從檔案開放利用視角看新修訂《檔案法》

■楊 靖 韓萌萌

近代之前，檔案利用具有階級性和特權(quán)性，直到開放原則的提出才使得檔案利用逐漸成為各國公民的基本權(quán)利?！稒n案法》是推動我國檔案事業(yè)發(fā)展，指導檔案工作實踐的專門性法律。伴隨著它的幾次修正（修訂），我國對檔案開放和公民檔案利用權(quán)的規(guī)定也在發(fā)生變化。1987 年《檔案法》首次頒布，便在第四章“檔案利用與公布”中制定了涉及檔案開放與檔案利用的相應(yīng)條款。1996 年、2016 年的版本均在前版的基礎(chǔ)上對有關(guān)檔案開放利用的條款稍作修正。2020 年，新修訂的《檔案法》基于以往版本大幅調(diào)整了涉及檔案開放利用方面的相關(guān)條款，本文基于這部分修訂條款，試圖從檔案開放利用的視角分析其進步與不足，希望為后續(xù)《檔案法》的修訂提供思路，進而為檔案法制建設(shè)和檔案工作實踐兩方面的繼續(xù)研究和實際需要服務(wù)。

一、我國檔案開放利用法規(guī)中存在的問題

（一）保密與開放的矛盾協(xié)調(diào)問題

檔案開放原則使得各國公民逐漸享有接觸和利用檔案的自由權(quán)。但檔案工作除了具有文化性、歷史性等共同特性，還具有明顯的政治屬性，承載著可能對國家安全產(chǎn)生重大影響的信息。如果重要檔案信息被不法分子竊取，將會給國家安全造成嚴重危害。而公民作為獨立的檔案利用者，其行為具有不可預(yù)知性。這使得檔案的開放必須進行相關(guān)限制，設(shè)定保密級別，根據(jù)密級劃定開放的時間和范圍。在各國紛紛加強政府政務(wù)信息公開制度建設(shè)的大趨勢下，我國也為保護公民的知情權(quán)而制定了相應(yīng)法律條款。例如，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第26 條規(guī)定，應(yīng)當將屬于主動公開范圍內(nèi)的政府信息在其形成或更改之日起20 個工作日內(nèi)及時公開；我國《檔案法》明確規(guī)定，國家檔案館保存的檔案從形成之日起需要更長的時間才能向社會開放。即政府信息一旦從現(xiàn)行文件轉(zhuǎn)變?yōu)闄n案，便要經(jīng)歷長時間的封閉期才能被允許利用。已經(jīng)公開的信息卻再次被束之高閣，公眾利用無門，這顯然是一種悖論，易使公民知情權(quán)受到侵害。

另外，在現(xiàn)實的檔案管理工作中，檔案人員往往持有“重管理，輕利用”的傳統(tǒng)觀念意識，嚴格保守國家秘密，認真保管檔案文獻的思想已經(jīng)超越了為公眾開放并提供檔案服務(wù)的應(yīng)有職責。一心向內(nèi)的保密管理行為阻礙了向外的開放服務(wù)，可能引起公眾對權(quán)利缺失的不滿。需要認識到，將某些檔案進行保密是為了合理有度地利用它們，若是只保不用就會喪失保的意義，使得檔案的安全價值大打折扣。保密是為了保護國家重要信息不被泄露，開放是為了保障公民的知情權(quán)。在保護國家秘密的同時應(yīng)兼顧公眾主體的信息需求。

（二）職權(quán)與責任的過于集聚問題

我國《檔案法》明確規(guī)定“檔案館應(yīng)定期公開檔案目錄”，同時提出了“國有檔案應(yīng)由國家授權(quán)檔案館或有關(guān)機關(guān)公布”的要求。此外，我國《檔案法》不僅規(guī)定中央政府和縣級以上各級地方檔案館應(yīng)負責其管轄范圍內(nèi)的檔案的利用，同時明確聲明將對私自提供、轉(zhuǎn)錄和發(fā)布有關(guān)國家檔案的人員追究法律責任。這些條款無疑給檔案館及其工作人員造成了一定的權(quán)責壓力。

