?？傮w上，高位推動(dòng)的行政運(yùn)作是協(xié)同治理勢能生產(chǎn)的關(guān)鍵，往往也能為此后的效能轉(zhuǎn)化提供有利的政治動(dòng)力。

三、環(huán)境協(xié)同治理勢能的轉(zhuǎn)化機(jī)制

興國縣在水土流失治理的歷程中，存在多種協(xié)同治理類型，包括多部門、多層級(jí)協(xié)同、政府、群眾和企業(yè)的政社協(xié)同、地方治理者和外來治理者的協(xié)同。由于不同協(xié)同治理行動(dòng)的內(nèi)在邏輯不同，其勢能轉(zhuǎn)化的機(jī)制也具有差異性。

一般而言，政治體系內(nèi)部行動(dòng)大多是圍繞政治目標(biāo)開展的，基于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一政治目標(biāo)需求下的政治權(quán)威推動(dòng)能夠減少政治體系內(nèi)部協(xié)同行動(dòng)的大部分阻力，這也是跨區(qū)域、跨部門、多層級(jí)協(xié)同治理的重要?jiǎng)恿碓?。政治?quán)威需要依靠一定的組織平臺(tái)將勢能進(jìn)行橫向到邊和縱向到底的傳遞，以組織化形式向治理對(duì)象發(fā)力。而在依托科層組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行協(xié)同治理時(shí)需要借助其他機(jī)制，以減少協(xié)同梗阻和提升協(xié)同度。在興國，組織構(gòu)建是用以集中呈現(xiàn)政治權(quán)威，釋放協(xié)同治理勢能的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而壓力傳導(dǎo)則是用以提高勢能轉(zhuǎn)化率的工具。

(1)組織構(gòu)建

科層組織是效能轉(zhuǎn)換的組織結(jié)構(gòu)，具有部門捆綁、橫縱聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)作和資源共享等功能，能夠較好地強(qiáng)化協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，集中和釋放協(xié)同治理勢能。自20世紀(jì)50年代以來，各級(jí)政府在治理興國水土流失過程中，根據(jù)階段性需求和整體治理的需要，成立了各種各樣科層組織機(jī)構(gòu)。1958年，興國縣成立水土保持委員會(huì)，“文革”初期遭撤銷，1979年得以恢復(fù)，恢復(fù)后的縣水土保持委員會(huì)由縣長兼任主要領(lǐng)導(dǎo)，水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)成員單位組成，下設(shè)辦公室處理日常工作，從此當(dāng)?shù)剡M(jìn)入了有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有組織的治理階段。水土保持委員會(huì)是該縣治理水土流失的核心組織，在它的領(lǐng)導(dǎo)和安排下，黨政和各職能部門捆綁在一起，進(jìn)行職責(zé)分工：新聞和文化教育部門進(jìn)行宣傳、大造輿論聲勢；水保部門進(jìn)行工程和生物技術(shù)治理；能源部門進(jìn)行“開源節(jié)流”和能源改造；林業(yè)、土地管理部門嚴(yán)把林木砍伐和土地審批關(guān)；礦產(chǎn)、公安、工商等部門協(xié)助聯(lián)合執(zhí)法；法院發(fā)揮其強(qiáng)制性和權(quán)威性，指派專庭，定人聯(lián)絡(luò)，同水保監(jiān)督大隊(duì)處理一些棘手案件。各業(yè)務(wù)部門持續(xù)協(xié)同，推進(jìn)水土流失治理。除此之外，當(dāng)?shù)剡€建立了封山育林指揮部、水保系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)村能源綜合建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等科層組織。當(dāng)?shù)亟⒏鞣N各樣的“資源協(xié)同、責(zé)任共擔(dān)的‘政治利益聯(lián)合體’”[24]，為黨政同責(zé)、條塊結(jié)合、部門橫向聯(lián)動(dòng)、屬地縱向聯(lián)動(dòng)創(chuàng)立條件。這既是多部門、多層級(jí)政府協(xié)同治理的組織基礎(chǔ)，也是促進(jìn)協(xié)同治理勢能呈現(xiàn)和效能轉(zhuǎn)化的組織媒介。

(2)壓力傳導(dǎo)

