國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)研究

郭 梅

（菏澤市自然資源和規(guī)劃局，山東 菏澤 274000）

長期以來，國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要關(guān)注點。近年來，我國積極探索和構(gòu)建了涵蓋山水林田湖草系統(tǒng)治理、土地綜合整治、礦山生態(tài)修復(fù)和藍(lán)色海灣綜合整治等在內(nèi)的系統(tǒng)性國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)體系，持續(xù)地夯實經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的土地資源和生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。然而，近年來媒體頻頻曝光的盜賣黑土、違法露天開采、違規(guī)采砂等典型案件表明，我國的國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作雖然在整體上呈現(xiàn)出穩(wěn)步推進(jìn)、持續(xù)向好的情況，但在部分地區(qū)、部分領(lǐng)域，仍然存在較多的問題和不足，未來需要持續(xù)壓實國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)責(zé)任，并借助多種手段防控國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)不良行為風(fēng)險，持續(xù)優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

1 國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的重要性

1.1 推動生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步

“十四五”規(guī)劃將生態(tài)文明建設(shè)方面的主要目標(biāo)明確為“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步”，并將這一目標(biāo)細(xì)化為：國土空間開發(fā)保護(hù)格局得到優(yōu)化，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%，主要污染物排放總量持續(xù)減少，森林覆蓋率提高到24.1%，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。由此可以看出，以優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局和持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境為基本內(nèi)容的國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作是推動生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步的基本著力點，該目標(biāo)的達(dá)成有賴于國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的持續(xù)有效開展。

1.2 夯實經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展根基

資源和生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本要素。實踐表明，通過盲目性、過渡性的資源開發(fā)和以破壞生態(tài)環(huán)境為代價實現(xiàn)的發(fā)展是很難長遠(yuǎn)、持續(xù)的。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展由追求速度規(guī)模向注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變的背景下，保證土地資源的可持續(xù)性利用和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)性改善是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。開展國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，一方面可以持續(xù)優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，改善生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展奠定國土資源和生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，另一方面可以將原本分散、孤立的資源和生態(tài)環(huán)境要素串聯(lián)起來，形成強(qiáng)大的國土資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)屏障，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供更加強(qiáng)大的資源和生態(tài)環(huán)境支持。

2 國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)面臨的挑戰(zhàn)

2.1 國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)認(rèn)知不統(tǒng)一

國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)是一項綜合性、復(fù)雜性的工作，其除了要有政府部門的參與以外，還需要得到企業(yè)等組織、廣大群眾的積極參與和嚴(yán)格落實。但是，在國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)實踐中，不同主體之間普遍存在觀念和認(rèn)知不統(tǒng)一的問題，這在較大程度上影響多元主體的認(rèn)知統(tǒng)一和行為凝聚效果，進(jìn)而削弱了國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)能力的提高。例如，部分企業(yè)或者群眾認(rèn)為國土資源和生態(tài)環(huán)境屬于公共資源，自己有權(quán)使用，進(jìn)而在實踐中忽視政府部門下發(fā)的相關(guān)要求，過度開發(fā)濕地，排放污染物，造成國土資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞。

2.2 國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)監(jiān)督能力不足

目前，我國在國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)監(jiān)督方面主要實施的是政府監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合的方式。其中，政府監(jiān)督是指自然資源部門和生態(tài)環(huán)境部門依法履行自身的國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)監(jiān)督職責(zé)。例如，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)對全國范圍內(nèi)的生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)行監(jiān)督，地方生態(tài)環(huán)境部門則負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)行監(jiān)督。社會監(jiān)督是指媒體、企業(yè)等社會組織以及個人將掌握的國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)問題線索或者意見反饋給職能部門，由職能部門負(fù)責(zé)問題的整改。雖然相關(guān)監(jiān)督工作能夠有序開展，但受國土面積大、區(qū)域情況差異明顯、問題隱蔽性強(qiáng)等因素影響，我國國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)監(jiān)督能力整體上表現(xiàn)出明顯的不足，很難在第一時間發(fā)現(xiàn)問題，并落實整改與修復(fù)工作，導(dǎo)致國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)監(jiān)督存在明顯的滯后性。

3 優(yōu)化國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的策略

3.1 統(tǒng)一國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)認(rèn)知

認(rèn)知是行為的先導(dǎo)，只有從思想上充分認(rèn)識到國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的重要性，才能將保護(hù)國土資源和改善生態(tài)環(huán)境的要求融入日常生產(chǎn)生活中，進(jìn)而推動生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步。在認(rèn)知統(tǒng)一方面，相關(guān)主體要從健全法治體系和強(qiáng)化宣傳兩方面入手。