一方面，面對數(shù)量日益增多、主題復雜多樣的各類檔案，檔案館沒有足夠的人力、物力、財力去進行精細化、準確度高的開放與利用。因為開放與提供利用這項工作并不是到了檔案已滿的封閉年限就可以直接進行，還需要經(jīng)過嚴格的審查和鑒定工作。檔案館的工作人員即使是專業(yè)出身，相比于檔案形成單位，其對檔案的形成過程及保存價值等諸多細節(jié)也不夠熟悉。將對檔案的鑒定、評估至最終判斷是否能夠公布和開放利用的權(quán)力完全交給綜合檔案館的鑒定部門或提供利用部門，這往往是不現(xiàn)實的。這與希拉里·詹金遜的“行政官員決定論”將檔案的價值鑒定權(quán)歸于行政官員一方是同樣的性質(zhì)，權(quán)限過寬，權(quán)力過于集中都會使得實際工作出現(xiàn)問題。

另一方面，權(quán)力的集中帶來的是責任的全擔，檔案館及其工作人員是檔案開放公布的唯一責任體。由于責任銜接機制缺乏，擴大了檔案館的責任范圍，責任銜接出現(xiàn)斷層與錯位。明明是依據(jù)《檔案法》的規(guī)定履行自身的職責，卻要一力承擔由各方原因交織帶來的檔案開放利用不當之后果。在法律上沒有免責機制對檔案工作者進行保護，他們?nèi)菀咨鲆?guī)避心理，將所有在開放與公布上不明確的檔案一律列入“不可開放與公布檔案”的隊列，在損害了公民知情權(quán)和利用權(quán)的同時，還易使檔案館的工作陷入僵化滯后的境地。

（三）利用與公布的割裂分置問題

《檔案法》規(guī)定，我國公民和組織在擁有合法證明的前提下可以利用已經(jīng)公開的檔案。但是，當前的《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《檔案法實施辦法》）的第21 條規(guī)定，《檔案法》中提到的檔案利用是指“閱讀，復制和摘錄”。分離檔案的使用權(quán)和公布權(quán)是《檔案法》歷經(jīng)多次修訂（修正）都未更改的一項準則，國內(nèi)學者對此持不同意見。支持者認為，檔案公布權(quán)并非獨立存在，而是一種源自檔案所有權(quán)的權(quán)利，因此其指向具有唯一性，即指向檔案所有者。同時，檔案的真實用途難以考察和追蹤，為了確保檔案信息被合理有效地利用，保護檔案信息安全和國家安全，兩權(quán)分置實有必要。反對者認為，將利用權(quán)與公布權(quán)分開的系統(tǒng)設(shè)計剝奪了用戶獲取，利用和傳播公共檔案中信息的自由，并嚴重侵犯了公眾的知情權(quán)。

筆者認為，檔案利用和檔案公布不能一刀切進行完全的兩權(quán)分置或者權(quán)力統(tǒng)一，必須考量眾多因素：國家因素、公民權(quán)利因素、社會因素等等。誠然，檔案利用者利用檔案的目的和心理具有隱蔽性，會給檔案信息安全帶來極大的不確定性。結(jié)合我國國情考量，將檔案公布權(quán)從檔案利用權(quán)中剝離出來，全部賦予檔案館和有關(guān)機關(guān)可以為檔案利用設(shè)置一道限制關(guān)卡，降低檔案信息被非法使用的風險。然而，這又會造成前文所說的檔案館權(quán)限過寬帶來的實際工作困難。兩害相權(quán)取其輕，采取檔案利用權(quán)和公布權(quán)的兩權(quán)分置貌似更合理。可是換一個角度來說，制定《檔案法》的目的是為有效地保護和利用檔案，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)及中國特色社會主義事業(yè)服務(wù)。那么根據(jù)《檔案法》利用檔案理應(yīng)要為各領(lǐng)域、各學科的發(fā)展服務(wù)。事實上，檔案的“利用” 不是指檔案的利用方式，而應(yīng)以利用者的需求為目的，在利用者滿足需求的過程中實現(xiàn)檔案的價值。普通公眾可能僅僅為滿足自身簡單的需求去利用檔案，但某些研究人員，比如著述型研究者，他們的最終目的是在其公開發(fā)表的著述中使用所查閱的檔案信息?；谀壳暗姆梢?guī)定，他們不能公開引用檔案館已開放卻未公布的檔案，則其檔案利用需求無法真正實現(xiàn)。這不僅有悖于《檔案法》中有關(guān)論述的內(nèi)涵，也大大削弱了檔案的利用和使用價值。現(xiàn)階段，檔案利用權(quán)和公布權(quán)依然處于兩權(quán)分置的狀態(tài)，但不可否認如此并不符合檔案利用工作的客觀實際，也在一定程度上損害了檔案利用者的權(quán)益，無法充分發(fā)揮檔案利用的價值。這是一個長期的問題，沒有完美的答案，需要檔案立法者隨著考量因素的權(quán)重變化逐漸找到最平衡的方法。