壓力傳導(dǎo)是一種以組織權(quán)威或等級(jí)權(quán)威為依托、以減少體制內(nèi)合作阻力的協(xié)同機(jī)制。為了重建生態(tài)，興國縣建立了目標(biāo)管理責(zé)任制、承包責(zé)任制、管護(hù)責(zé)任制、崗位責(zé)任制、包干制和一票否決制等制度，這一套責(zé)任制體系促進(jìn)了縣鄉(xiāng)各級(jí)政府部門“兩線并聯(lián)”和條塊勾連，將村委會(huì)與地方政府形成一種“責(zé)任連帶關(guān)系”，從而被納入治理共同體中[27]。1984年，興國縣委縣政府作出《十年綠化興國的決定》，建立目標(biāo)責(zé)任制和崗位責(zé)任制，縣、鄉(xiāng)、村按照“十年綠化興國”的規(guī)劃任務(wù)分年完成治山造林的具體目標(biāo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場的主要領(lǐng)導(dǎo)于每年年初要向縣政府遞交一份當(dāng)年治理水土流失和綠化造林的責(zé)任狀，定目標(biāo)、任務(wù)和管理措施，年終檢查驗(yàn)收，按責(zé)任狀進(jìn)行獎(jiǎng)罰。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場對(duì)所在鄉(xiāng)和村干部普遍建立崗位責(zé)任制，把治山造林和山林管護(hù)的責(zé)任直接落實(shí)到每一位領(lǐng)導(dǎo)和干部身上。1990年，興國縣推行了“一把手抓一班人，一班人抓一項(xiàng)程”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，每年按總體規(guī)劃把任務(wù)分解成依法治山工程、依法治水工程和綠化開發(fā)工程，分別由縣委、縣人大、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)抓落實(shí)。縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員都分別包鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))領(lǐng)導(dǎo)包村，村干部包組，并層層簽訂依法治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任書，根據(jù)完成情況，依照規(guī)章對(duì)其進(jìn)行扣除保證金、黃牌警告和一票否決等相應(yīng)處罰。以目標(biāo)責(zé)任制為核心的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，通過責(zé)任和考核等紐帶，能夠?qū)⒍嗖块T和多層級(jí)聯(lián)結(jié)起來，促進(jìn)協(xié)調(diào)行動(dòng)的產(chǎn)生以及效能的轉(zhuǎn)化。

政社協(xié)同是興國水土流失協(xié)同治理的主要形式之一。2000年之前，群眾是我國水土保持工程建設(shè)的主要力量，在這之后群眾投入逐漸減少，企業(yè)在水土保持領(lǐng)域日漸活躍。政府、群眾和企業(yè)3個(gè)主體有著不同立場和利益訴求，即使在高位推動(dòng)下能夠生成協(xié)同治理勢能，政社協(xié)同行動(dòng)也不一定能高效轉(zhuǎn)化為效能。由于主體利益多元，難以單純倚靠政治權(quán)威推動(dòng)的特征，政社協(xié)同一般由約束與激勵(lì)因素共同驅(qū)動(dòng)。因此，當(dāng)?shù)剡\(yùn)用制度規(guī)范與多重激勵(lì)機(jī)制來促進(jìn)協(xié)同治理行動(dòng)勢能轉(zhuǎn)化為效能。

(1)制度規(guī)范

群眾大量的投工投勞以及群眾對(duì)相關(guān)制度的遵守是興國縣水土流失治理有效的法寶之一。農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工(以下稱“兩工”)制度為當(dāng)?shù)卣腿罕婇_展協(xié)同治理水土流失的活動(dòng)奠定了制度基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為廣大人民群眾為農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹造林等公益事業(yè)而義務(wù)出工。1991年，國務(wù)院出臺(tái)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，按標(biāo)準(zhǔn)工日計(jì)算,每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力每年應(yīng)承擔(dān)5～10個(gè)義務(wù)工和10～20個(gè)勞動(dòng)積累工。興國縣依托“兩工”制度，每年動(dòng)員大量勞動(dòng)力參與治山。在重點(diǎn)治理那些年，全縣一年發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行4次水土流失治理，夏秋冬三季上山進(jìn)行工程治理，例如挖竹節(jié)水平溝、建谷坊和筑梯田等，春季則種樹種草。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1983—1992年10年間，全縣群眾投工投勞3 329.9萬個(gè)工日，折合人民幣9 464.65萬元；1993—1998年，群眾投工投勞1 211萬個(gè)工日，折合人民幣1.211億元；1998—2002年，群眾投工投勞381.84萬個(gè)工日，折合人民幣5 103.46萬元(1)資料來源：興國縣水土保持中心。。