3.1.1 健全國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)法治體系

法律制度本身具有權(quán)威性，可以強(qiáng)化政府、企業(yè)、個人等主體的國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)認(rèn)知，使多元主體從思想上形成正確且統(tǒng)一的認(rèn)知，消除認(rèn)知偏差。立法機(jī)關(guān)要以典型案例為參照，明確國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)法治體系短板，進(jìn)行針對性的立法，確保國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)有法律制度約束，消除法治盲點。

3.1.2 強(qiáng)化國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)內(nèi)容宣傳

國土資源和生態(tài)環(huán)境具有公共屬性，國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的開展除了需要政府部門的規(guī)劃和指導(dǎo)以外，還需要企業(yè)等組織和個人的有力支持。為使各類組織和個人充分認(rèn)識到國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的重要性，促使其從行為上配合相關(guān)工作的開展，自然資源部門和生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)細(xì)化國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)內(nèi)容宣傳，使各類組織和個人逐步樹立積極參與國土資源保護(hù)的意識。當(dāng)然，社區(qū)居民委員會、村民委員會等基層群眾自治組織也要充分履行宣傳義務(wù)，向基層群眾宣傳國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的重要性。

3.2 強(qiáng)化國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)監(jiān)督能力

監(jiān)督是確保國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)目標(biāo)順利實現(xiàn)的重要手段。雖然以政府監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督方式能夠督促責(zé)任主體解決典型問題，但其在全國范圍內(nèi)的國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)問題發(fā)現(xiàn)與解決方面存在捉襟見肘的情況?；诖?，有必要優(yōu)化監(jiān)督方式，深化先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用，提高國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)監(jiān)督能力。

3.2.1 優(yōu)化國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)監(jiān)督方式

監(jiān)督方式的優(yōu)化應(yīng)重點放在監(jiān)督力量的整合利用上。一方面，政府尤其是基層政府要改變以問題為導(dǎo)向的傳統(tǒng)監(jiān)督方式，逐步確立以目標(biāo)為導(dǎo)向的新型監(jiān)督方式，將年度目標(biāo)作為國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)監(jiān)督工作開展的參照點，確保監(jiān)督工作能夠全覆蓋、全落實，避免只談重點問題，忽視非重點問題。另一方面，政府監(jiān)督主體要深化與非政府監(jiān)督主體的協(xié)同，利用企業(yè)、個人等基層單元在國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)問題線索掌握方面的優(yōu)勢來提高監(jiān)督的針對性和有效性。例如，可以持續(xù)優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)舉報方式，使社會力量更有效地通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行匿名舉報。

3.2.2 深化先進(jìn)技術(shù)在國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)監(jiān)督方面的應(yīng)用

相較于由人主導(dǎo)的監(jiān)督方式，以技術(shù)產(chǎn)品為載體的監(jiān)督更具客觀性、準(zhǔn)確性和及時性。結(jié)合目前我國在國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)方面的實踐，相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)重點利用衛(wèi)星監(jiān)測技術(shù)、無線傳感技術(shù)、5G通信技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)，構(gòu)建天地空協(xié)作的全程全方位空間監(jiān)測和環(huán)境動態(tài)監(jiān)測體系，通過自動識別、自動定位功能提升對隱蔽性國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)問題的發(fā)現(xiàn)能力。例如，省級、地市級自然資源部門可以結(jié)合轄區(qū)國土資源類型及其分布，確定具體的衛(wèi)星監(jiān)測點，定期通過衛(wèi)星反饋的信息查看點位國土綜合整治情況；也可以在重點區(qū)域布置各種傳感器，及時傳輸、搜集生態(tài)環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，為生態(tài)修復(fù)提供翔實、全面的數(shù)據(jù)支持，對于一些環(huán)境較為復(fù)雜的區(qū)域，可以通過無人機(jī)等進(jìn)行巡視和數(shù)據(jù)采集，提高國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)監(jiān)督能力。

4 結(jié)語

優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境，是我國“十四五”時期國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)的主要目標(biāo)。開展國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)，不僅可以推動生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步，也可以夯實經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展根基。當(dāng)然，在實踐中，相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)重點推動國土空間開發(fā)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境改善工作的科學(xué)開展，統(tǒng)一國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)認(rèn)知，強(qiáng)化國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)監(jiān)督能力。