二、從檔案開放利用視角看新修訂《檔案法》的亮點

（一）調(diào)整檔案封閉期與開放類別，緩和保密與開放對立矛盾

根據(jù)新修訂《檔案法》第27 條的規(guī)定，縣級以上各級檔案館的檔案，從形成之日起算滿二十五年即應(yīng)向社會開放；屬于經(jīng)濟、教育、科技、文化等類的檔案，可以少于二十五年向社會開放。

這里有兩點進步之處值得稱道：一是縮短檔案封閉期，這是基于我國現(xiàn)狀和國際大環(huán)境相結(jié)合的整體思考。世界各國檔案的封閉期大多在20 年到30 年之間，而隨著我國公眾對檔案信息需求的日益增加，檔案封閉期應(yīng)適當縮短。具體縮短多少關(guān)系著檔案的信息安全和檔案利用的效果，需要審慎決策。此次將檔案封閉期定為25 年，是考慮到國內(nèi)檔案管理工作的客觀事實，比如館藏檔案開放鑒定任務(wù)短期內(nèi)劇增、開放檔案鑒定標準仍需細化、專業(yè)鑒定人員嚴重匱乏，采用了折中的做法，兼顧了前瞻性和現(xiàn)實需要。二是擴大檔案開放類別。新修訂《檔案法》中規(guī)定的檔案開放門類相比舊版新增了 “教育”類，進一步擴充了可提前開放的檔案門類，能夠在更大程度上滿足公眾的檔案利用需求。這一進步將對緩解檔案保密與開放之間的矛盾發(fā)揮一定的作用，增加民眾好感度。

（二）延伸開放檔案主體范圍，分散檔案館權(quán)責壓力

在舊版《檔案法》里，可以向社會公眾開放檔案的主體是“國家檔案館”，新修訂《檔案法》在第27 條里將其修改為“縣級以上各級檔案館”，大大延伸了開放檔案的主體范圍，讓公眾可以更便捷地利用所需檔案。

此外，第27 條還新增了一句表述：“國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案”，這雖然只是條款后增加的一句簡單表達，卻潛藏著重要的意義。此前公眾前往的檔案館大多是綜合檔案館，其他包括企事業(yè)單位檔案館、高校檔案館和民間檔案館在內(nèi)的檔案館由于受到本單位制度的限制和《檔案法》的忽視，長期處于門庭冷落的狀態(tài)，許多極具價值的檔案無法呈現(xiàn)在更多人的面前。而這些檔案館往往保存有國家級各行業(yè)的專業(yè)檔案，是科技、文化等方面的寶貴財富。但是由于之前沒有在法律層面上明確賦予這些檔案館開放檔案和提供利用的職權(quán)，即使檔案封閉期滿，它們所保存的本該可以開放的檔案卻難以公開。而且在實際中綜合檔案館由于空間和能力的限制并不能完整接收這部分檔案，這便易使珍貴檔案信息價值被埋沒，無法為社會提供服務(wù)。因此，新修訂《檔案法》的此項規(guī)定，從制度層面填補了“開放檔案”的漏洞，邏輯上更加周延，有利于激發(fā)除綜合檔案館之外的其他各類檔案館的開放熱情。例如陜西省韓城市有一家民間檔案館——《史記》珍品館，由韓城市檔案局與一位離休干部共同建立，聚集了眾多民間散存的《史記》文化珍品，幫助韓城市檔案館打破了由于館藏資源不足造成的發(fā)展困境，也讓公眾在利用檔案的同時感受到城市的歷史底蘊。在新修訂《檔案法》的推動下，將會進一步促進包括民間檔案館在內(nèi)的各級各類檔案館協(xié)同開放，共同彰顯檔案價值的良好局面。