有一套成體系的、具有較強(qiáng)約束力的鄉(xiāng)規(guī)民約是興國縣水土流失治理有效的又一法寶。當(dāng)?shù)卣畬⑸鐣?huì)自發(fā)管理與政府權(quán)威管理結(jié)合起來，于1985年11月通過《興國縣治理水土流失的若干規(guī)定》，要求全縣各鄉(xiāng)、村按照這一規(guī)定因地制宜地制定更加細(xì)致的鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約，內(nèi)容主要包括保護(hù)植被、保護(hù)水保設(shè)施、嚴(yán)禁鏟草皮、挖樹兜、放牧、砍樹和耙柴等。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行可以簡單概括為：“一宣傳、二教育、三放電影、四殺豬”，即宣傳鄉(xiāng)規(guī)民約；批評(píng)教育首次違反公約者，處罰屢次違約者或情節(jié)嚴(yán)重者請(qǐng)全村人看電影(村干部借助看電影的機(jī)會(huì)將村里人聚集，對(duì)村民進(jìn)行宣傳教育)；若有違背公約且拒不罰款者，護(hù)林員隊(duì)伍則強(qiáng)行殺他家的豬。這樣能促使村民遵守鄉(xiāng)約。在水土保持領(lǐng)域法制尚不完善的時(shí)期，鄉(xiāng)規(guī)民約以其政治強(qiáng)制力和民間非正式規(guī)范力兩股力量，約束群眾行為，督促群眾之間相互監(jiān)督，保護(hù)和提高水土流失治理成效。

企業(yè)也是水土流失治理的重要主體，政企合作也是后來水土保持的主要形式之一。對(duì)于山地開發(fā)，國家和地方都出臺(tái)了一些制度以預(yù)防和減少開發(fā)方對(duì)水土資源的破壞。其中，“三同時(shí)”制度(2)“三同時(shí)”制度指防治污染及其他公害的設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。和制定水土保持方案是規(guī)范開發(fā)行為的重要制度規(guī)范，較好地約束了土地開發(fā)行為。除此之外，隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的深入，興國縣對(duì)山地開發(fā)的水土保持要求也不斷提高。從2016年開始，當(dāng)?shù)赜筒?、臍橙等山地林果業(yè)開發(fā)項(xiàng)目需要簽訂水土保持方案等級(jí)備案表，按照要求采取一系列水土保持措施，包括實(shí)行“山頂戴帽”，保留山頂樹草植被，預(yù)留水源涵養(yǎng)林和實(shí)行“山腳穿靴”，山腳植被保留，防治山上泥沙下山等等。這些制度規(guī)范可以在一定程度上預(yù)防企業(yè)在山地開發(fā)中對(duì)水土的破壞，從而強(qiáng)化效能轉(zhuǎn)化。

(2)多重激勵(lì)

協(xié)同治理不僅依靠制度約束，更需要激勵(lì)機(jī)制。興國縣的政社協(xié)同治理模式之所以能夠形成并轉(zhuǎn)化成效能，在于社會(huì)主體可以通過市場和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制獲得各自利益。市場激勵(lì)主要指政府通過出臺(tái)促進(jìn)土地、勞力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素的合理配置的一系列政策和制度，來激勵(lì)群眾和企業(yè)積極地進(jìn)行山地開發(fā)。從20世紀(jì)80年代初，興國進(jìn)行林業(yè)“三定”，劃定自留山和責(zé)任山，落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地承包治理，利用市場機(jī)制促進(jìn)“四荒”資源的有效配置和合理流動(dòng)。1993年6月，該縣出臺(tái)《關(guān)于果茶開發(fā)的實(shí)施意見》，明確制定了包括允許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股和賦稅從優(yōu)等一系列鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行開發(fā)的優(yōu)惠政策。在市場激勵(lì)機(jī)制下，當(dāng)?shù)卦?0世紀(jì)80年代后出現(xiàn)了以戶為單位的大規(guī)模開發(fā)治理高潮，呈現(xiàn)出多種政群合作形式。第一，部門投資，鄉(xiāng)村組織，承包經(jīng)營，收益分成。由林業(yè)水保等部門投資，鄉(xiāng)村兩級(jí)統(tǒng)一規(guī)劃山頭、組織勞力和調(diào)運(yùn)種苗、肥料，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)開發(fā)山權(quán)和各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。種植后，承包給個(gè)人或?qū)I(yè)隊(duì)管理，經(jīng)營收入按部門投資、鄉(xiāng)政府、村委會(huì)和出山農(nóng)戶以及承包者分成。第二，國家輔助，集體開發(fā)，承包經(jīng)營，收益分成?？h鄉(xiāng)村各級(jí)辦果茶場、林場，由老區(qū)建設(shè)、林業(yè)、水保部門提供有償扶助，待有收益后分年償還，建園后承包給個(gè)人或?qū)I(yè)隊(duì)管理，定額上交利潤。第三，國戶合作，收益分成。國家與個(gè)體共同開發(fā)山地資源，勞力、山地、資金實(shí)行股份制，按股分紅(3)肖蘇萍、邱久榮、潘葉華.興國縣采取多種形式開發(fā)治理山地，載興國縣水土保持委員會(huì)編印的文稿集《滄桑巨變千巒綠》第274-275頁。。這些協(xié)同形式的出現(xiàn)很大程度上提高了當(dāng)?shù)氐闹脖桓采w率和山上效益。

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)則是政府通過獎(jiǎng)勵(lì)、扶持和補(bǔ)貼等形式，吸引社會(huì)力量共同參與水土流失防治。2000年后，興國縣利用政策優(yōu)惠引入了一些外商企業(yè)加入山地開發(fā)治理事業(yè)，企業(yè)也逐漸承擔(dān)如蓄水池、攔沙壩和排灌溝渠等工程項(xiàng)目建設(shè)的主要施工單位。2018年9月，當(dāng)?shù)匕l(fā)布了《興國縣水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作方案》的通知，對(duì)部分水保相關(guān)項(xiàng)目和措施進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)，以此吸引市場主體主動(dòng)參與水土流失防治。該地通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，發(fā)揮杠桿作用，以帶動(dòng)建設(shè)主體在水保設(shè)施建設(shè)方面的更多投資，從而降低生態(tài)破壞的風(fēng)險(xiǎn)。2018—2020年興國縣水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目共有75個(gè)建設(shè)主體參與，其中專業(yè)合作社12個(gè)、專業(yè)大戶63戶，所有的獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目均有管護(hù)責(zé)任主體，據(jù)統(tǒng)計(jì)3年投入1 260余萬元的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，撬動(dòng)2 635萬元社會(huì)資本參與水土保持生態(tài)建設(shè)，資金撬動(dòng)率達(dá)到1∶1.6(4)資料來源：興國縣水土保持中心。。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施加強(qiáng)了企業(yè)和群眾參與水土保持的積極性，有助于勢能的轉(zhuǎn)化。

興國縣的水土流失具有嚴(yán)重性和典型性，國內(nèi)外多所科研機(jī)構(gòu)的科研人員前來興國與之開展合作治理，這也是當(dāng)?shù)厮亮魇е卫碛行У闹匾蛩刂?。外來的科研力量與本地治理者之間協(xié)同行動(dòng)的特征在于，一方面由權(quán)威或需求推動(dòng)，另一方面則需要達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)和效益最大化的效果，否則兩者的合作行動(dòng)難以持續(xù)和有效?；诖耍嘣?qū)動(dòng)與優(yōu)勢互補(bǔ)則成了促進(jìn)本地治理者與外來治理者協(xié)同及其效能轉(zhuǎn)化的機(jī)制。

(1)多元驅(qū)動(dòng)

上級(jí)政府部門的推動(dòng)與分派、環(huán)境問題科研價(jià)值的吸引、本地治理者的邀請(qǐng)和支持是促使本地治理者與外來治理者進(jìn)行合作，將協(xié)同行動(dòng)高效轉(zhuǎn)化為效能的重要驅(qū)動(dòng)因素。首先，水利部和長江水利委員會(huì)為了解興國縣水土流失規(guī)律、掌握治理方法，下派中科院南京土壤所、植物所和地理所等科研機(jī)構(gòu)的科研工作者到興國進(jìn)行調(diào)查和試驗(yàn)治理，為他們與本地治理者的合作提供政治支持。例如，80年代初，長江水利委員會(huì)水土保持局就派出了專家組到興國與當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門開展農(nóng)業(yè)資源與水土保持區(qū)劃。其次，興國水土流失的長期性、典型性和復(fù)雜性，為外來治理者提供了科學(xué)研究價(jià)值，他們?cè)趦r(jià)值吸引的基礎(chǔ)上持續(xù)開展與本地治理者的合作。例如，日本京都大學(xué)農(nóng)學(xué)院教授來興國考察，考察后與當(dāng)?shù)刂卫碚咝纬闪撕献饕庀?，兩者共同搞了一個(gè)水土保持試驗(yàn)區(qū)，開展長期交流與合作。最后，本地治理者邀請(qǐng)外來專家來興教授科學(xué)知識(shí)，同時(shí)也為外來專家的研究和治理實(shí)踐提供支持。例如，邀請(qǐng)華中農(nóng)大和福建農(nóng)學(xué)院的專家教授前來興國交流；當(dāng)外來治理者產(chǎn)生科學(xué)研究成果后，地方治理者會(huì)積極致力于技術(shù)的擴(kuò)散和推廣應(yīng)用?；诘胤街卫碚呷狈ΜF(xiàn)代科學(xué)水土保持知識(shí)，積極尋求外來治理者幫助的角度，以上三方面的驅(qū)動(dòng)能夠建構(gòu)和鞏固推動(dòng)本地與外來治理者的協(xié)同關(guān)系，從而促進(jìn)勢能的轉(zhuǎn)化。