另外，新修訂《檔案法》第30 條還規(guī)定由檔案館和檔案形成或移交單位共同承擔對館藏檔案的開放審核，同時要求后者負責開放審核本單位還未移交進館的檔案，并在后期移交時附上意見。該條款的亮點之處在于將開放和鑒定職責不再集聚于檔案館，而是按照層級在檔案館和檔案形成單位之間進行合理劃分。即檔案形成單位負責進館前的檔案鑒定工作，檔案館在檔案移交進館后與形成單位合作開展檔案的開放審核。如此既緩釋了檔案館過大的權(quán)責壓力，也讓政府信息公開和檔案開放之間有所銜接，有利于之后工作的順利進行。

（三）明確檔案目錄公布途徑，強調(diào)創(chuàng)新便民利用方式

相較舊版《檔案法》，新修訂《檔案法》的一大特色是順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時代潮流，并且很多表述注重行為主體的操作規(guī)范性與透明性。例如在第28 條中便規(guī)定檔案館需定期在其網(wǎng)站或其他平臺上發(fā)布可開放的檔案目錄，并且應(yīng)當為便利公眾的檔案利用過程不斷完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務(wù)形式。

此處修訂的進步性體現(xiàn)在兩點：其一是強調(diào)和明確了檔案館公布開放檔案的途徑，這樣就使得檔案館的行為能在一個參照平臺上被清晰地呈現(xiàn)，并受到社會大眾的監(jiān)督，將有效地約束和限制檔案館及其他檔案部門濫用權(quán)力。之前由于沒有強制規(guī)定檔案的開放途徑，檔案保管部門與利用者之間存在著嚴重的信息鴻溝。在網(wǎng)絡(luò)空前發(fā)達的當今，檔案館把開放檔案目錄公布在網(wǎng)站上能夠給公眾提供極大的便利，及時獲取所需檔案的存放地進行檔案利用，將大大降低人們的時間成本。此外，目錄信息一旦公開示眾后，檔案館便無法隨意修改，這在一定程度上可以遏制某些檔案部門朝令夕改的不良風氣。其二是強調(diào)了“完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務(wù)方式”。舊版《檔案法》未對檔案的利用方式和服務(wù)方式進行解釋。在《檔案法實施辦法》中，利用方式被表述為“閱覽、復制和摘錄”，在《檔案館工作通則》中則為“復印、照相方法復制”，服務(wù)方式主要是舉辦展覽、編制相關(guān)開放工具和檢索目錄、印發(fā)檔案館指南等傳統(tǒng)方式，缺乏一定的積極主動性。對比前述檔案法規(guī)條例對檔案利用服務(wù)方式規(guī)定的單一，新修訂《檔案法》雖沒有將公布權(quán)作為利用方式賦予公眾，但規(guī)定檔案館須不斷創(chuàng)新服務(wù)方式來為公眾的利用行為提供方便，也是一大進步。

三、從檔案開放利用視角對新修訂《檔案法》的思考

新修訂《檔案法》的修訂成果顯著，亮點眾多，單從開放利用的角度來看，相較于之前的幾版《檔案法》有了長足的進步。但是，經(jīng)過一次修訂無法達到盡善盡美，筆者嘗試提出如下幾點思考：

（一）檔案開放的期限和類別表述依然較為籠統(tǒng)