(2)優(yōu)勢互補(bǔ)

外來科研人員與本地的治理者在協(xié)同治理中優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)效益最大化。一方面，外來科研人員為當(dāng)?shù)靥峁┑刭|(zhì)、土壤和植物等方面的現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)，促進(jìn)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行科學(xué)的水土保持，探索水土流失的原因、規(guī)律和合適的治理模式。地方治理者則利用有關(guān)地形、地貌、降雨和氣溫等本地知識(shí)，幫助外來科研人員因地制宜的調(diào)整相關(guān)治理技術(shù)，使技術(shù)能夠更好地落地和發(fā)揮效用。例如，興國縣龍口鄉(xiāng)水保站的工作者在外來科研人員運(yùn)用科學(xué)知識(shí)計(jì)算出水平溝的基本形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)氐匦魏退臈l件，重新調(diào)整了水平溝的長度、寬度和深度，使其更能起到保持水土的作用。另一方面，外來科研機(jī)構(gòu)通常只能派駐有限的人員在興國進(jìn)行水土流失科學(xué)研究與治理，所以他們?cè)谶M(jìn)行相關(guān)課題研究時(shí)，需要本地治理者提供人力進(jìn)行協(xié)助。這一點(diǎn)我們可以從ZCH的訪談錄中得以證實(shí)。

中科院南京土壤研究所、地理研究所、植物研究所以及省科委技術(shù)委員會(huì)和有關(guān)部門的科技人員陸續(xù)來到興國蹲點(diǎn)示范，進(jìn)行指導(dǎo)。他們的課題定下來了，縣里出力。比如要在哪里布置一個(gè)試驗(yàn)，他們?nèi)丝梢圆贿^來，告訴我們?cè)趺醋觯覀兛h里派人去做，最后成果兩家共有。舉個(gè)例子，在塘背小流域的治理過程中，長江水利委員會(huì)就派了ZLS一個(gè)工程師過來，他是外地來的，雖然理論知識(shí)豐富，但很多地方的情況不是很了解的，所以我們跟他合作，在他的技術(shù)指導(dǎo)下鋪開來搞，貢獻(xiàn)了很多智慧。(2022年2月28日，興國縣第一任水保局局長ZCH的訪談錄)

四、環(huán)境協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化的效能呈現(xiàn)

因協(xié)同治理涉及多方利益協(xié)調(diào)等問題，其勢能在行動(dòng)過程中容易消散，無法轉(zhuǎn)化為效能。如若要持續(xù)保持協(xié)同治理關(guān)系，采取協(xié)同行動(dòng)，則需在效能中體現(xiàn)共贏、共享和協(xié)同性，只有相關(guān)群體都能從治理中獲益，才能持續(xù)維持協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。興國縣水土流失協(xié)同治理能夠獲得明顯的效能，原因之一在于效能呈現(xiàn)體現(xiàn)了共贏、共享和協(xié)同性。根據(jù)案例情況，本文從合作化技術(shù)創(chuàng)新、共贏式開發(fā)治理和協(xié)同化目標(biāo)推進(jìn)3個(gè)層面展現(xiàn)協(xié)同治理效能的實(shí)踐呈現(xiàn)方式。

1.合作化技術(shù)創(chuàng)新

技術(shù)是水土流失末端治理的關(guān)鍵，也是預(yù)防進(jìn)一步水土流失的科學(xué)保障。興國縣在水土流失治理的不同領(lǐng)域進(jìn)行了技術(shù)創(chuàng)新和改進(jìn)的探索，這些技術(shù)創(chuàng)新既建立在基本科學(xué)理論知識(shí)的基礎(chǔ)上，又內(nèi)嵌了地方經(jīng)驗(yàn)和需求，是外來科學(xué)知識(shí)與本地知識(shí)結(jié)合的產(chǎn)物。當(dāng)?shù)嘏c外界科研機(jī)構(gòu)的協(xié)同成效集中呈現(xiàn)在水土保持技術(shù)的進(jìn)步上，主要包括創(chuàng)新了竹節(jié)水平溝技術(shù)和因地制宜采納5種治理模式。竹節(jié)水平溝是興國水土保持的一個(gè)創(chuàng)新舉措，它是20世紀(jì)80年代水利部長江水利委員會(huì)的工程技術(shù)人員與當(dāng)?shù)厮Ｈ藛T，在興國縣塘背小流域開展花崗巖山地水土流失綜合治理時(shí)，對(duì)已有工程措施不斷改進(jìn)和調(diào)整的產(chǎn)物。竹節(jié)水平溝是指在較緩的山坡上沿等高線每隔一定距離修建的截流、蓄水溝，其溝內(nèi)間隔一定距離培筑橫向土擋，溝被截成竹節(jié)樣的蓄水坑。其主要作用在于截短坡長、攔蓄田面/坡面徑流，從而蓄排水、保土保肥；常用于立地條件較差的經(jīng)果林以及水保林種植(5)資料來源：興國縣水土保持中心資料《竹節(jié)水平溝——水土保持技術(shù)措施簡介》。該技術(shù)在當(dāng)?shù)刂卫硭亮魇е邪l(fā)揮了重要的作用，成為后來山地開發(fā)和人工造林的常用水保措施。另外，當(dāng)?shù)厮９ぷ髡吲c長江水利委員會(huì)相關(guān)專家還共同探討出來針對(duì)當(dāng)?shù)夭煌闆r的5種治理模式：在重度流失區(qū)強(qiáng)度流失區(qū)采取治溝與治坡、治理與管護(hù)、工程與生物、人工與飛播、治山與節(jié)能以及喬灌草結(jié)合的方式；中度流失區(qū)主要進(jìn)行打穴補(bǔ)植；輕度流失區(qū)主要采取造林封禁措施；在紫色頁巖流失區(qū)，通過爆破整成梯田種植經(jīng)濟(jì)作物；在崩崗治理中采取上截、下堵、內(nèi)外綠化的技術(shù)方法。這5種治理模式是興國縣水土流失治理有效的關(guān)鍵技術(shù)，同時(shí)也是當(dāng)?shù)貐f(xié)同治理的顯著成效，被推廣至其他地區(qū)應(yīng)用。技術(shù)手段的改進(jìn)實(shí)現(xiàn)了對(duì)不同區(qū)域較為精準(zhǔn)化的治理，避免眉毛胡子一把抓，減少了治理成本，治理效率得到提高。同時(shí)，合作化技術(shù)創(chuàng)新不僅獲得了較大的生態(tài)效益，還產(chǎn)生了明顯的政治績效。例如，由長江流域規(guī)劃辦公室工程師和當(dāng)?shù)厮９ぷ髡吖餐瓿傻摹赌戏交◢弾r劇烈侵蝕區(qū)塘背小流域綜合治理研究》獲水利部科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)和國家科技進(jìn)步三等獎(jiǎng)，此獎(jiǎng)項(xiàng)無論對(duì)于外來科研人員還是本地治理者都有明顯的助益作用。不同主體合作推動(dòng)的技術(shù)創(chuàng)新是興國縣水土流失治理最“耀眼”的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了治理效能的提升。