在新修訂《檔案法》中，除了規(guī)定相關(guān)檔案自形成日起滿25年對社會開放，還規(guī)定“經(jīng)濟、教育、科技、文化等類檔案”可少于25 年開放，“與國家安全或重大利益有關(guān)及其他到期不宜開放的檔案”可多于25 年開放。與舊版《檔案法》一樣，哪些類別的檔案提前或延后開放并沒有表述明確，而是用“等”和“其他”這樣概述性的字眼帶過。雖說實際情況復雜多樣，法律法規(guī)無法完全囊括，但這樣籠統(tǒng)的表述的確容易使得檔案館在判定檔案開放的范圍和時限時趨向保守，給實際的檔案開放利用帶來爭議和麻煩。相關(guān)立法者應(yīng)當在實踐中不斷思考，是否可以結(jié)合實際合理劃分提前開放或到期不宜開放需延后的檔案種類，并形成具體條款呈現(xiàn)出來。

（二）缺少對未開放檔案范圍和利用程序的規(guī)定

根據(jù)新修訂《檔案法》的規(guī)定，與國家安全或重大利益相關(guān)的檔案即使已達到封閉年限也不宜開放，《檔案法實施辦法》規(guī)定“涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案”到期不宜開放。在這些規(guī)定之外，卻沒有配套的法規(guī)具體說明不宜開放的類別范圍。國外往往有更詳細的規(guī)定，英國規(guī)定25 種信息可能“不予公開”，17 種信息相對“不予公開”，而與國家安全、議會特權(quán)和個人信息有關(guān)的8 類信息則是絕對“不予公開”的，具體規(guī)定了不同限制程度的未開放檔案類別。另外，新修訂《檔案法》規(guī)定組織以及公民若是在進行經(jīng)濟、國防、教學科研等工作時有利用需求，可根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定去利用保存在檔案館或相關(guān)單位的未開放檔案。這里的表述是 “根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定”，缺少必要的利用程序和方法，不夠明晰。以上都容易使公眾在實際利用檔案時沒有明確的規(guī)則指向和充分的法理依據(jù)，給利用過程帶來困難。

（三）條款設(shè)計與其他法律法規(guī)尚未形成銜接

《檔案法》雖然是國家檔案事業(yè)建設(shè)的“根本大法”,但在設(shè)計時仍然需要考慮與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)和聯(lián)系。新修訂《檔案法》在某些條款的設(shè)定上依然未考慮到與其他相關(guān)法律法規(guī)的銜接，稍有欠缺。比如，《條例》的第16 條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)在國家檔案館和公共圖書館中設(shè)立查閱政府信息的場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施和設(shè)備，以方便公民、法人或其他組織獲取政府信息，此類規(guī)定并未出現(xiàn)在新修訂《檔案法》中。作為公眾獲取政府信息的場所，檔案館及其他檔案機構(gòu)理應(yīng)為公民提供設(shè)施和配置方面的保障。筆者認為，雖然法律和條例不在一個層級上，但若能在一定程度上有所銜接，將會更好地契合實際應(yīng)用中的諸多情形。

四、結(jié)語

法律只有與時代的發(fā)展相契合，才能真正取得成效。新時期，伴隨政務(wù)信息公開化程度加深以及公民民主權(quán)利意識增強，社會公眾對于檔案信息的利用需求逐步增加。新修訂《檔案法》的出臺順應(yīng)社會需求，對檔案開放與利用的條款做了較大改動，進一步保障了公民權(quán)利。雖然法律法規(guī)的完善并非一日之功，但新修訂《檔案法》以積極的姿態(tài)緊隨檔案事業(yè)的發(fā)展趨勢與新時代的國家方針走向，無疑在我國檔案法制建設(shè)進程中具有里程碑式的意義。相信隨著我國檔案理論與實踐工作不斷取得突破，國情和社會檔案觀念發(fā)生改變，《檔案法》對檔案開放利用的規(guī)定將會更加細致具體，能為解決現(xiàn)實問題提供更充分的法律依據(jù)。