2.共贏式開發(fā)治理

協(xié)同治理本身不僅強(qiáng)調(diào)治理行動(dòng)的協(xié)同性，也強(qiáng)調(diào)治理成效的共贏、共享性。興國縣在治理水土流失過程中，借助政策和多重激勵(lì)機(jī)制，通過挖掘現(xiàn)有資源，打造生態(tài)重建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互耦合的開發(fā)治理模式，這種模式不但滿足了政府官員獲得政治績效的需求，也滿足了企業(yè)和農(nóng)民獲得更多利潤和收入的需求。該地的共贏式開發(fā)治理在不同階段有不同的體現(xiàn)。20世紀(jì)80年代后期至90年代初，當(dāng)?shù)貙?duì)紫色頁巖進(jìn)行開發(fā)利用，同時(shí)鼓勵(lì)戶包小流域治理，開發(fā)利用“四荒”資源，在山上種植有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的樹木；20世紀(jì)90年代初至2003年，大力推動(dòng)油茶種植，同時(shí)發(fā)展“豬-沼-果”模式的庭院經(jīng)濟(jì)；2003年之后，當(dāng)?shù)亻_始在立地條件較好的山地進(jìn)行大規(guī)模的果茶開發(fā)。以“豬-沼-果”開發(fā)治理模式為例。該模式是以流失劣地為對(duì)象，以果園套種豬飼料(青飼料)，以豬(人畜糞便)為沼氣發(fā)酵原，以沼氣為能源，沼液沼渣(沼肥)為果蔬肥料，組成生態(tài)良性循環(huán)系統(tǒng)，來提高土地生產(chǎn)和土地產(chǎn)出商品率，以實(shí)現(xiàn)既控制水土流失又提高經(jīng)濟(jì)收入的目的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)全縣建立10 474個(gè)沼氣池時(shí)，每年可產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益1 600萬～2 100萬元。接低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，5年累計(jì)總效益3 162.69萬元，其中節(jié)柴效益1 057.9萬元；沼肥增果效益919.9萬元；養(yǎng)豬效益558.09萬元；沼肥增產(chǎn)效益626.8萬元。減去投資有凈收入1 526.76萬元，產(chǎn)投比為1.93∶1(6)資料來源：興國縣水土保持中心資料《豬-沼-果開發(fā)治理模式的研究總結(jié)報(bào)告》。。共贏式開發(fā)治理是政府、群眾和企業(yè)共同參與的治理實(shí)踐，政府通過政策吸引和鼓勵(lì)群眾與企業(yè)進(jìn)行山地開發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的耦合和相關(guān)利益群體的共贏，進(jìn)而增強(qiáng)多主體治理的可持續(xù)性，促進(jìn)效能轉(zhuǎn)化。

長期的、多種類型的協(xié)同治理行動(dòng)推動(dòng)了各項(xiàng)政策和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終促使當(dāng)?shù)亍扒嗌皆佻F(xiàn)”。興國縣的水土流失治理的總體目標(biāo)是生態(tài)重建，這項(xiàng)總體目標(biāo)在實(shí)踐中被拆解為多個(gè)子目標(biāo)，包括節(jié)能改灶、植樹造林和封山育林等，這些子目標(biāo)的達(dá)成，都得益于各主體的協(xié)同合作。以植樹造林為例，在1986—2000年的十幾年間，當(dāng)?shù)卦炝挚偯娣e達(dá)到58 238.8 hm2，其中人工造林31 704 hm2，飛播造林26 534.7 hm2，“四旁”(7)“四旁”指路旁、溝旁、渠旁和宅旁。植樹1 140.94 hm2[28]，森林覆蓋率從20世紀(jì)80年代初的20%提高到2020年的75.36%，實(shí)現(xiàn)了綠化達(dá)標(biāo)。在此過程中，相關(guān)群體都發(fā)揮了各自的功能。水保部門在水土流失嚴(yán)重的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合開挖竹節(jié)水平溝等工程措施大面積人工種植喬灌草；林業(yè)部門則同時(shí)以人工和飛播造林兩種方法大面積造林，其中包含幼林撫育、低質(zhì)低效林改造和建立各種類型的經(jīng)濟(jì)林基地等；群眾以投工投勞的方式直接在山上種樹，同時(shí)在“四旁”種植薪炭林或者具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的林木。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2000年，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)造林效果較為明顯：個(gè)體造林總面積3 170 hm2中，杉、松、毛竹等用材林1 643 hm2，經(jīng)濟(jì)林1 528 hm2，其中個(gè)體承包經(jīng)營216 hm2，農(nóng)民個(gè)體自已開發(fā)經(jīng)營的2 955 hm2，占93.2%(8)資料來源：興國縣林業(yè)局。。根據(jù)消滅荒山和治理水土流失的目標(biāo)，林業(yè)和水保部門按照各自的種樹方式和標(biāo)準(zhǔn)，在不同程度的水土流失區(qū)域因地制宜的植樹造林，群眾則在政府動(dòng)員和利益驅(qū)動(dòng)之下廣泛參與到這一活動(dòng)中來，與林業(yè)和水保部門共同推進(jìn)綠化達(dá)標(biāo)，實(shí)現(xiàn)綠化興國的目標(biāo)。不同主體的協(xié)同合作使各主體的功能匯聚一起，資金、技術(shù)、政策和人力得到整合，回避了分散治理的弊端，提高了治理效率。

五、結(jié)論與建議

近年來，無論中央還是地方，都在倡導(dǎo)環(huán)境協(xié)同治理，各個(gè)層面的環(huán)境協(xié)同治理勢能正在逐步生成。如何將環(huán)境協(xié)同治理勢能高效和持續(xù)的轉(zhuǎn)化為效能是實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的重要內(nèi)容。興國縣水土流失治理的經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)現(xiàn)環(huán)境協(xié)同治理勢能有效轉(zhuǎn)化的核心在于，在促使勢能生成的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性的根據(jù)不同協(xié)同類型的行動(dòng)邏輯，采取差異化的轉(zhuǎn)化機(jī)制，同時(shí)注重效能呈現(xiàn)的共贏性和共享性。具體來說：在勢能產(chǎn)生階段，強(qiáng)調(diào)多主體的協(xié)同治理共識(shí)達(dá)成基礎(chǔ)上的高位推動(dòng)，此即勢能轉(zhuǎn)化的前提與基礎(chǔ)；在勢能轉(zhuǎn)化過程中，減少協(xié)同梗阻和提升協(xié)同度，此為勢能轉(zhuǎn)化的機(jī)制條件；在效能的實(shí)踐體現(xiàn)階段，強(qiáng)調(diào)各主體的協(xié)同共贏共享面向，此即效能呈現(xiàn)方式。其中，構(gòu)建有效的效能轉(zhuǎn)化機(jī)制是關(guān)鍵。長期存在的、棘手和復(fù)雜的環(huán)境問題在治理過程中涉及諸多主體，在不同情境和治理目標(biāo)下，形成多種協(xié)同治理模式，其中多部門、多層級(jí)協(xié)同，政社協(xié)同和地方治理者與外來治理者的協(xié)同是較為常見的類型。協(xié)同治理中的勢能轉(zhuǎn)化有其特殊性，勢能的產(chǎn)生并不意味著行動(dòng)和效能的產(chǎn)生，存在消耗勢能的阻礙因素，需要采取相應(yīng)的措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)。因此，根據(jù)不同協(xié)同治理類型的行動(dòng)邏輯，制定差異化的勢能轉(zhuǎn)化機(jī)制，是更高效實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的重要內(nèi)容。

在推進(jìn)環(huán)境治理現(xiàn)代化過程中，可從以下幾方面強(qiáng)化環(huán)境協(xié)同治理效能：首先，注重構(gòu)建勢能轉(zhuǎn)化的前提條件，即各級(jí)政府向其他治理主體強(qiáng)調(diào)環(huán)境協(xié)同治理的重要性與必要性，促成環(huán)境治理共識(shí)的達(dá)成，利用高位發(fā)文、領(lǐng)導(dǎo)指示和視察等方式，催生環(huán)境治理勢能。其次，根據(jù)不同主體協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯，建構(gòu)差異化的效能轉(zhuǎn)化機(jī)制。①根據(jù)多部門、多層級(jí)協(xié)同治理主要由政治權(quán)威驅(qū)動(dòng)的特征，建立科層組織機(jī)構(gòu)，例如跨區(qū)域、跨部門合作的區(qū)域環(huán)境治理管委會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部等，推動(dòng)部門協(xié)同、橫縱聯(lián)合、分工協(xié)作和資源共享，構(gòu)建“利益—責(zé)任”共同體。在此基礎(chǔ)上，利用壓力傳導(dǎo)等機(jī)制減少政策執(zhí)行的異化程度，強(qiáng)化協(xié)同治理效能。②根據(jù)政社協(xié)同治理主要由約束與激勵(lì)共同驅(qū)動(dòng)特征，通過正式或者非正式的制度規(guī)范，預(yù)防制度外行為，維護(hù)協(xié)同治理的階段性成效；通過環(huán)境資源使用權(quán)承包、轉(zhuǎn)讓，獎(jiǎng)勵(lì)、扶持、和補(bǔ)貼等市場和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)力量參與環(huán)境治理。③根據(jù)本地治理者與外來治理者協(xié)同主要由多元驅(qū)動(dòng)和優(yōu)勢互補(bǔ)的特征，在科技力量薄弱地區(qū)，積極引入外來科技力量，將其帶來的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)進(jìn)行本土化調(diào)整，促進(jìn)本土知識(shí)與外來知識(shí)的高效互補(bǔ)與融合。最后，在協(xié)同治理效能的呈現(xiàn)方面，建立利益分配機(jī)制，使不同主體都能共享協(xié)同治理效能，如此才能持續(xù)維持協(xié)同治理關(guān)系。